G省兩區(qū)院司法體制改革考察報(bào)告

孟德政　張傲　崔化河

摘 要 深化司法體制改革是我國(guó)做出的重要戰(zhàn)略決策，改革的進(jìn)行進(jìn)一步維護(hù)了司法公正、樹(shù)立了司法權(quán)威。隨著司法體制改革事業(yè)迅猛發(fā)展，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索實(shí)踐，但由于缺乏對(duì)改革規(guī)律的深刻的認(rèn)識(shí)，涉及到改革深層次的變革相對(duì)遲緩。本文試圖從改革先行先試存在的問(wèn)題入手，積極探索不斷深化體制機(jī)制改革，解決存在的矛盾，促進(jìn)有中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的完善，更好地在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。

關(guān)鍵詞 司法 改革 考察

作者簡(jiǎn)介：孟德政、張傲、崔化河，天津市東麗區(qū)人民檢察院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.199

為進(jìn)一步促進(jìn)司法體制改革工作，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在司法體制改革工作中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)前往G省N區(qū)人民檢察院和S區(qū)人民檢察院就員額制改革后工作運(yùn)行情況、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和績(jī)效考核等問(wèn)題進(jìn)行交流學(xué)習(xí)和考察，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況及主要做法

（一）N區(qū)院基本情況

N區(qū)人民檢察院成立二十多年來(lái)，先后受到區(qū)、市、省等上級(jí)有關(guān)部門(mén)的表彰，先后多次評(píng)為“全國(guó)模范檢察院”、“全國(guó)基層規(guī)范化建設(shè)示范院”、“全國(guó)青年文明號(hào)”、“全國(guó)十佳基層檢察院”。

2014年年底，按照中央、省委對(duì)深化司法體制改革的總體部署和要求，N區(qū)檢察院全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能整合、檢察官辦案責(zé)任制改革、人員分類(lèi)管理改革和職業(yè)保障機(jī)制改革等四大改革舉措，將內(nèi)設(shè)部門(mén)整合為9個(gè)，人員分類(lèi)管理較為徹底，基本實(shí)現(xiàn)去行政化，并探索建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列和獨(dú)立薪酬體系，做法得到了上級(jí)單位的認(rèn)可。主要做法如下：

1.重新整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原有15個(gè)縮減為9個(gè)，檢察院內(nèi)設(shè)1處1局7部門(mén)，包含政治處、反貪污賄賂局、辦公室、監(jiān)察室、偵查事務(wù)科、訴訟監(jiān)督事務(wù)科、公訴事務(wù)科、案件管理科、司法警察大隊(duì)及若干個(gè)主任檢察官辦案組。構(gòu)建日常行政工作由事務(wù)科負(fù)責(zé)，黨務(wù)工作由各支部負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)工作由主任檢察官辦案組負(fù)責(zé)的新模式。

2.建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列和獨(dú)立薪酬體系。通過(guò)去行政化，建立獨(dú)立的主任檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的等級(jí)晉升新晉職晉級(jí)模式。單獨(dú)職務(wù)序列，打破干警晉職晉級(jí)的天花板（即打破管理干部職數(shù)的限制），對(duì)符合工作年限、做出工作業(yè)績(jī)等相關(guān)條件的干警，進(jìn)行晉職晉級(jí)。但目前此方案尚在修改過(guò)程中，并未得到上級(jí)相關(guān)部門(mén)認(rèn)可。

（二）S區(qū)院基本情況

S區(qū)檢察院立院以來(lái)，認(rèn)真履職、開(kāi)拓創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，先后榮獲“第六屆全國(guó)先進(jìn)基層檢察院”、“全國(guó)科技強(qiáng)檢示范院”、“全國(guó)規(guī)范化一級(jí)檢察室”、“全國(guó)檢察宣傳先進(jìn)單位”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

2013年底，按照中央深化司法體制改革的部署，最高人民檢察院決定在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)檢察官辦案責(zé)任制改革。作為全國(guó)首批檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)單位之一，S區(qū)檢察院自2014年初啟動(dòng)改革以來(lái)，認(rèn)真貫徹中央、省委對(duì)深化司法體制改革的總體部署和要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能整合、檢察官辦案責(zé)任制改革、人員分類(lèi)管理改革和職業(yè)保障機(jī)制改革等四大改革舉措，在完善司法責(zé)任制、促進(jìn)司法公正等方面取得了顯著成效，探索出獨(dú)具特色的“S模式”。中央政法委先后組織“新華網(wǎng)”、“光明日?qǐng)?bào)”、“法制日?qǐng)?bào)”等國(guó)家級(jí)媒體到院采訪(fǎng)報(bào)道。主要做法如下：

1.進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。S區(qū)院改變過(guò)去完全按照訴訟環(huán)節(jié)設(shè)置機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)，將原有14個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“三局一辦”：即公訴局、訴訟監(jiān)督局、反貪污賄賂瀆職侵權(quán)局、檢察長(zhǎng)辦公室，保留了三個(gè)派駐檢察室，實(shí)行扁平化管理。公訴局承擔(dān)對(duì)刑事犯罪案件進(jìn)行審查逮捕、審查起訴和抗訴職能；承擔(dān)刑事訴訟中通過(guò)案卷材料能直接判定的部分偵查和審判活動(dòng)監(jiān)督職能；結(jié)合辦案，保護(hù)未成年犯罪嫌疑人、被告人、被害人的合法權(quán)益。訴訟監(jiān)督局承擔(dān)部分刑事偵查審判監(jiān)督、民事和行政訴訟監(jiān)督、監(jiān)管和刑罰執(zhí)行監(jiān)督、刑事申訴復(fù)查和刑事賠償?shù)嚷毮?，及?duì)訴訟活動(dòng)中職務(wù)犯罪的偵查和預(yù)防職能。反貪污賄賂瀆職侵權(quán)局承擔(dān)訴訟監(jiān)督活動(dòng)以外的經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理等領(lǐng)域的執(zhí)法和公務(wù)活動(dòng)的法律監(jiān)督職能，以及對(duì)上述領(lǐng)域發(fā)生的職務(wù)犯罪的偵查與預(yù)防職能。檢察長(zhǎng)辦公室承擔(dān)干部人事、紀(jì)檢監(jiān)察、綜合文秘、行政管理、服務(wù)保障、警務(wù)保障以及辦案業(yè)務(wù)管理窗口等綜合職能。

同時(shí)對(duì)各部門(mén)具體職能進(jìn)行了調(diào)整，設(shè)副局長(zhǎng)、局務(wù)秘書(shū)、內(nèi)勤和檢察官辦案組，優(yōu)化了檢察工作流程。在行政工作管理過(guò)程中，以黨建為龍頭，發(fā)揮抓思想帶隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)，并在原業(yè)務(wù)科室設(shè)立由部門(mén)副部長(zhǎng)（即原科長(zhǎng)）帶領(lǐng)的綜合組，在執(zhí)法辦案的同時(shí)負(fù)責(zé)相關(guān)行政工作。

2.實(shí)行“1+2+0.5”辦案組模式。經(jīng)測(cè)算，公訴局和訴訟監(jiān)督局設(shè)立“1+2+0.5”辦案組模式，即一個(gè)辦案組由一名主任檢察官配置兩名司法輔助人員和兩個(gè)辦案組共用的一名書(shū)記員，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)均衡化目標(biāo)。

3.科學(xué)劃分職權(quán)責(zé)。實(shí)行檢察官包產(chǎn)到戶(hù)，檢察官獨(dú)立辦理案件在70%以上，檢察官在獨(dú)立辦理案件外，負(fù)責(zé)對(duì)輔助人員以及書(shū)記員的思想政治教育教育以及黨建等工作。疑難重大復(fù)雜新型案件由主任檢察官聯(lián)席會(huì)負(fù)責(zé)研判協(xié)商，給出建議。

二、改革中存在的矛盾

（一）行政管理明顯弱化

由于部分檢察干警對(duì)員額制改革和司法責(zé)任制改革認(rèn)識(shí)不到位，片面的認(rèn)為扁平化管理后，檢察官只對(duì)案件質(zhì)量負(fù)責(zé)，忽略了理論學(xué)習(xí)和行政管理，導(dǎo)致行政工作難以正常開(kāi)展。

（二）工作積極性受挫

去行政化后，檢察職級(jí)和公務(wù)員行政職級(jí)不再掛鉤，目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的分類(lèi)人員晉職晉級(jí)政策，“天花板”觸手可及，基層晉升空間不大，干警積極性受到打擊。

（三）行政管理人員流失

由于職級(jí)待遇與工作量不匹配，造成行政管理中精英人員流向業(yè)務(wù)部門(mén)，但行政部門(mén)承擔(dān)了司法體制改革中大量的工作，很多工作無(wú)法順利開(kāi)展。

（四）職業(yè)榮譽(yù)感下降

由于社會(huì)對(duì)司法體制改革和檢察工作內(nèi)部職能變化了解的不深入，存在對(duì)檢察工作和檢察官的認(rèn)可度認(rèn)識(shí)不到位的現(xiàn)象，給干警造成困惑，造成小部分優(yōu)秀檢察干警離開(kāi)檢察隊(duì)伍。

三、可借鑒的緩解矛盾有效措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)宣傳，爭(zhēng)取社會(huì)各界的支持

在與S區(qū)院交流中，考察組發(fā)現(xiàn)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)S模式的順利運(yùn)行起到了關(guān)鍵的作用，改革領(lǐng)導(dǎo)小組是由上級(jí)院副檢察長(zhǎng)牽頭，領(lǐng)導(dǎo)小組成員涉及S同級(jí)政法委、組織人事部門(mén)、財(cái)政部門(mén)主要和相關(guān)負(fù)責(zé)同志，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在S區(qū)檢察院，檢察長(zhǎng)作為辦公室主任負(fù)責(zé)具體改革工作。辦公室定期組織召開(kāi)碰頭會(huì)匯報(bào)工作，加大相關(guān)部門(mén)對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的認(rèn)可，得到相關(guān)部門(mén)的普遍支持。

（二）探索加強(qiáng)分類(lèi)管理的績(jī)效考核體系

針對(duì)行政管理弱化的現(xiàn)象，S區(qū)院采取了有效措施，對(duì)每個(gè)崗位進(jìn)行明確的職責(zé)劃分，明確主要職能和協(xié)辦職能，并根據(jù)崗位職責(zé)清單制定行之有效的千分制績(jī)效考核辦法，分類(lèi)、分崗位進(jìn)行考核，有效推動(dòng)了全院檢察工作的全面開(kāi)展，為黨組開(kāi)展干警晉職晉級(jí)和評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)提供了可靠依據(jù)。

根據(jù)兩院的實(shí)際情況，我考察組認(rèn)為在改革試點(diǎn)批復(fù)后，要改變以科室為考核單位的績(jī)效考核辦法，及時(shí)制定以員額制為核心的司法人員分類(lèi)管理制度，完善具體配套措施，逐步完善績(jī)效評(píng)估體系，明確責(zé)任清單，細(xì)化考核細(xì)則，分類(lèi)、分崗進(jìn)行考核。

（三）合理利用員額和行政編制，聘任制補(bǔ)缺司法輔助和行政人員

部分司政后人員入額后，向一線(xiàn)辦案部門(mén)流動(dòng)，導(dǎo)致司政后部門(mén)出現(xiàn)人員緊張局面，長(zhǎng)期從事難以量化的繁雜工作，導(dǎo)致司政后人員缺乏職業(yè)榮譽(yù)感，工作積極性降低。借鑒N區(qū)院檢察官去行政化后，司政后部門(mén)仍保留行政級(jí)別，并嚴(yán)格使用行政編制的經(jīng)驗(yàn)做法，需合理利用行政編制和檢察官員額，最大限度的提高干警工作積極性和職業(yè)榮譽(yù)感，同時(shí)應(yīng)該積極探索政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、簽訂勞動(dòng)合同、聘任制書(shū)記員等方式來(lái)解決人員緊張局面，用于補(bǔ)缺司政后人員和司法輔助人員，形成合理的人員配置。

（四）建立科學(xué)分類(lèi)晉職體系和靈活交流對(duì)接途徑

針對(duì)工作積極性受挫的現(xiàn)象，N區(qū)院和S區(qū)院都探索制定了符合自身實(shí)際的檢察官職級(jí)序列對(duì)應(yīng)公務(wù)員職務(wù)序列的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即行政人員進(jìn)入檢察官序列需從業(yè)務(wù)最低級(jí)別開(kāi)始，而業(yè)務(wù)人員進(jìn)入行政序列可以對(duì)照相關(guān)職級(jí)。

根據(jù)兩個(gè)院的實(shí)際情況，我考察組認(rèn)為推進(jìn)員額制改革的同時(shí)，要建立完善入額檢察官依法履職、容錯(cuò)和待遇權(quán)益保障機(jī)制，健全入額檢察官退出機(jī)制。必須進(jìn)一步暢通司法輔助人員、司法行政人員的發(fā)展渠道和晉升途徑，可以盡量多保留行政職數(shù)，待檢察官、輔助人員需要與外界交流時(shí)可先轉(zhuǎn)為司法行政人員再進(jìn)行交流。