論行政違法行為檢察監(jiān)督

李霄娜　趙建業(yè)

摘 要 黨的十八屆四中全會為全面推進依法治國，推進中國的法治進程，指明了方向，它的目標就是要把各級政府的工作推向法治軌道，確保行政權(quán)力有效制約和被監(jiān)督，確保形成科學有效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。而在五大監(jiān)督機制中，行政檢察監(jiān)督的界限和范圍是相對缺乏既有制度和規(guī)范支撐的一種機制。因此，需要人民檢察院在保證檢察權(quán)充分遏制行政機關(guān)濫用權(quán)利和怠于履職的作用同時，又不過分干涉甚至代替行政權(quán)和其它監(jiān)督權(quán)，明確檢察權(quán)的界限和范圍，把握住檢察權(quán)的側(cè)重點，使監(jiān)督體系更加科學有效，使人民權(quán)益更好的得到保障，使國家更好的推進依法治國進程。

關(guān)鍵詞 行政違法行為 檢察權(quán) 監(jiān)督

作者簡介：李霄娜，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學；趙建業(yè)，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.194

新中國成立初期，借鑒蘇聯(lián)模式，按照列寧有關(guān)法律監(jiān)督理論，構(gòu)成新中國檢察制度，類似于一般監(jiān)督，包括對公民一般違法監(jiān)督，以及行政機關(guān)違法活動的監(jiān)督，監(jiān)督范圍較為寬泛，但不夠具體明確，實踐中難以操作，即便在計劃經(jīng)濟條件下也難以展開這種邊界模糊的一般監(jiān)督，最終導(dǎo)致檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督形同虛設(shè)，這種監(jiān)督也只有停留在理論意義上，并不具有實踐性。但是蘇聯(lián)解體后，俄羅斯重新制定了《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》，在留有檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位的根基上，加強對行政權(quán)的監(jiān)督，從“一般監(jiān)督”向“有限監(jiān)督”變遷，監(jiān)督對象限定在了與公權(quán)力行使有關(guān)的人員及其行為。

近幾年，我國檢察監(jiān)督制度借鑒蘇聯(lián)模式，本文旨在探究檢察機關(guān)在行政違法檢察監(jiān)督方面進行的一些嘗試，但現(xiàn)階段由于沒有法律的明確授權(quán)和相關(guān)規(guī)范性文件的出臺，監(jiān)督的隨意性較大，目前檢察機關(guān)職權(quán)范圍不明確、監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容、依據(jù)、方式、效力不明確，行政機關(guān)違法履職或怠于履職情況較為突出，而檢察機關(guān)對于行政公益訴訟范圍以外行政違法行為，對其檢察監(jiān)督的具體流程匱乏。那么，完善行政違法行為檢察監(jiān)督，就是檢察機關(guān)深入貫徹黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國精神，正常發(fā)揮行政違法檢察監(jiān)督職能的當務(wù)之急。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督概述

我國的國體決定了我國的政體，決定了人民代表大會代表人民集中行使國家一切權(quán)力，在權(quán)力具體行使上實行適當分工，設(shè)立了“一府兩院”具體分工行使各自范圍內(nèi)權(quán)力，對人大負責，受人大監(jiān)督。這是我國憲法確立的國家政權(quán)組織形式的基本框架。其中將檢察權(quán)授予了檢察機關(guān)行使。在根本大法中提到，檢察權(quán)是一個獨立的、專門的法律監(jiān)督權(quán)，憲法確立檢察機關(guān)為國家法律監(jiān)督機關(guān)，這是行政檢察監(jiān)督的最高“法源”，相當程度上，行政檢察監(jiān)督具有憲法性。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”和《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定檢察院具有“維護社會主義法制”和“保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，捍衛(wèi)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”。

再者，行政違法行為檢察監(jiān)督有法理依據(jù)，行政檢察監(jiān)督是分權(quán)制衡的現(xiàn)實要求，那么在我國憲法制度框架內(nèi)實行“權(quán)力機關(guān)之下分權(quán)-并行權(quán)力制約-專門法律監(jiān)督-權(quán)力運作的均衡”是分權(quán)制衡的必然要求。在現(xiàn)實中，行政權(quán)是與人民權(quán)利和自由聯(lián)系最為直接的，國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督重點應(yīng)當是行政權(quán)，以防止其損害人民的權(quán)利和自由，確保行政權(quán)的行使符合人民的共同意志。近年來，如土地征用等與民眾利益息息相關(guān)的事情，應(yīng)該是政府為了公共利益而為之，但事實上這背后卻常伴隨著各種利益驅(qū)動，政府與房產(chǎn)商瓜分不正當利益，越權(quán)和行政不作為等行政違法行為層出不窮。

要建設(shè)社會主義法治國家就必須對行政違法行為實施檢察監(jiān)督，法治要求公共權(quán)力受憲法和法律所限制，政府行使一切權(quán)力都要受憲法和法律的約束，行政權(quán)力的運作必須依照憲法、法律設(shè)立的程序進行，在行政權(quán)運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成有效的制約和監(jiān)督，做到防患于未然或者在出現(xiàn)行政違法時，有一套嚴密有效的法律監(jiān)督加以矯正。

我國檢察權(quán)指，在人民代表大會制度之下確立的，和行政權(quán)、審判權(quán)都不相同的，一種由專門機關(guān)實施的法律監(jiān)督權(quán)力。目的在于預(yù)防和糾正有關(guān)國家機關(guān)的違法行為，尤其是行政違法行為。但行政系統(tǒng)內(nèi)部存在自己的監(jiān)督機制，他們的運作和程序有自己的邏輯，實際生活中出現(xiàn)的行政違法行為，利害關(guān)系人一般要先依法申請行政復(fù)議，給行政機關(guān)一個內(nèi)部自己糾錯機會，也可提起行政訴訟，因此人民檢察院在對行政違法行為實施監(jiān)督的過程中，要明確職責，劃清邊界，盡可能與其他國家機關(guān)協(xié)調(diào)配合。這個從“檢察”的字面意義可以看出，“檢察”意味著人民檢察院無隨意否定行政行為效力的權(quán)力，只有在檢察中“發(fā)現(xiàn)”違法的行政行為才會將違法問題交給有關(guān)國家機關(guān)處理的權(quán)力。因此，檢察監(jiān)督一切活動均應(yīng)由法律加以規(guī)定，沒有法律授權(quán)不得向行政機關(guān)作出“責令停止違法行為通知書”、禁止令等檢察監(jiān)督?jīng)Q定。

對我國行政違法行為檢察監(jiān)督的理解。第一，行政違法行為檢察監(jiān)督的主體是人民檢察院。檢察院是我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，行政違法行為檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，應(yīng)當由我國唯一行使法律監(jiān)督權(quán)的專門國家機關(guān)行使。第二，行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)容是對行政主體的行政行為合乎法律與否進行的，不涵蓋合理與否。行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)容是整個行政過程，包括具體的和抽象的，也包括進入和尚未進入的所有訴訟。第三，行政違法行為檢察監(jiān)督的對象是行政主體的違法行為，不包括行政相對人的違法行為。對于行政主體作出的尚未違反行政法律規(guī)范的行政違紀行為以及其他違反黨和國家政策但并沒有構(gòu)成行為一般不進行法律監(jiān)督的工作。第四，行政違法行為檢察監(jiān)督的目標是維護、促進公共利益。檢察機關(guān)通過監(jiān)督行政權(quán)是否違法行使，以國家名義與侵害公共利益的一方進行對峙，維護公共利益而不在于行政權(quán)是否侵害了相對人利益。第五，行政違法行為檢察監(jiān)督的重點是百姓反映強烈的行政執(zhí)法領(lǐng)域，以及那些嚴重損害公共利益的違法的行政規(guī)定或者具體行政行為，人民檢察院要適當對行政執(zhí)法活動進行檢察監(jiān)督，保障好人民的權(quán)利。第六，行政違法行為檢察監(jiān)督的實質(zhì)是以檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)監(jiān)督行政權(quán)力，以法律約束行政權(quán)力。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督現(xiàn)狀及原因分析

檢查機關(guān)雖然在行政違法檢察監(jiān)督方面進行了一些嘗試，但現(xiàn)階段沒有法律明確授權(quán)和相關(guān)規(guī)范性文件的出臺，且行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍不明確，導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性較大。

（一） 法律制度支撐不夠

我國檢察機關(guān)有法律監(jiān)督的權(quán)力是《憲法》和《人民檢察組織法》規(guī)定的，而且十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）中也提出加強檢察機關(guān)對行政違法行為實施監(jiān)督，這只是規(guī)定中的一小部分，在檢察機關(guān)對行政監(jiān)督的實踐中需要更多、具體且明確的法律條文和司法解釋作支撐，才能保證在檢察機關(guān)對行政違法行為檢察監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。1979年修改檢察院組織法以來，實務(wù)界和學術(shù)界通說認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍限于訴訟領(lǐng)域，檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在職務(wù)犯罪的刑事司法領(lǐng)域及行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督領(lǐng)域，而對行政違法的監(jiān)督可以說基本處于空白。正如有學者認為：由于“行政監(jiān)督”職能的確實，改革開放30多年來，檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能依然鎖定于“審判的監(jiān)督”，形成了對行政權(quán)“網(wǎng)開一面”的狀態(tài)，一定程度上導(dǎo)致了行政權(quán)力的濫用、侵犯社會公益和國家利益違法行為的嚴重存在。

（二） 行政違法行為檢察監(jiān)督的方式不完善

現(xiàn)階段，行政違法檢察監(jiān)督的方式少，且力度不高。盡管檢察建議具有程序簡便等有點，在效率上也比行政復(fù)議、行政訴訟高，但其不是直接對被建議對象產(chǎn)生約束力。對于行政違法行為檢察監(jiān)督可以啟動公益訴訟，但是公益訴訟的啟動程序繁雜，耗費大量的司法資源。

（三）行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍不明確

今日，我們對于行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍尚不明確，檢察監(jiān)督是側(cè)重于行政強制措施還是行政其他領(lǐng)域，需要法律明文規(guī)定，并且需要具體的操作流程等相關(guān)法律和司法解釋的出臺，明確了行政違法行為檢察監(jiān)督范圍后，才能更好的與其他機制配合與協(xié)調(diào)，通過其他部門向民行部門移送案件線索、共享案件信息而辦結(jié)行政監(jiān)督案件。《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定檢察院具有“維護社會主義法制”和“保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”的任務(wù)，卻沒有賦予檢察機關(guān)以相應(yīng)的職權(quán)。

（四）人員質(zhì)量不高

目前大部分地區(qū)的檢察人員辦案經(jīng)驗有限、專業(yè)化程度低，知識儲備少，某市針對行政執(zhí)法的相關(guān)知識制作了一份調(diào)查問卷，針對“行政強制措施”、“行政強制執(zhí)行”、“行政處罰”三個基本的行政法概念，無預(yù)告地向兩級院所有民行干警發(fā)出調(diào)查問卷，在收回的問卷中，能夠較為準確區(qū)分上述概念的干警僅有3人，基本能模糊區(qū)分行政強制措施與行政處罰行為18人，5人不能區(qū)分上述行政法概念。另外，民行檢察系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓目前普遍存在“重民輕行”現(xiàn)象，行政訴訟案件少，即使有行政案件，檢察機關(guān)一般只注重調(diào)查取證，只要行政違法事實成立，有關(guān)證據(jù)確鑿，即發(fā)出檢察建議，法律文書也缺乏說理，很少會對行政違法行為構(gòu)成及監(jiān)督意見展開論證分析，檢察人員理解法條但不理解法理。

三、完善行政違法行為檢察監(jiān)督

第十四次全國檢察工作會議提出“完善檢察監(jiān)督體系”，向“刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等各項法律監(jiān)督工作全面發(fā)展”的目標努力前進。這表明了要在五大監(jiān)督機制中，完善行政檢察監(jiān)督的制度和規(guī)范支撐并扎實落實和向前邁進。

（一）完善立法的保障，建立協(xié)調(diào)配合的長效機制

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提到要使“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，并“探索建立檢察機關(guān)提前公益訴訟制度”。只是還需把黨的文件進一步上升為法律。關(guān)于檢察機關(guān)對行政違法行為立法方面的完善可以從橫向和縱向兩個方向界定：

橫向：要處理好與其他監(jiān)督機制的競合關(guān)系，檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟均具有權(quán)益救濟的共同特點，但是檢察監(jiān)督具有更強的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的功能和屬性，因此，從監(jiān)督和制約的角度出發(fā)，檢察權(quán)在對行政權(quán)實施監(jiān)督的過程中，不應(yīng)受到行政復(fù)議和行政訴訟的前置限制。努力實現(xiàn)信息共享、互相配合、各盡其責的工作機制。

縱向：新行政訴訟法增加了檢察建議這種簡便的監(jiān)督方式，要明確檢察機關(guān)可以運用檢察建議進行監(jiān)督，特別是對行政執(zhí)法機關(guān)作出的行政處罰、行政強制措施、行政審批決定具有違規(guī)違法情形的可以通過發(fā)出《糾正違法通知書》予以監(jiān)督。行政執(zhí)法機關(guān)對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作不積極主動配合，或者對檢察建議等不受理、不答復(fù)、不糾正違法具體行政行為的，可以由本級或者上級人民政府，或者垂直管理的上級行政執(zhí)法機關(guān)，根據(jù)法律的規(guī)定要求其改掉其違法行為。給與通報批評的責任追究機制。

（二）完善行政違法行為檢察監(jiān)督的方式

關(guān)于完善檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的方式，可以從一個重點，全方位輻射界定：即以檢察建議為重點實行的行政違法行為檢察監(jiān)督方式 ，以啟動旨在維護公益的訴訟全方位輻射展開進行行政違法行為檢察監(jiān)督。

首先，以檢察建議為主，指對于未進入復(fù)議或訴訟程序、對國家和社會公益不利的違法行政決定，檢察機關(guān)可以使用檢察建議的方式對公民、組織的舉報進行調(diào)查，一旦查證屬實可以建議行政機關(guān)予以糾正。但是對于有損個體合法權(quán)益的，也未進入訴訟程序的決定、復(fù)議等，經(jīng)相對人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，檢察機關(guān)應(yīng)提議其按照相關(guān)要求和程序申請復(fù)議或提起訴訟，如果相對人錯過復(fù)議或提起訴訟期限的，檢察機關(guān)可以提出檢察建議，其原決定改變與否由行政機關(guān)自行決定。

另外，檢察機關(guān)對行政違法行為可以直接提起行政訴訟，是直接針對侵犯公益的違法行政行為進行的監(jiān)督；也可督促行政機關(guān)依法提起旨在維護公益的民事訴訟，這種一些地方也有試點展開，是督促行政機關(guān)及其他公共部門通過提起民事訴訟維護公共利益。

（三）完善行政違法行為檢察監(jiān)督范圍

檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)主要限于百姓反映強烈的行政執(zhí)法領(lǐng)域和那些明顯、嚴重違法的行政規(guī)定或者具體行政行為。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍重點是那些嚴重損害公共利益但不涉及個人權(quán)益的行政行為。因為當公共利益被行政違法行為侵害，沒有適格的維權(quán)主體時，按照政府監(jiān)護人理論，由檢察機關(guān)代表國家作為最終的政府監(jiān)護人來維護公共利益是最為合適的。但檢察機關(guān)自身和相關(guān)支撐局限導(dǎo)致在眾多侵害公共利益的行政違法行為面前無能為力。其實檢察機關(guān)沒有必要也不可能將所有損害公共利益的行政違法行為都納入檢察監(jiān)督的范圍，其必有所選擇性在法律授權(quán)范圍內(nèi)去實施檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的范圍，可從一個重點，兩個方向界定：

橫向：第一，檢察機關(guān)的性質(zhì)是“國家法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍理應(yīng)包括行政機關(guān)在所有行政管理領(lǐng)域（包括經(jīng)濟建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等各方面）的所有違法作為和不作為。第二，檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督與其他機關(guān)監(jiān)督的關(guān)系是相互配合、相互補充。在維護國家利益、社會公共利益或公民、法人、其他組織的合法權(quán)益時候，為了更加全面具體的保證公平公正，檢察機關(guān)應(yīng)當在其他主體不進行監(jiān)督時，迅速及時進入監(jiān)督程序。

縱向：檢察機關(guān)的時間范圍上要明確，首先要鞭策行政機關(guān)依法履行法定職責，從立案審查到調(diào)查核實到督促改正，直到行政機關(guān)拒絕糾正，在啟動其他監(jiān)督程序的全過程都需要檢察機關(guān)行使檢察監(jiān)督。

重點：在檢察機關(guān)對行政違法行為檢察監(jiān)督探索階段，應(yīng)根據(jù)當前檢察機關(guān)自身的條件、能力，有重點的展開，然后再以點帶面，形成全面監(jiān)督的體系。因此，我認為現(xiàn)階段要用矛盾分析法解決問題，堅持一分為二，堅持兩點論和重點論的統(tǒng)一，把最緊迫的監(jiān)督領(lǐng)域最為突破的重點，目前宜作為檢察機關(guān)監(jiān)督違法行政行為的重點領(lǐng)域有以下六個：一是環(huán)保是大事（重點對于環(huán)保問題，有的行政機關(guān)為了保住GDP，縱容相關(guān)企業(yè)亂排放，或者不加思考的給他們一路綠燈，申請就等于批準，要重點監(jiān)督）二是國有資產(chǎn)保護（重點監(jiān)督國有企業(yè)改制和國有資產(chǎn)出賣中的違法行為）；三是國有土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)（使違法出讓給奸商的國有土地使用權(quán)現(xiàn)象得到遏制）；四是公共安全（違法審批和監(jiān)管不到位致使的安全問題要重點監(jiān)督）；五是食品安全（重點要嚴把關(guān)，使不安全的食品不流入市場）；六是房屋拆遷和土地征收（重點要該補償?shù)难a償，該替老百姓維權(quán)的就替老百姓維權(quán)，監(jiān)督行政權(quán)力的濫用）。

（四）完善和加強檢察監(jiān)督能力建設(shè)

配備具有專業(yè)素質(zhì)的監(jiān)督人員：一是一幫一帶學習制，建立龐大的“智庫”，實行新老干警的幫帶模式，定期檢察每個辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是培訓班長期設(shè)置制，通過舉辦培訓班、法律講座、外出調(diào)研、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實務(wù)與典型案例研討等方式提高工作人員的業(yè)務(wù)水平。三是考核驗收是常態(tài)，必要時可在內(nèi)部定期組織檢察干警業(yè)務(wù)考核，不及格的人員要成立強化小組。制定淘汰制度，選拔聘請高校行政法專家等高水平人才留在檢察機關(guān)。

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