慈善法一周年觀察

南方周末記者 劉怡仙

南方周末實習生 甘甜甜

如果一家公益組織沒有申請認定為慈善組織，進而沒有獲得公開募捐資格，會不會影響其日后工作？這是目前不少草根NGO的困惑與擔憂。

2017年9月1日，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱“慈善法”）實施滿一周年。這部被公眾、學者、公益從業(yè)者寄予希望的法律也將要面臨新的檢驗。作為這部法律要規(guī)制和推動的重要部分——慈善組織登記與認定，目前全國進展如何？我們依據(jù)兩項數(shù)據(jù)，邀請相關研究者對其解讀。

一項是北京師范大學中國公益研究院慈善法律中心（以下簡稱北師大慈善法律中心）通過監(jiān)測各級民政部門慈善組織登記認定信息的公開數(shù)據(jù)，并搜集匯總網(wǎng)絡信息得到的較為完善的慈善組織認定信息。該中心曾深度參與慈善法起草工作，并于2017年4月發(fā)布《慈善法元年實施報告》，對2016年該法實施四個月的進展進行了研究。最新數(shù)據(jù)分析截至2017年6月30日，為不完全統(tǒng)計。

另外一項是民政部社會組織管理局主辦，委托東軟股份進行技術開發(fā)，基金會中心網(wǎng)負責運營管理的全國慈善信息公開平臺（又稱“慈善中國”）發(fā)布的最新數(shù)據(jù)。由于該平臺在2017年9月1日前仍處于試運行階段，這一數(shù)據(jù)截至2017年8月30日17時，也是不完全統(tǒng)計。

登記認定速度過慢？

據(jù)南方周末記者了解，慈善組織登記認定并無明確時限，僅對于行政審批時間有所規(guī)定。

依據(jù)慈善法第十條，新設立的慈善組織向民政部門申請后，民政部門應當自受理之日起三十日作出決定，而基金會、社會團體、社會服務機構等向其登記的民政部門申請認定為慈善組織后，民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。有特殊情況時，最長延至六十日內。

對于登記、認定速度是否過慢的問題，則要考慮“到底有多少家想申請？”

慈善中國平臺上共1884條慈善組織數(shù)據(jù)，以基金會為關鍵詞搜索獲得1658條數(shù)據(jù)。而在北師大慈善法律中心截至2017年6月底的數(shù)據(jù)中，全國1245家慈善組織中，有1141家基金會，占總數(shù)的91.7%；有29家社會服務機構以及75家社會團體，分別占總數(shù)的2.3%和6%?；饡臄?shù)量遠遠超過社會團體和社會服務機構，被認為與基金會天然具有“慈善屬性”有關。根據(jù)《基金會管理條例》第二條，基金會是利用捐贈財產(chǎn)從事公益事業(yè)的非營利法人單位，符合慈善組織認定條件之一。

北京師范大學法學院副教授、《中國非營利評論》執(zhí)行主編馬劍銀認為，“慈善組織”僅是對原來的基金會、社會團體、社會服務機構增加一個屬性，這一新屬性的激勵效應需要法規(guī)落地的有效推進。

取得公募資格及稅前抵扣資格是對慈善機構較為重要的利好消息。原有的民間機構不能向社會公眾公開募捐，只能采取向特定對象的定向募捐或者和有公募資質的慈善組織合作，慈善法規(guī)定慈善組織依法登記滿兩年，可向其登記的民政部門申請公開募捐資格。同時，抵稅資格也會增加公眾捐款的意愿，意義重大。

但慈善法對慈善組織的運營管理有明確規(guī)定，包括善款的使用、重大項目要報批立項、信息披露等等?！八哉f慈善組織認定是既有一些權利，也增加了一些責任，要看機構選擇?！睆V州一位不愿具名的基金會負責人這樣認為。而遼寧的一家社會團體負責人則認為目前政策比較模糊，他們還用不上抵稅、公開募捐，反而是申請慈善組織認定后，將會不斷接受檢查而牽扯很大的精力，一旦有閃失要承擔后果。

2017年初已通過慈善組織認定的內蒙古藍天救援協(xié)會也不考慮公開募捐資質，該協(xié)會理事傅鈺分析目前當?shù)氐木栀浄諊蛔悖季栊枰冻龃罅烤?，況且他們也沒有募資人員。目前他們的資金來源主要依靠隊員自籌及當?shù)丶t十字會資助，參與區(qū)一級的公益創(chuàng)投，以中標獲得政府購買服務。當然，傅鈺認為認定為慈善組織后，將會更加嚴格管理，對于機構治理將有很好的規(guī)范作用。

慈善中國平臺最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年8月30日17時，在1884家慈善組織中，有475家機構獲得了公開募捐資格，占比25.21%。

慈善組織認定可以是直接申請登記為慈善組織，而慈善法公布前的非營利組織可以通過申請認定獲得慈善組織資質，前者稱為增量，后者則為存量。從存量組織看，截至2017年第二季度，我國社會組織的總量已經(jīng)超過71萬家，其中社會團體34.4萬家，社會服務機構（民辦非企業(yè)）37.5萬家，基金會5919家。

據(jù)北師大慈善法律中心分析，雖然社會組織中存在不少的互益性組織，難以準確統(tǒng)計屬于具備候選資格的“慈善組織”的總體數(shù)量，但從現(xiàn)有慈善組織數(shù)量僅占我國社會組織總量的1.75‰這個比例來看，仍然有大量的公益性社會組織尚未認定為慈善組織。對于增量組織，在其統(tǒng)計的1141家以基金會為組織形式的慈善組織中，登記同時獲得慈善組織身份的基金會有255家，占22.3%；認定為慈善組織的基金會為886家，占77.7%。

“對于具備‘慈善屬性的組織而言，由于慈善法的配套政策還在逐漸完善，致使慈善組織具體的權利和義務還有待進一步明確；同時，由于慈善法律政策的普及還有待加強，許多組織無法充分了解慈善組織‘身份將給組織帶來的影響。因此，不少組織對于是否申請認定或登記為慈善組織仍處于觀望狀態(tài)?！痹撝行挠嘘P負責人分析稱。

區(qū)域推進不平衡

“我們不能跟廣東比，我們這里還是觀念意識比較落后吧?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)民間組織管理局負責慈善組織登記認定工作的負責人石俊鋼對南方周末記者坦言。截至2017年8月15日采訪前，寧夏登記認定的慈善組織僅有寧夏慈善總會一家。據(jù)石俊鋼介紹，寧夏的慈善組織登記及認定工作開始于2017年3月，目前已有90%的基金會向他咨詢慈善組織認定事宜，而民辦非企業(yè)及社會團體則對10%的管理費用限定不解，擔心一旦無法達到將要注銷組織再次申請，他們對于慈善組織認定仍處于觀望狀態(tài)。

據(jù)慈善中國平臺數(shù)據(jù)顯示，已有28個省份開展慈善組織登記及認定工作。以登記管理機關為條件搜索，僅有西藏自治區(qū)及吉林省未能獲得數(shù)據(jù)信息。

另據(jù)北師大慈善法律研究中心不完全統(tǒng)計，截至2016年底，全國各級民政部門共登記認定500家慈善組織，其中經(jīng)民政部門登記認定的有71家，地方有15個省份進行了慈善組織認定工作，慈善組織數(shù)量排名前三的省份分別為：北京（250家），上海（37家），廣東（30家）。2017年則新增7個省份（江蘇、山東、山西、河南、安徽、內蒙古、甘肅），實現(xiàn)當?shù)卮壬平M織零的突破。

2017年3月，南方周末記者先后查閱省級民政部門社會組織官網(wǎng)，難以搜索到慈善組織登記認定的公示信息，部分省份剛剛發(fā)布該省慈善組織認定辦法指南等文件。隨即致電31個省份民政部門了解慈善組織登記認定情況。其中，海南省社會組織管理局工作人員表示，目前海南省市縣級民政部門暫無專人負責慈善組織登記及認定，所有慈善組織登記認定都到省級民政部門完成。四川省社會組織管理局相關負責人則告訴南方周末記者，因為要通過政務服務中心服務事項的審核，時間比較長，今年3月才集中審核慈善組織登記認定的資料。

2017年8月，南方周末記者再次查詢31家省級民政部門社會組織官網(wǎng)，仍有數(shù)個省份無法在官網(wǎng)上找到相關數(shù)據(jù)，部分省市則已公布得較為完備。如廣東省社會組織管理局制作詳細的社會組織及慈善組織數(shù)量列表，分類明晰，各市新登記的及認定的慈善組織數(shù)量也都一目了然。

注冊或有沖突？

山東省民政廳今年6月發(fā)布《關于進一步做好慈善組織登記和認定工作的通知》，強調各基金會應積極主動提出登記和認定申請，要求2017年年底前，各級已登記成立的基金會認定為慈善組織的比例均應達到80%以上，并規(guī)定凡未登記和認定為慈善組織的基金會，不得申請參與社會組織等級評估。這被認為是推動慈善組織認定的一項重要措施。

清華大學公共管理學院副教授、清華NGO研究所副所長賈西津則認為此舉沒有法律依據(jù)。登記和認定為慈善組織與否應當是非營利組織的一項權利，以行政強制性措施要求基金會必須認定并不合法。

2017年8月17日，民政部社會組織管理局通過官網(wǎng)——中國社會組織網(wǎng)公布了《民政部辦公廳關于全國慈善信息公開平臺上線運行的通知》（以下簡稱“通知”）。通知表示，為貫徹落實慈善法，規(guī)范慈善管理流程，民政部組織開發(fā)了全國慈善信息公開平臺（一期），并于今年9月1日起對外提供信息發(fā)布服務。

南方周末記者打開該網(wǎng)站頁面發(fā)現(xiàn)，目前首頁仍標示“試運行”字樣，其數(shù)據(jù)分門別類，較為詳盡，能夠分別以“登記管理單位”“組織名稱”“公開募捐資格名單”等為搜索條件進行檢索，詳情頁面上能查閱慈善組織聯(lián)系方式等具體信息。

上述通知中還要求“各地民政部門要安排專人，于8月底前完成已有數(shù)據(jù)上傳，確保應報盡報”。近一周內，該網(wǎng)站數(shù)據(jù)更新頻率不斷加快，原來無法在網(wǎng)絡公開資料中查詢到數(shù)據(jù)的省份也已公布慈善組織登記、認定的具體數(shù)據(jù)。

北師大慈善法律中心有關負責人表示，樂于看到官方數(shù)據(jù)的統(tǒng)計系統(tǒng)在逐漸完善，信息公開的內容也非常全面，這節(jié)省了他們很多在收集數(shù)據(jù)方面的工作。作為專業(yè)的研究機構，他們一直在進行慈善法實施情況的分析，今后也將繼續(xù)關注慈善法的實施情況，并為慈善法的配套法規(guī)體系完善提供立法咨詢建議等工作。

作為研究學者，馬劍銀則有更長遠的擔憂。他認為慈善法的條文表述可能有一處不規(guī)范，即第十條第2款的“本法公布前已經(jīng)設立”的措辭。這意味著在慈善法公布日（2016年3月16日）前設立的慈善組織可申請認定為慈善組織，而慈善法實施日（2016年9月1日）后新設立的非營利組織可以直接登記獲得慈善組織身份，偏偏處于兩者中間近半年時間里成立的社會組織不知如何獲得慈善組織身份。

不過，現(xiàn)實中像北京等地并未拘泥于對法律的字面含義，對于慈善法公布后實施前這半年內登記的社會組織也進行了認定。馬劍銀表示“這說明地方民政部門在適用慈善法時采用了變通的方法，有利于慈善組織發(fā)展，因此樂觀其成”。

其二，慈善法正式施行之后，新設立的慈善組織和不具備慈善組織屬性的社會組織之間缺乏轉換機制。也就是說，如果一個剛成立的志愿者協(xié)會前去民政部門登記，將有兩種選擇，一是申請登記為社會團體，不具備慈善組織屬性，在證書中標注為“社會團體法人”；二是申請登記為具備慈善組織屬性的社會團體，在證書中標注為“社會團體法人（慈善組織）”。僅是一個括號的區(qū)別，卻可能產(chǎn)生能否按照慈善法的管理方式進行管理的差別。如果申請登記為前者，想要再認定為慈善組織，需要先注銷原組織，再申請成立新組織，這將使該組織推倒原有資源重新來過。

但南方周末記者查詢慈善中國平臺后發(fā)現(xiàn)，內蒙古、寧夏等省份均出現(xiàn)慈善法實施后，先登記成為普通社會組織，再申請獲得慈善組織身份的案例。