借力與自立：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的雙重邏輯

周 望

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

借力與自立：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的雙重邏輯

周 望

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是對(duì)正式序列組織和常規(guī)治理手段的一項(xiàng)有效補(bǔ)充。作為國(guó)家治理體系中的一個(gè)特殊板塊，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行呈現(xiàn)出借力與自立的雙重邏輯，包括借力權(quán)威影響和常設(shè)機(jī)構(gòu)，并確立自身的督促檢查機(jī)制和考核評(píng)比機(jī)制。這一分析框架在全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐中得到了充分驗(yàn)證。因此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的改革和優(yōu)化要以自身特殊性為基準(zhǔn)點(diǎn)，厘清議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯，進(jìn)一步推進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的現(xiàn)代化。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；領(lǐng)導(dǎo)小組；治理現(xiàn)代化

近年來(lái)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)得到了研究者們的持續(xù)關(guān)注，但已有研究未能有效回應(yīng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如何運(yùn)轉(zhuǎn)這一基礎(chǔ)性問(wèn)題。在行政改革和治理實(shí)踐中，中央各級(jí)黨政部門(mén)習(xí)慣于設(shè)置諸如領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將這一特定組織模式作為正式序列組織和常規(guī)治理手段的一項(xiàng)有效補(bǔ)充。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在的普遍性及圍繞其產(chǎn)生的各種現(xiàn)象，引起了研究者們的持續(xù)關(guān)注及學(xué)理分析，并提出了很多有見(jiàn)解的觀點(diǎn)，如賴靜萍的“制度化和有效性相平衡”框架[1]、謝延會(huì)和陳瑞蓮的“有機(jī)循環(huán)體系”框架[2]、葉托的“防止過(guò)度膨脹”框架[3]，等等。研究者們普遍認(rèn)為，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在彌合部門(mén)間縫隙、靈活且高效地應(yīng)對(duì)新型與緊急事務(wù)等方面發(fā)揮著特定優(yōu)勢(shì)，但亦存在著設(shè)置較為隨意、運(yùn)行不夠規(guī)范、監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺位等問(wèn)題，因而需要對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立、運(yùn)行、撤銷等展開(kāi)更加制度化和程序化的改進(jìn)[4-6]。既有成果從多個(gè)視角對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較為全面的剖析，但對(duì)于其中的基礎(chǔ)性問(wèn)題，即議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)遵循著怎樣一個(gè)邏輯，這些研究卻都存在著不同程度的“失焦”。本研究強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究工作的精細(xì)化，無(wú)意重復(fù)論析各種常規(guī)性論題，而是把關(guān)注點(diǎn)置于更為重要的核心議題：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)究竟是如何運(yùn)行的？其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯與正式序列機(jī)構(gòu)有何不同？如何使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行更加契合治理現(xiàn)代化的要求？顯然，對(duì)于這些關(guān)鍵性問(wèn)題，目前還難有研究成果能夠進(jìn)行精準(zhǔn)回應(yīng)。但從當(dāng)前治理實(shí)踐來(lái)看，各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)參與改革事業(yè)的深度和頻次有目共睹[7]。各項(xiàng)重大改革、重要政策的推進(jìn)，都伴隨著一批新的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立，并在這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下進(jìn)行。因此，本文力圖通過(guò)提煉和闡釋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)特有邏輯，進(jìn)而從一個(gè)特定的視角刻畫(huà)出議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制。

一、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)何以與眾不同

從現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府構(gòu)件的要求這一角度來(lái)看，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)中基本的、常規(guī)性的組織已經(jīng)設(shè)置得十分完備。但與其他國(guó)家政府的行為和活動(dòng)相比，存在于中國(guó)政府系統(tǒng)中的各種要素遠(yuǎn)多于政府理論中的一般規(guī)定。出于將這些要素有效納入并整合到政府管理網(wǎng)絡(luò)中的現(xiàn)實(shí)需要，中國(guó)政府還在正式的“組織圖表”之外安排了一系列非制度性組織。這些非正式的、尚未進(jìn)入到正式制度規(guī)定中的組織或組織性機(jī)制，雖從未顯示在組織圖表中，但實(shí)際上對(duì)常規(guī)性組織的日常職能、政府系統(tǒng)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)有著極為重要的作用和影響。以各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”為表現(xiàn)形式的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就是它們中的典型代表和特殊板塊。

(一)中國(guó)國(guó)家治理體系中的一個(gè)特殊板塊

作為一種精巧的樞紐性機(jī)制，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在角色設(shè)計(jì)及現(xiàn)實(shí)功能中呈現(xiàn)出“無(wú)形而有力”的顯著特點(diǎn)。從存在方式上看，無(wú)論是在中共中央組織機(jī)構(gòu)圖還是中央政府組織機(jī)構(gòu)圖中，都鮮于見(jiàn)到諸如“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的身影，至于地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的詳細(xì)名單，更是難于探尋。

作為中國(guó)黨政系統(tǒng)組織體系中的特定名詞和特有話語(yǔ)，以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是中國(guó)黨政系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程中若干個(gè)“特殊板塊”之一。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既是一種帶有獨(dú)特結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及存在方式的組織模式，同時(shí)也是中國(guó)政府與政治運(yùn)行過(guò)程中特有的一種工作機(jī)制和手段。作為對(duì)中國(guó)政府與政治之中心命題——“黨政關(guān)系”的重要組成部分和進(jìn)一步反映，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)首先是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)其對(duì)政治生活各方面的領(lǐng)導(dǎo)的一種重要方式，同時(shí)它業(yè)已被其他方面的組織所廣泛采用，從黨的一種“領(lǐng)導(dǎo)方式”擴(kuò)展為整個(gè)政治系統(tǒng)運(yùn)行中一種普遍性的“管理方式”。對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì)及功能定位的種種發(fā)現(xiàn)，不但進(jìn)一步擴(kuò)展了中國(guó)政策制定及其執(zhí)行過(guò)程的“前端”與“末梢”，更有助于描繪出中國(guó)黨政系統(tǒng)組織體系及其運(yùn)行過(guò)程的完整譜系圖。

(二)以厘清議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的特殊性為改革基準(zhǔn)點(diǎn)

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一中國(guó)治理實(shí)踐中獨(dú)具特色的組織運(yùn)轉(zhuǎn)模式，從現(xiàn)實(shí)功用和運(yùn)行效能來(lái)講，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在多個(gè)方面都能發(fā)揮出積極作用。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變遷，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中所暴露出來(lái)的問(wèn)題亦比較明顯。

任何組織或模式的存在都需要一個(gè)前提，即它發(fā)揮著別的組織無(wú)法替代的功能。在中國(guó)的治理實(shí)踐中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一獨(dú)特組織模式之所以能長(zhǎng)久且廣泛地存在，基本的解釋只能是這個(gè)模式承擔(dān)著不可或缺的功能，且這一功能還沒(méi)有被其他組織機(jī)構(gòu)的功能所取代。以各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”為面貌出現(xiàn)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在解決或完成臨時(shí)性、綜合性尤其是正式序列機(jī)構(gòu)無(wú)力獨(dú)自完成或解決的問(wèn)題及任務(wù)，保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、管理活動(dòng)的正常有序等方面發(fā)揮著重要的作用，有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。

同時(shí)，也應(yīng)該看到，當(dāng)下中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量過(guò)多、種類過(guò)雜，已帶來(lái)多種弊端。目前，國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)政府對(duì)各自的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均有較大幅度的撤銷、合并和變更，將其列入機(jī)構(gòu)改革的成果匯報(bào)中。然而，對(duì)于如何進(jìn)一步化解議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中所存在的問(wèn)題，避免議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不會(huì)再次膨脹，是政府在履行其功能和職責(zé)的過(guò)程中為滿足來(lái)自社會(huì)各方面的需求而作出的相應(yīng)設(shè)置。

對(duì)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)整、改革和優(yōu)化，需要確立一個(gè)清晰且長(zhǎng)遠(yuǎn)的基本思路。

其一，就橫斷面上而言，不能以正式序列機(jī)構(gòu)的視角來(lái)看待議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)中國(guó)行政體制改革尤其是政府機(jī)構(gòu)改革的積累都已十分豐富，相關(guān)研究業(yè)已比較成熟。隨著這些研究在深度和廣度上的雙向深層次推進(jìn)，部分研究者開(kāi)始注意到議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一以往改革中較少受到關(guān)注的問(wèn)題，展開(kāi)了一系列討論，并針對(duì)其弊端提出了一些初步性的改革設(shè)想和措施。然而通覽這些研究成果可以發(fā)現(xiàn)，它們只是將解決一般性正式序列機(jī)構(gòu)問(wèn)題的對(duì)策簡(jiǎn)單套用在較為特殊的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的身上，仍是用“老眼光”來(lái)看待“新問(wèn)題”。適用于改革正式序列機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)原則和調(diào)整措施，對(duì)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而言卻未必完全契合，改革效果距離預(yù)定目標(biāo)頗遠(yuǎn)。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生受中國(guó)特定的制度環(huán)境和歷史基因影響，發(fā)展至今已數(shù)量眾多、種類繁雜，相較于正式序列機(jī)構(gòu)，其在多個(gè)方面都存在著顯著的不同之處。在其獨(dú)具特色的組織結(jié)構(gòu)模式下，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，多部門(mén)參加，牽頭部門(mén)承辦，協(xié)調(diào)各方，集中力量，形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視、齊抓共管、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)”的典型操作方式，同時(shí)還保持著“大數(shù)量增設(shè)—大數(shù)量撤并—再大數(shù)量增設(shè)”的波動(dòng)曲線。這些特點(diǎn)皆相異于中國(guó)黨政機(jī)關(guān)中其他組織部門(mén)，亦不符合公共行政組織理論中的一般模式。因此對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的改革方式和步驟也需更具針對(duì)性，絕不僅僅是對(duì)已有行政體制改革特別是政府機(jī)構(gòu)改革理論和實(shí)踐庫(kù)的簡(jiǎn)單移植和復(fù)制。

其二，就縱斷面上而言，不論實(shí)行何種改革手段，都要盡量確保議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在將來(lái)能繼續(xù)保持其特有優(yōu)勢(shì)。由于對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在正反兩方面的作用缺乏一個(gè)較為全面、透徹的分析，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的利弊兩面權(quán)衡得不夠。因此這些改革方案在施行時(shí)不免失之偏頗，尤其是改革的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不夠清晰，而是多點(diǎn)并發(fā)，卻未指向要害。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)最顯著的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)然在于其在完成任務(wù)上的高效率性，這是得益于它特有的“單任務(wù)—泛職能”的功能設(shè)計(jì)，圍繞著單一明確的目標(biāo)配置了十分寬泛的職責(zé)和權(quán)限。

二、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的雙重邏輯

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的種種特殊性，集中表現(xiàn)在它自成一脈的運(yùn)行邏輯之中。歷經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行架構(gòu)已呈現(xiàn)出較為清晰的普遍性和規(guī)律性，基本穩(wěn)定在如下幾個(gè)板塊：一是領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人基本都由同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任；二是組成部門(mén)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員單位由十幾個(gè)乃至數(shù)十個(gè)常設(shè)職能部門(mén)構(gòu)成，而其中又有一個(gè)擔(dān)負(fù)著主要職責(zé)的“牽頭部門(mén)”；三是辦事機(jī)構(gòu)，按慣例設(shè)在“牽頭部門(mén)”的內(nèi)部，便于承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的日常工作；四是“牽頭部門(mén)”及辦事機(jī)構(gòu)主導(dǎo)而設(shè)的督促檢查機(jī)制、考核評(píng)比機(jī)制。顯然，從組織架構(gòu)上看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就與正式序列機(jī)構(gòu)存在著較為明顯的不同。這些差異體現(xiàn)在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，呈現(xiàn)出一個(gè)較為獨(dú)特的雙重運(yùn)行邏輯(見(jiàn)圖1)。

圖1 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的雙重運(yùn)行邏輯簡(jiǎn)示

(一)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的“借力”邏輯

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行首先遵循著“借力”邏輯，這是指議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)基本都是“借助于”常設(shè)組織體系中的各種要素，來(lái)保持運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用，并不能“另起爐灶”，建立并擁有一整套完全獨(dú)立的組織運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“硬件”和“軟件”，來(lái)自于對(duì)正式序列機(jī)構(gòu)相關(guān)因素的“定向選取”和“重新組合”，各種運(yùn)作仍需依賴已有的黨政組織系統(tǒng)。

1.借力權(quán)威影響

在領(lǐng)導(dǎo)成員方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)較少設(shè)置專職的領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人通常都是根據(jù)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子原有的業(yè)務(wù)分工，采取“兼任”的方式產(chǎn)生。通過(guò)這一任職方式，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以充分運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)成員原有職務(wù)的權(quán)力，來(lái)完成相應(yīng)的工作任務(wù)[8]。就多數(shù)情況而言，在中央政府層面，通常是由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)來(lái)出任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的正職，相關(guān)部委的負(fù)責(zé)人擔(dān)任副職，個(gè)別情況下也可以由部委負(fù)責(zé)人直接擔(dān)任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的正職。在地方上，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員同樣也是根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的日常分工來(lái)確定。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)采用高密度集合型的權(quán)力結(jié)構(gòu)，充分“借用”更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的原有權(quán)力，這一獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成和權(quán)力來(lái)源方式造就了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同于一般性常設(shè)機(jī)構(gòu)的顯著權(quán)威性。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為一個(gè)超部(門(mén))級(jí)的權(quán)力單元，由部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)渡到了政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和權(quán)威上的明顯放大。雖然對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政治級(jí)別在制度上沒(méi)有明確的規(guī)定，但它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的影響力顯然要強(qiáng)于其他常設(shè)序列機(jī)構(gòu)。比如，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際地位就高于各部委，在與其他常設(shè)部門(mén)的聯(lián)合發(fā)文中一般都居于首位，各級(jí)地方政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)基本上也是如此。這些都與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的高規(guī)格有著直接關(guān)聯(lián)。

2.借力常設(shè)機(jī)構(gòu)

在組成部門(mén)方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員單位是從常設(shè)組織體系中選擇職責(zé)相關(guān)聯(lián)的若干部門(mén)重新“排列組合”而成，并非自成體系地另建一套組織網(wǎng)絡(luò)。數(shù)量多、涉及面廣是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在部門(mén)構(gòu)成上的一個(gè)顯著特點(diǎn)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)根據(jù)其所擔(dān)負(fù)工作任務(wù)的性質(zhì)和具體內(nèi)容，本著寬泛的原則，盡量將所涉及的相關(guān)聯(lián)部門(mén)吸納為成員單位。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作需要成員單位的配合與協(xié)助才能完成，它們?yōu)闄C(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了人財(cái)物等物質(zhì)基礎(chǔ)。這些組成部門(mén)在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的具體分工，一般是在各個(gè)部門(mén)日常工作職能的基礎(chǔ)上，結(jié)合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)任務(wù)的特點(diǎn)，明確規(guī)定有相應(yīng)的職責(zé)分配。由于各個(gè)組成部門(mén)的職責(zé)范圍與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的任務(wù)指向的相近程度存有差異，故彼此間所承擔(dān)工作量的大小不盡相同，因此議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常還會(huì)從成員單位中確立一個(gè)“牽頭部門(mén)”，作為最主要的職責(zé)承載者。

(二)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的“自立”邏輯

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的“自立”邏輯，是指隨著實(shí)際工作的展開(kāi)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在繼續(xù)借助常設(shè)組織體系中相關(guān)要素“為我所用”的同時(shí)，逐步構(gòu)建起自身相對(duì)獨(dú)立的一套運(yùn)行機(jī)制。組織理論的大量研究已經(jīng)表明，任何組織一旦成立，便內(nèi)含了“自我保護(hù)”的天然基因。為了盡可能地延長(zhǎng)組織存續(xù)期，組織自身會(huì)想方設(shè)法地自證組織任務(wù)的重要性、組織存在的合理性，于是職責(zé)范圍、人員規(guī)模的擴(kuò)展和增加自然也就不可避免[9]。就議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而言，為了應(yīng)對(duì)“任務(wù)結(jié)束/弱化——機(jī)構(gòu)終結(jié)/邊緣化”的可能結(jié)局，在其“牽頭部門(mén)”特別是辦事機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下，一系列強(qiáng)化自身地位的功能性機(jī)制得以確立并運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

面對(duì)涉及多部門(mén)的跨領(lǐng)域事務(wù)，單個(gè)部門(mén)往往難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，經(jīng)常需要尋求同級(jí)其他部門(mén)的支持和協(xié)助。但是，由于官僚制的固有惰性、部門(mén)間競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)存在，常規(guī)性的協(xié)調(diào)手段總是難以奏效。因此，在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的所有組成要素中，“牽頭部門(mén)”及辦事機(jī)構(gòu)是最大的“利益攸關(guān)方”和受益者，具有延續(xù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在、強(qiáng)化其權(quán)責(zé)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

1.確立督促檢查機(jī)制

為保障議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所作出的工作安排、任務(wù)計(jì)劃能夠得以按時(shí)保質(zhì)地完成，“牽頭部門(mén)”及辦事機(jī)構(gòu)要對(duì)政策落實(shí)的整個(gè)后續(xù)過(guò)程進(jìn)行“保駕護(hù)航”，擔(dān)負(fù)著觀測(cè)、督促和檢查各成員單位執(zhí)行相應(yīng)政策的重要職責(zé)。

在這一過(guò)程中，“牽頭部門(mén)”及辦事機(jī)構(gòu)確立起多種形式的督促檢查機(jī)制。一是會(huì)議推動(dòng)，通過(guò)年度工作會(huì)議等方式，將政策督促工作維持在一個(gè)較高頻率，經(jīng)常性地提醒各成員單位完成相應(yīng)工作的緊迫性；二是開(kāi)展活動(dòng)，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式的全方位動(dòng)員，強(qiáng)化部分重要政策的執(zhí)行力度；三是專項(xiàng)督查行動(dòng)，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)等方式，對(duì)各成員單位進(jìn)一步“加壓”，彰顯議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所下達(dá)工作任務(wù)的重要性和嚴(yán)肅性。

2.確立考核評(píng)比機(jī)制

為測(cè)度各成員單位落實(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所分配任務(wù)的到位程度和效果，“牽頭部門(mén)”及辦事機(jī)構(gòu)會(huì)采取定性、定量等手段，在推出一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)部門(mén)及負(fù)責(zé)人展開(kāi)考核評(píng)估，并以考核評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)作出進(jìn)一步的行動(dòng)。

考核評(píng)估的內(nèi)容包括常態(tài)化的周期性考評(píng)，以及針對(duì)一些特定項(xiàng)目的不定期考評(píng)。同時(shí)，在初次考評(píng)合格后，還會(huì)有隨機(jī)抽查式的復(fù)評(píng)，以保證考評(píng)作用機(jī)制的長(zhǎng)效性。考核評(píng)估方式靈活多樣，通過(guò)組建評(píng)審專家?guī)欤瑥闹须S機(jī)抽取一定數(shù)量的專家組成考核組，運(yùn)用暗訪、技術(shù)評(píng)估、綜合評(píng)審等手段展開(kāi)考核評(píng)估工作。

通過(guò)考核評(píng)估，“牽頭部門(mén)”及辦事機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嚓P(guān)部門(mén)及負(fù)責(zé)人形成真正意義上的監(jiān)督、制約。帶有“指揮棒”性質(zhì)的考評(píng)指標(biāo)體系，一定程度上強(qiáng)制地引導(dǎo)、規(guī)范著相應(yīng)職能部門(mén)有效完成議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)[10]。尤其是考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)懲措施的實(shí)質(zhì)性掛鉤，如是否達(dá)標(biāo)、“掛牌”還是“摘牌”等，使得政策執(zhí)行工作具備了相當(dāng)程度的動(dòng)力和壓力。這些都進(jìn)一步強(qiáng)化了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在的權(quán)威性和正當(dāng)性[11]。

三、案例分析——全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的運(yùn)行過(guò)程

在歸納并提煉出議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的雙重邏輯后，本研究還將繼續(xù)以全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)為對(duì)象，通過(guò)展現(xiàn)這一歷史最為悠久、影響極為廣泛的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過(guò)程，從而進(jìn)一步驗(yàn)證該分析框架的解釋力。

全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國(guó)的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作，是存續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的前身可追溯至成立于1952年的中央防疫委員會(huì)，后在1954年改稱為中央愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，曾因歷史原因一度被撤銷，1978年重新成立恢復(fù)運(yùn)行，并于1988年確定命名為全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——疾病預(yù)防控制局，承擔(dān)著全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的日常工作，并以全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室的名義開(kāi)展活動(dòng)。

全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)所主導(dǎo)的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作，縱向上組織結(jié)構(gòu)完備，橫向上涉及領(lǐng)域?qū)挿?，在中?guó)治理實(shí)踐中具有重要且持久的影響(見(jiàn)表1)。一是形成了立體式組織活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，各級(jí)地方政府都建立有愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)及辦公室，同時(shí)群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、街道、社區(qū)、村委會(huì)等都有專兼職負(fù)責(zé)人和工作人員承擔(dān)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作；二是組織運(yùn)行活躍度高，每年從中央到地方、從各地區(qū)到各部門(mén)，有關(guān)于愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的各種實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展得極為豐富，社會(huì)關(guān)注度較高，且這些活動(dòng)的具體情況都是公開(kāi)的。顯然，選擇將全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐作為案例，能夠?yàn)榉治隹蚣艿尿?yàn)證工作提供足夠且可信的資料素材。

表1 全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)運(yùn)行框架

(一)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的“借力”

1.全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的“借力”

全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)設(shè)置主任一名、副主任若干名，由分管教科文衛(wèi)的國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任主任，由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)主任擔(dān)任排名第一的副主任。全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)成員的“借力”，主要體現(xiàn)在工作指導(dǎo)、議程設(shè)置的過(guò)程中。

首先，經(jīng)由高層領(lǐng)導(dǎo)來(lái)確立全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的指導(dǎo)方針，形成“高位推動(dòng)”的態(tài)勢(shì)。在每年度的全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)全體會(huì)議上，作為主任的副總理要發(fā)表為全年愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作進(jìn)行總定調(diào)的講話，內(nèi)容包括總結(jié)前一階段愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作，同時(shí)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)主任還要聽(tīng)取各成員單位的工作匯報(bào)和意見(jiàn)建議。待總的工作方針確定之后，在全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的各種專題會(huì)議上，作為全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)副主任的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)主任，還會(huì)向成員單位代表、地方愛(ài)衛(wèi)會(huì)負(fù)責(zé)人及其他有關(guān)方面的代表反復(fù)強(qiáng)調(diào)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)全體會(huì)議的重要精神、主任講話精神，進(jìn)而開(kāi)始部署特定主題的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作。

其次，保障愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作在議程設(shè)置中的優(yōu)先性，拉開(kāi)其與一般性議事協(xié)調(diào)事務(wù)的“勢(shì)差”。愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作多次被寫(xiě)入全國(guó)黨代會(huì)報(bào)告、國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，一直受到高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，最近的一個(gè)例子則是國(guó)務(wù)院于2014年12月23日專題印發(fā)了指導(dǎo)開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的重要文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕66號(hào))。在全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的促進(jìn)下，多年來(lái)中央政府一直明確要求各級(jí)地方政府加強(qiáng)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作。

2.全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)對(duì)成員單位的“借力”

全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的成員單位包括國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、中央有關(guān)部門(mén)、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體等，這些部門(mén)的負(fù)責(zé)人亦擔(dān)任全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)委員。相較于其他國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的成員單位數(shù)量一直較多。2013年成立的最新一屆全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)，成員單位規(guī)模達(dá)到了32個(gè)，這為全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的各項(xiàng)工作提供了充分的支持。按照全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的要求，各成員單位需指定一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)所在部門(mén)與全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)、成員單位彼此間的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作。

各成員單位為愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的開(kāi)展創(chuàng)造了各種必要的條件，保證和提供了全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)所需的絕大部分人財(cái)物。全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)對(duì)其成員單位的“借力”，主要通過(guò)“分工負(fù)責(zé)制”的方式展開(kāi)。具體而言，主要可分為三個(gè)層次：一是固定任務(wù)分配。每當(dāng)新一屆全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)成立時(shí)，都會(huì)制訂《全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)成員單位職責(zé)分工》，規(guī)定各成員單位在該任期內(nèi)的總體工作內(nèi)容。二是年度任務(wù)分配。全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)每年會(huì)根據(jù)實(shí)際情況的變化，發(fā)布《全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作要點(diǎn)》，規(guī)定各成員單位在一年內(nèi)的工作安排，且細(xì)化到明確每一項(xiàng)任務(wù)的具體負(fù)責(zé)部門(mén)。三是項(xiàng)目式任務(wù)分配。當(dāng)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)推動(dòng)一些專題性、非固定的工作任務(wù)時(shí)，會(huì)“借力”與之相關(guān)的部分成員單位，僅對(duì)部分成員單位安排工作任務(wù)，如2015年6月3日印發(fā)的《全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)任務(wù)分工方案》(全愛(ài)衛(wèi)辦發(fā)〔2015〕2號(hào))，就只涉及約三分之二的部門(mén)。

(二)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的“自立”

1.全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的督促檢查機(jī)制

全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室，也即“牽頭部門(mén)”國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)疾病預(yù)防控制局，除了承擔(dān)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的各項(xiàng)日常工作，還需投入大量精力去協(xié)調(diào)和推動(dòng)各成員單位執(zhí)行本系統(tǒng)內(nèi)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作計(jì)劃，以及指導(dǎo)和督促檢查各重點(diǎn)行業(yè)、各級(jí)地方政府開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的具體進(jìn)展。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室建立起一系列覆蓋廣泛、層次豐富的督促檢查機(jī)制，既有針對(duì)整體工作的全面督查、大督查活動(dòng)，也有針對(duì)個(gè)別任務(wù)的專項(xiàng)督查、小督查活動(dòng)；既有面向各成員單位的橫向督查活動(dòng)，也有面向各級(jí)地方的縱向督查活動(dòng)。

全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室最近一次較大規(guī)模的督促檢查活動(dòng)，是為配合保障“全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)”的進(jìn)行而實(shí)施的。2015年9月10日，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室印發(fā)《全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)督導(dǎo)檢查工作方案(2015-2020年)》(全愛(ài)衛(wèi)辦發(fā)〔2015〕3號(hào))，宣布啟動(dòng)一項(xiàng)為期5年的督查活動(dòng)。此次督查的目標(biāo)是為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作的意見(jiàn)》和確?！度珖?guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)方案》的有效實(shí)施，督促各地方及時(shí)、有效地完成城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔工作任務(wù)。督查對(duì)象覆蓋了省級(jí)愛(ài)衛(wèi)會(huì)有關(guān)成員單位，地市、縣級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)。同時(shí)派出若干個(gè)全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室督導(dǎo)組，抽取部分省份開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)督查。

2.全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)的考核評(píng)估機(jī)制

在各種考核評(píng)估機(jī)制中，最具影響力、社會(huì)各界最為熟知的是“創(chuàng)衛(wèi)”考評(píng)，即全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室所大力推動(dòng)的“國(guó)家衛(wèi)生城市”、“國(guó)家衛(wèi)生區(qū)”、“國(guó)家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)(縣城)”等的考核與評(píng)選活動(dòng)。這同時(shí)也是對(duì)各級(jí)地方政府構(gòu)成最大壓力的一種行政文化生態(tài)有效治理機(jī)制[11]。為了將各種愛(ài)國(guó)衛(wèi)生活動(dòng)納入更加可控的運(yùn)行軌道，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室在評(píng)審過(guò)程中制訂了一套規(guī)則和指標(biāo)，如《國(guó)家衛(wèi)生城市評(píng)審與管理辦法》《國(guó)家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)家衛(wèi)生區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)(縣城)標(biāo)準(zhǔn)》等。這些標(biāo)準(zhǔn)化體系中既設(shè)置有比較容易客觀衡量的“硬指標(biāo)”，也存在由考評(píng)方進(jìn)行主觀判定的“軟指標(biāo)”，并且周期性地實(shí)時(shí)更新內(nèi)容，充分反映了全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室對(duì)于各方面具體落實(shí)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生任務(wù)的意圖和要求[12]。同時(shí)，全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室還逐步將“創(chuàng)衛(wèi)”活動(dòng)納入常態(tài)化管理，將愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作長(zhǎng)期維持在一個(gè)較高的水平。

四、進(jìn)一步推進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的現(xiàn)代化

圍繞著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是如何運(yùn)行的這一基礎(chǔ)議題，本研究嘗試著就其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程展開(kāi)精煉化的理論抽象，進(jìn)而提出“借力”與“自立”的雙重運(yùn)行邏輯，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了探索性回應(yīng)。同時(shí)，需要指出的是，在復(fù)雜的治理現(xiàn)實(shí)中，不同領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)的黨政部門(mén)對(duì)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行，有著各自相對(duì)特定的初衷和需求，使得議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)軌跡呈現(xiàn)出較強(qiáng)的隱匿性和跳躍性[13]。顯然，本研究所提煉的理論觀點(diǎn)和選取的分析案例，可能難以全面反映出現(xiàn)實(shí)中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)踐的所有情況。如何在這一限制下盡可能強(qiáng)化該理論框架的解釋力，使其適用于各種類型的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是未來(lái)研究的重點(diǎn)攻克方向。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行邏輯的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，在于為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的未來(lái)建設(shè)確立一個(gè)更加精準(zhǔn)的發(fā)展定位，從傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)規(guī)?？刂七M(jìn)階到運(yùn)行的全面現(xiàn)代化[14]。在“借力”的過(guò)程中，不能干擾常設(shè)組織體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；在“自立”的過(guò)程中，做到規(guī)范有序和問(wèn)責(zé)到位?，F(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)建章立制的制度性約束，這與慣于突破常規(guī)治理結(jié)構(gòu)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間，存在著一定程度的內(nèi)在沖突[15]。如何提出更具操作性的優(yōu)化策略組合，確保議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在繼續(xù)施展其靈活、高效等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，能夠更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，將是一項(xiàng)更為長(zhǎng)期且艱巨的挑戰(zhàn)。

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[責(zé)任編輯 陳浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.002

周望(1985—)，男，重慶人，管理學(xué)博士，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院講師，主要從事中國(guó)政府與政治相關(guān)研究。

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(16CZZ022)；南開(kāi)大學(xué)亞洲研究中心資助項(xiàng)目(AS1618)

D63-31

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2017-02-12