基于委托代理理論的PPP模式效益及參與人行為分析

管海龍，章恒全

(河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 021000)

基于委托代理理論的PPP模式效益及參與人行為分析

管海龍，章恒全

(河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 021000)

基于委托代理理論實(shí)施PPP模式，沒有改變公民在公共設(shè)施建造和運(yùn)營中的弱勢地位，但改變了其他參與人的討價(jià)還價(jià)勢力；同時(shí)，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量,降低公共產(chǎn)品的造價(jià)及運(yùn)營管理費(fèi)用，提高管理水平。在PPP模式中,公民、政府部門、項(xiàng)目評審專家及企業(yè)這4個(gè)參與人都是理性人,以自己的利益最大化為目標(biāo)。在沒有監(jiān)督機(jī)制的情況下，政府部門擁有強(qiáng)大的勢力, 但由于沒有對財(cái)政資金擁有剩余索取權(quán)和對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避,會根據(jù)自身利益最大化選擇自己的行為。企業(yè)為尋求利益最大化,會積極主動與政府部門、項(xiàng)目評審專家、其他企業(yè)合謀。

PPP模式；委托代理網(wǎng)絡(luò)；合謀

從改革開放初期，1985年我國第一個(gè)具有現(xiàn)代意義的深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目[1]，到進(jìn)入新常態(tài)后2015年12月16日國家發(fā)改委第二批的1 488個(gè)PPP推介項(xiàng)目[2]，PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用日益重要。PPP模式的實(shí)施在一定程度上彌補(bǔ)了公共財(cái)政資金的短缺，提高了公共設(shè)施的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量，降低公民需求和公共設(shè)施供給之間不平衡性，并在一定程度上滿足了公民參與社會治理的愿望。但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題，首先是“叫好不叫座”的現(xiàn)象，即企業(yè)參與度低，從發(fā)改委推介的第一批1 043個(gè)項(xiàng)目中可看出，截至2015年11月末已簽約329個(gè)，簽約率僅為31.5%[3]；其次是公眾參與程度不高，公民弱勢地位并沒有改變，存在尋租和腐敗等扭曲現(xiàn)象。

1 文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對PPP的研究多集中在風(fēng)險(xiǎn)識別[4-5]、風(fēng)險(xiǎn)分配[6-7]及實(shí)踐問題研究[8-9]，而鮮有學(xué)者對PPP項(xiàng)目如何能達(dá)到3個(gè)目標(biāo)和為什么出現(xiàn)參與度低、尋租、腐敗等扭曲現(xiàn)象進(jìn)行研究。僅有姚東旻等從成本、質(zhì)量及期限等方面進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)PPP模式并沒有在任何方面都優(yōu)于傳統(tǒng)模式，因此需要結(jié)合公共服務(wù)的特質(zhì)及其他外部因素進(jìn)行具體考量選擇[10]。陳紅等闡述了尋租和監(jiān)管的制度背景，構(gòu)建了PPP監(jiān)管和尋租博弈模型對PPP項(xiàng)目的尋租進(jìn)行分析[11]。

但是，上述兩個(gè)文獻(xiàn)一個(gè)是定性研究；另一個(gè)運(yùn)用的是二人博弈模型，不符合實(shí)際情況。然而PPP項(xiàng)目主要涉及政府部門、企業(yè)、公民、項(xiàng)目評審專家多方參與者,相互之間既存在利益沖突而制衡，但又有共同利益而合謀,是一個(gè)典型的多人博弈,因此適合運(yùn)用多人博弈來進(jìn)行分析。筆者運(yùn)用合作博弈聯(lián)盟方法分析PPP項(xiàng)目中的行為扭曲過程，著重分析兩個(gè)方面的問題:①運(yùn)用委托代理網(wǎng)絡(luò)理論分析公民參與的困境與PPP項(xiàng)目的效率機(jī)制；②分析PPP項(xiàng)目中參與人的聯(lián)盟是如何形成的。

2 PPP模式與BOT模式的對比

按照發(fā)改委相關(guān)文件，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系[12]。而BOT模式是指由社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、維護(hù)和服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。根據(jù)上述定義，總結(jié)出PPP模式和BOT模式的優(yōu)缺點(diǎn)，如表1所示。

表1 PPP模式和BOT模式的優(yōu)缺點(diǎn)

3 委托代理網(wǎng)絡(luò)中參與人的勢力度量

委托代理理論是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，委托人的目標(biāo)經(jīng)?？看砣藖韺?shí)現(xiàn)。委托代理的表現(xiàn)形式有很多種，最基本的形態(tài)只有委托人和代理人兩個(gè)人，如圖1所示，其中箭尾為委托人，箭頭為代理人；多層次委托代理關(guān)系如圖2所示，其比基本的形態(tài)多了一個(gè)或一個(gè)以上的內(nèi)部人。如果某節(jié)點(diǎn)既處于委托狀態(tài)又處于代理狀態(tài),其就是一個(gè)“內(nèi)部人”，如圖2中的i即為內(nèi)部人。多層次委托代理關(guān)系有許多變形，為敘述方便僅列出筆者研究所需要的變形，如圖3和圖4所示。

圖1 基本的委托代理關(guān)系

圖2 多層次委托代理關(guān)系

圖3 多層次委托代理關(guān)系變形一

圖4 多層次委托代理關(guān)系變形二

在圖2所示的委托代理鏈條中,參與人i,x,y的勢力為b={1/3,1/3,1/3},即勢力均等分配。一般地,一個(gè)n人的單鏈委托代理關(guān)系中個(gè)人勢力bi=1/n[13]。 如圖4中所示的委托代理鏈條中,參與人x1,x2,x3,i，y的勢力為b=1/9(1,1,1,3，3)。顯然,多人委托提高了代理人勢力。在委托代理網(wǎng)絡(luò)中,參與人的勢力決定了其討價(jià)還價(jià)能力和行為。如果參與人的勢力越大,其討價(jià)還價(jià)能力越強(qiáng),且要取得與勢力相一致的收益[14]。

在公共設(shè)施建造和運(yùn)營中，有兩種模式，一種是傳統(tǒng)模式，一定區(qū)域的公民將自己的權(quán)力委托給政府，政府再將公民委托的權(quán)力中有關(guān)公共設(shè)施建造的權(quán)力通過招標(biāo)的方式授權(quán)給企業(yè)，建成后再組建一個(gè)新的國有企業(yè)或移交給原有國有企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營。另一種是PPP模式，一定區(qū)域的公民將自己的權(quán)力委托給政府，政府再將公民委托的權(quán)力中有關(guān)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的權(quán)力通過招標(biāo)的方式授權(quán)給企業(yè)。

PPP模式可以化簡為圖3的模式，傳統(tǒng)模式可以化簡為圖4的模式，但在分析公民的勢力分配問題上，上述兩個(gè)模型都可以簡化為圖3這一種模型，由此可以看出PPP模式并未改變公民在委托代理中的勢力，公民作為委托人的勢力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府作為代理人的勢力。這個(gè)結(jié)果符合現(xiàn)實(shí)的狀況，眾多的公民作為委托人處于劣勢地位，且PPP模式并未改變公民在委托代理中的勢力。 這可能是由于以下幾個(gè)方面的原因造成的：①這是由分散委托造成的，眾多分散的公民將自己的權(quán)利集中授權(quán)給一個(gè)壟斷的政府，這就造成了政府討價(jià)還價(jià)的勢力過大，尤其國人擁有濃厚的故土情懷和國家實(shí)施的戶籍制，導(dǎo)致公民用腳投票的機(jī)制失靈，從而使地方政府間的競爭動力不足，政府在委托代理中處于絕對優(yōu)勢地位。②公民自身問題，一方面是公民參與的意識較差；另一方面是公民參與的客觀能力不能滿足現(xiàn)在參與的要求，雖然公民參與的客觀能力近年來隨著受教育年限的提高有所提高，但參與渠道少、參與經(jīng)驗(yàn)少、信息不對稱，與越來越復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題的張力越來越大，導(dǎo)致公民參與的客觀能力不能滿足參與的要求。③政府方面的問題，一方面是官員的抵制，至少是不支持的態(tài)度；另一方面是政府的客觀能力不足，包括參與渠道少、參與機(jī)制設(shè)置不合理和應(yīng)對參與過程出現(xiàn)問題的能力不足。

4 PPP項(xiàng)目的效率分析及滿足的條件

在傳統(tǒng)公共設(shè)施營運(yùn)中,由政府通過招標(biāo)的形式來建造公共設(shè)施，建造完成后由政府指定或者成立企業(yè)來進(jìn)行運(yùn)營。傳統(tǒng)公共設(shè)施建造運(yùn)營可以簡化為圖4的模式, 多個(gè)公民將權(quán)力委托給政府，政府再將建造和運(yùn)營的權(quán)力委托給一家企業(yè)，在這個(gè)過程中,各方的勢力為:b=(1/9,1/9,1/9,1/3,1/3)。在公共設(shè)施建造運(yùn)營中,政府和企業(yè)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于公民。因此,相對于公民而言,政府和企業(yè)更具有討價(jià)還價(jià)勢力。政府的討價(jià)還價(jià)能力越強(qiáng),其提供的公共服務(wù)質(zhì)量就越差,價(jià)格就越高,對提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的意愿就越低。企業(yè)的勢力越大，一方面其依靠自身對成本信息的優(yōu)勢，通過降低公共服務(wù)質(zhì)量和夸大服務(wù)成本來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化；另一方面，因企業(yè)是國有性質(zhì)，其對經(jīng)濟(jì)剩余的分配權(quán)受法律法規(guī)限制，使其努力成本和激勵(lì)收益之間不平衡，造成企業(yè)努力程度下降，這也是現(xiàn)在公共服務(wù)質(zhì)量差和成本高的原因之一。

在PPP項(xiàng)目中,由政府通過招標(biāo)來吸引更多的企業(yè)參與到公共設(shè)施的建造和運(yùn)營，增加了企業(yè)的數(shù)目，由此形成了類似圖3的模式。該模式改變了政府和企業(yè)的勢力分布，由原來的b=(1/9,1/9,1/9,1/3,1/3)，變成b=(1/9,1/9,1/9,1/3,1/9,1/9,1/9)?？梢钥闯鰧?shí)施PPP項(xiàng)目后,企業(yè)討價(jià)還價(jià)勢力的分散,相對增強(qiáng)了政府的討價(jià)還價(jià)勢力。當(dāng)企業(yè)的數(shù)量增多至n個(gè)時(shí),其擁有的討價(jià)還價(jià)勢力將進(jìn)一步分散,而政府擁有的討價(jià)還價(jià)勢力逐步增強(qiáng)。此時(shí),其勢力分布為:b=(1/3n,1/3,1/3n)?？梢妳⑴c人的“市場結(jié)構(gòu)”決定了參與人的勢力。此外，由于政府通過招標(biāo)將權(quán)力授予給企業(yè)后，企業(yè)對經(jīng)濟(jì)剩余有了更大的分配權(quán)，從而減少了努力成本和激勵(lì)收益之間的不平衡性，提高了企業(yè)的積極性。根據(jù)上述分析可以得出:PPP模式一方面分散了了企業(yè)的討價(jià)還價(jià)勢力；另一方面給予了企業(yè)更多的經(jīng)濟(jì)剩余分配權(quán)，從而激發(fā)了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性，企業(yè)努力提高公共設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量,降低了其運(yùn)營的成本，這是PPP項(xiàng)目高效率的表現(xiàn)。但同時(shí)也可以看出PPP模式并沒有改善公民的勢力，卻將政府的勢力地位大大提高。

隨著政府勢力地位的大幅提高，其在PPP模式中的作用越來越大，PPP項(xiàng)目的效率跟政府的效率關(guān)系也越來越大。如果政府是高效率的，那么公民可以得到服務(wù)質(zhì)量更高、價(jià)格更低、數(shù)量更多的公共設(shè)施。但實(shí)際上,政府不是高效的，其效率受到政府公務(wù)人員道德風(fēng)險(xiǎn)影響,在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí),政府公務(wù)人員會盡可能使自身利益最大化,從而使政府不是那么的高效，從而使公民獲得公共服務(wù)的數(shù)量不一定多，質(zhì)量不一定高,價(jià)格不一定低。

5 PPP項(xiàng)目中行為扭曲的過程分析

從人民主權(quán)原則角度, 用代理職業(yè)的倫理規(guī)范來分析政治領(lǐng)域,在政治市場上,公民與政府之間是一種委托-代理的契約關(guān)系,公民是委托人, 政府及其公務(wù)人員是代理人[15]。但政府和公民之間委托代理又有其特殊性，政府代理具有強(qiáng)制性, 沒有退出機(jī)制供選擇, 降低了政府規(guī)避錯(cuò)誤、提高效率的激勵(lì), 以致于政府往往損害個(gè)人的利益。政府具有非盈利性,加之公共商品利益的外溢性,政府機(jī)構(gòu)的績效難以衡量, 致使公共部門內(nèi)部的收益與支出嚴(yán)重不對稱, 不可能形成經(jīng)濟(jì)剩余。即使有剩余,由于公共產(chǎn)權(quán)由政府所有,公共產(chǎn)權(quán)的不可分割性要求除政府或國家整體外, 任何個(gè)體都不享有剩余索取權(quán),也不應(yīng)該允許政府機(jī)構(gòu)獲得分享剩余的激勵(lì)。激勵(lì)主導(dǎo)型機(jī)制對政府行為會產(chǎn)生誤導(dǎo)效應(yīng)[16]。

5.1 合謀條件

5.2PPP項(xiàng)目參與人的非正式合謀

為了降低政府的勢力,抑制政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn),在PPP過程中引入專家評審制度,即增加一個(gè)參與人即專家。此時(shí),PPP項(xiàng)目中公民、政府、專家及企業(yè)的勢力分布為b=(1/4n,1/4,1/4n,1/4n)。隨著公民、企業(yè)數(shù)量的增多,其討價(jià)還價(jià)的勢力越來越小。影響企業(yè)在公共設(shè)施建造和運(yùn)營中討價(jià)還價(jià)能力的因素有:①所選擇的模式。當(dāng)選擇傳統(tǒng)模式時(shí),由于是由政府制定或者成立的國有企業(yè)，其具有壟斷性，擁有強(qiáng)大的勢力。當(dāng)選擇PPP模式時(shí)，由于實(shí)行政府招標(biāo)，隨著參與招標(biāo)企業(yè)數(shù)量的增多,企業(yè)擁有討價(jià)還價(jià)的勢力不斷削弱；②與其他參與人合謀，提高其討價(jià)還價(jià)的勢力。在非常復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下,企業(yè)會主動選擇組織中的關(guān)鍵人合謀,實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

(1)企業(yè)與PPP項(xiàng)目評審專家的合謀。與PPP項(xiàng)目評審專家合謀，受多方面因素的影響。首先，與專家在招投標(biāo)中勢力有關(guān)，如果招投標(biāo)中專家人數(shù)較少，且監(jiān)督機(jī)制較少，專家的勢力較大，企業(yè)就比較容易與專家合謀；如果招投標(biāo)中專家人數(shù)較多，或者因其他原因造成專家的勢力較少，企業(yè)與專家合謀，中標(biāo)機(jī)會較少，因此與專家合謀機(jī)會不大。其次，不同的企業(yè)跟專家的溝通有不同成本。對于國有企業(yè)或一直從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民營企業(yè)來說，與專家接觸的機(jī)會較多，溝通成本較低，容易與專家合謀；對于其他民營企業(yè)來說，溝通成本較高，因此與專家合謀的機(jī)會不大。最后，與專家的道德水平有關(guān)，雖然專家的道德水平是一個(gè)不可控因素，但道德水平較高專家不易被俘獲；反之則不然，因此專家道德水平也是一個(gè)重要因素。

(2)企業(yè)之間的合謀。政府擁有強(qiáng)大的討價(jià)還價(jià)勢力,企業(yè)尤其是民營企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，可能會與其他民營企業(yè)合謀形成與政府對抗的討價(jià)還價(jià)勢力。事實(shí)上,PPP項(xiàng)目中，企業(yè)之間是否合謀取決于市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)所屬的性質(zhì)、企業(yè)之間的博弈次數(shù)等方面。

(3)企業(yè)與政府公務(wù)人員的合謀。在PPP項(xiàng)目中政府公務(wù)人員擁有很強(qiáng)的勢力,容易成為企業(yè)俘獲的對象。PPP項(xiàng)目大多是公共項(xiàng)目，其效益具有外部性，衡量比較困難，只能靠有效的激勵(lì)來提高公務(wù)人員的積極性，但由于政府的公共性導(dǎo)致公務(wù)人員對經(jīng)濟(jì)剩余沒有索取權(quán)，在沒有剩余索取權(quán)激勵(lì)的情況下，只能通過監(jiān)督權(quán)來瓦解合謀的利潤。但由于PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性，導(dǎo)致信息極度的不對稱,監(jiān)督成本隨著監(jiān)督密度的增大而成幾何倍放大，導(dǎo)致監(jiān)督是不完全的。因此在公民參與機(jī)制缺乏和政府的委托代理存在的情況下,產(chǎn)生政府公務(wù)人員和企業(yè)的合謀的可能性大大增大。

6 結(jié)論

筆者運(yùn)用委托代理網(wǎng)絡(luò)理論分析公共設(shè)施建造和運(yùn)營的效率機(jī)制。實(shí)施PPP項(xiàng)目將提高政府勢力，降低企業(yè)的勢力,提高公共設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量,降低公共設(shè)施的運(yùn)營成本，但并未改變公民的勢力，公民依然處于弱勢地位。

在公共設(shè)施建造和運(yùn)營中,企業(yè)、專家、政府及公民這4個(gè)參與人都是理性的經(jīng)濟(jì)人,以自己的利益最大化為目標(biāo)。實(shí)施PPP模式后,在沒有監(jiān)督的情況下，政府擁有更強(qiáng)大的勢力,但由于對財(cái)政資金沒有剩余索取權(quán)和對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避,而會根據(jù)自身利益最大化選擇自己的行為,從而出現(xiàn)扭曲現(xiàn)象。企業(yè)為尋求自身利益最大化,會積極主動與專家、政府公務(wù)人員和其他企業(yè)合謀。

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GUAN Hailong:Postgraduate; School of Business, Hohai University, Nanjing 211100, China.

Analysis of PPP Model Benefit and Participant Behavior Based on Principal-Agent Theory

GUANHailong,ZHANGHengquan

The implementation of PPP model based on principal - agent theory does not change the weak position of citizens in the construction and operation of public facilities, but change the bargaining power of other participants. At the same time, it improves the quality of public products, reduces the cost of public goods and operating management costs, improves management level. In the PPP model, citizens, government departments, project evaluation experts and enterprises of these four participants are rational people, to maximize their own interests as the goal. In the absence of supervision mechanism, government officials have a strong influence, but not because of financial capital have residual claim and risk aversion, to maximize their own interests to choose their own behavior. Enterprises will take the initiative with the government departments, project review experts, other enterprises conspiracy to seek the interests of maximizing.

PPP model; principal-agent network; collusion

2095-3852(2017)04-0464-05

A

2017-02-20.

管海龍(1991-)，男，河北邯鄲人，河海大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)轫?xiàng)目管理.

F810.45

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.04.017