要依據(jù)憲法設立跨區(qū)法院
——專訪中國社會科學院法學研究所副研究員翟國強

文/何晶晶 本刊記者/姚炎中

要依據(jù)憲法設立跨區(qū)法院
——專訪中國社會科學院法學研究所副研究員翟國強

文/何晶晶 本刊記者/姚炎中

在全面推進依法治國的進程中，任何改革都要遵循法治的原則和精神。作為司法體制改革的重要組成部分，跨行政區(qū)劃法院改革也不例外。今后，繼續(xù)推進跨行政區(qū)劃法院改革，就要明確跨區(qū)法院的組織形式問題，包括依據(jù)何種原則和依據(jù)，采取何種模式，如何設計跨區(qū)法院等，這是保證跨行政區(qū)劃法院改革于法有據(jù)的基礎。對此，本刊記者對中國社會科學院法學研究所副研究員翟國強進行了專訪。

記者：我國的跨行政區(qū)劃法院改革已經(jīng)進行了兩年多，改革實踐證明了這種思路。在全面推進依法治國的進程中，要擴大改革成果，該如何確定跨區(qū)法院的組織形式，法律依據(jù)又是什么？

翟國強：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于當代中國法治進程具有里程碑意義，該決定提出了許多重要的法治創(chuàng)新措施。其中，在司法改革方面的一個舉措就是“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院”，這項改革措施受到了理論界和法律實務界的廣泛關注和熱烈討論。在我國，司法制度不僅是法律制度的重要組成部分，也是一項重要的憲法制度。因此，如何保證司法改革在憲法和法律軌道上進行，是一個需要認真研究的問題。

我國憲法已經(jīng)確立了人民法院組織的基本方式。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民法院由人民代表大會產(chǎn)生，是憲法所確立的司法機關組織的基本方式。對此，現(xiàn)行憲法第3條第三款規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！蓖ㄋ椎卣f，就是“人大產(chǎn)生一府兩院”，這是我國司法機關組織的基本憲法框架。

如何根據(jù)憲法“產(chǎn)生”審判機關呢？根據(jù)憲法規(guī)定，需要依照法律規(guī)定的各種途徑和形式來組建所有國家機構，通過人民代表大會產(chǎn)生行政機關和司法機關。因此，立法法第8條明確規(guī)定，下列事項只能制定法律：“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權?！痹谙嚓P的組織法制定后，“產(chǎn)生”的方式主要包括兩種：選舉和任命。廣義上，“產(chǎn)生”還包括“決定”，比如全國人大常委會職權中的“決定……人選”。廣義上也可以解釋為包括“任命”。例如，根據(jù)憲法，全國人民代表大會選舉產(chǎn)生最高人民法院院長，任命最高人民法院副院長，軍事法院院長等。

根據(jù)憲法，人民法院組織法對上述關系進行了進一步具體化。人民法院組織法規(guī)定了最高人民法院和地方各級人民法院等不同類型的人民法院根據(jù)法定程序如何產(chǎn)生。但是對于專門法院如何產(chǎn)生，人民法院組織法并未作出明確規(guī)定。該法第28條規(guī)定，專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定。據(jù)此，全國人大常委會曾作出決定，設立海事法院和知識產(chǎn)權法院，但是對于軍事法院和鐵路運輸法院等其他專門法院卻并未作出決定。

記者：跨區(qū)法院的設立要符合憲法的規(guī)定，但是憲法中并沒有“跨區(qū)法院”的明確規(guī)定，那么該如何在憲法的框架下定位跨區(qū)法院？

翟國強：根據(jù)憲法第124條規(guī)定，我國的人民法院分為三種類型：最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?？鐓^(qū)設立的人民法院究竟定位于地方各級人民法院，還是專門人民法院？需要認真研究。

比較來看，專門人民法院體制的優(yōu)勢就是專業(yè)性強，如果選擇專門法院模式，可能更符合司法改革遏制地方保護主義的目標。但這一思路必須面對的一個關鍵問題是如何在“地方各級人民法院”和“專門人民法院”之間作出取舍和平衡。從類型化的視角看，所有法院審判的案件可以依據(jù)不同標準劃分為不同類型，比如金融類案件、房地產(chǎn)類案件、家庭糾紛、勞動保障案件。相對于其他案件而言，每一種都是特殊案件，都構成設立專門法院的理由。比如對于不同類型的案件可以分別設立諸如行政法院、金融法院、勞動法院、家庭法院、房地產(chǎn)法院、社會法院等。但過多的專門法院顯然與我國憲法確立的人民法院體制框架不符合。

如果跨區(qū)設立的人民法院是“地方各級人民法院”的一種類型，設立跨區(qū)法院需要遵守憲法的程序產(chǎn)生。因為根據(jù)憲法第128條規(guī)定，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責。上述地方各級人民法院的產(chǎn)生程序?qū)儆趹椃ㄖ苯颖Ａ舻囊?guī)定，如果要進一步改革，則需要修改憲法。

記者：法治的核心是憲法和法律的實施，跨區(qū)法院也必須在法治的軌道內(nèi)。為此，該如何依據(jù)憲法設立跨區(qū)法院？

翟國強：憲法是司法改革的根本遵循，依據(jù)憲法設立跨區(qū)人民法院，可以有兩種方案：

第一種方案是，通過立法實施憲法，完善法院組織法。如果僅就憲法文本的規(guī)定來說，跨區(qū)法院如何設立，有著充足的操作空間。因為憲法只是規(guī)定了司法制度的主要框架，憲法第3條規(guī)定了審判機關都由人民代表大會產(chǎn)生，但這種“產(chǎn)生”的含義可以有充足的解釋空間。上述司法改革主要的制度問題在于如何根據(jù)憲法完善相關法律制度，比如法院組織法的規(guī)定。首先需要通過立法明確跨區(qū)法院產(chǎn)生方式，特別是這種法院與人民代表大會之間的關聯(lián)性。比如，其院長、副院長、審判員由哪一級人民代表大會依據(jù)何種程序產(chǎn)生？是否可以由人大常委會直接任命而不經(jīng)過選舉程序？是否向人大報告工作？如果這種法院屬于專門法院，還應確立這種專門法院與一般的地方各級人民法院之間的關系。在此方面，憲法沒有規(guī)定所有人民法院都由人民代表大會直接產(chǎn)生，憲法甚至沒有規(guī)定地方各級人民法院的級別，即使是在中級人民法院和高級人民法院之外設立其他類型的地方法院，這些舉措與憲法也并不抵觸。

第二種方案是，回歸設立跨區(qū)法院的初衷，在不改變法院產(chǎn)生的憲法關系的前提下，改變法院管轄的地域范圍來實現(xiàn)設立跨區(qū)人民法院的目標。新修訂后的行政訴訟法第18條的規(guī)定體現(xiàn)了這種思路。該條規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！比绻麑⑦@種變更管轄權的措施推廣到民事案件、刑事案件等其他審判領域，也可以達到“舊瓶裝新酒”的改革效果，設立一種實質(zhì)意義上的跨區(qū)法院。但問題是這種管轄權的改變在一定程度上可能會使法院管轄的地域范圍與依照地域范圍設立的人民代表大會完全脫節(jié)，使法院事實上擺脫人大的監(jiān)督，打破憲法第128條所確立的“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責”的憲法格局。如果將上述思路進一步延伸，還可得出另一種方案：不改變現(xiàn)有法院的組織體系，跨行政區(qū)劃設立巡回法庭，通過修改法律賦予巡回法庭一定的跨區(qū)域司法管轄權，也可以實現(xiàn)設立跨行政區(qū)劃人民法院所要實現(xiàn)的目標。但這種方案需要對現(xiàn)有的司法制度作出較大幅度的調(diào)整，比如，重新定位人民法院與法庭的法律地位、改革現(xiàn)有的審判體制格局等。