內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法問題研究

王敏

摘 要：加強生態(tài)文明立法是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)有法可依的必然要求，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度性保障。內(nèi)蒙古作為民族區(qū)域自治地方，應(yīng)根據(jù)《憲法》、《立法法》、《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，以生態(tài)文明理念指導(dǎo)生態(tài)文明立法，通過立法手段推進生態(tài)文明制度創(chuàng)新，為生態(tài)文明建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，為建設(shè)我國“北方生態(tài)安全屏障”提供法制保障。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)法制化；地方立法；內(nèi)蒙古

中圖分類號：G420 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2017）06-0073-04

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的必然趨勢。黨的十七大報告明確提出我國建設(shè)生態(tài)文明的要求，十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體的總體布局，并將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)總體還滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)有法律、制度、政策尚不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，落實不夠嚴(yán)格，全社會生態(tài)文明意識也亟待加強。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護生態(tài)環(huán)境。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中又明確要求制定完善法律法規(guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。

一、生態(tài)文明建設(shè)須以法制為保障

生態(tài)文明是一種以環(huán)境資源生態(tài)保護為主要內(nèi)容、以人與自然關(guān)系為主要調(diào)整對象，以人與自然和諧為主要宗旨的文明形態(tài)。和諧有序的生態(tài)文明社會必然要以秩序為基礎(chǔ)，要實現(xiàn)人類社會與生態(tài)環(huán)境的和諧共存，就要在制度層面上通過法律制度進行規(guī)范。生態(tài)文明建設(shè)立法就是在現(xiàn)有的環(huán)境保護法律體系基礎(chǔ)上，運用生態(tài)文明理念對現(xiàn)有法律制度進行補充和完善，將生態(tài)文明建設(shè)納入法治軌道，通過法律制度直接地調(diào)整人與自然之間關(guān)系以期達到間接調(diào)整人與人之間關(guān)系的目的，進而推動生態(tài)文明建設(shè)進程。具體體現(xiàn)為通過法律的強制性，調(diào)整和平衡由生態(tài)問題帶來的各種利益關(guān)系，保障生態(tài)權(quán)利的行使和生態(tài)義務(wù)的履行。生態(tài)文明建設(shè)只有在法治軌道上運行，并以法治引導(dǎo)、規(guī)范和保障，運用法治思維和法治方式認(rèn)識和解決生態(tài)文明建設(shè)中的重大問題，才能破解生態(tài)文明建設(shè)中遇到的瓶頸問題。

二、內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古是我國北方面積最大、種類最全的生態(tài)功能區(qū)，其生態(tài)狀況不僅關(guān)系本地區(qū)各族群眾生存發(fā)展，也關(guān)系東北、華北、西北乃至全國的生態(tài)安全。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，內(nèi)蒙古相繼實施了天然林資源保護、退耕還林、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等一批生態(tài)建設(shè)重點工程，生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)“整體惡化趨緩，治理區(qū)明顯好轉(zhuǎn)”，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)成效明顯。但內(nèi)蒙古整體生態(tài)環(huán)境比較脆弱的局面仍未根本改變，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，生態(tài)文明建設(shè)進入關(guān)鍵時期，任務(wù)仍然艱巨繁重，制度保障特別是法制保障的要求尤為迫切。

在生態(tài)文明制度建設(shè)方面，內(nèi)蒙古積極落實習(xí)近平總書記考察時提出的“大膽先行先試，積極推進生態(tài)文明制度建設(shè)和改革”的指示精神，先行啟動“編制自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害賠償與責(zé)任終身追究制度”三項生態(tài)文明制度改革創(chuàng)新試點工作，制定出臺《關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的意見》，生態(tài)文明制度建設(shè)加快推進。特別是2013年以來，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、烏海市、包頭市四個地區(qū)先后兩批被國家確定為生態(tài)文明先行示范建設(shè)地區(qū)，這些地區(qū)針對國家提出的具體建設(shè)要求和目標(biāo)，生態(tài)文明制度建設(shè)取得了一定突破，形成了一些可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)典型模式，在全區(qū)起到了引領(lǐng)示范作用。

三、內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法現(xiàn)狀

生態(tài)文明要求制定體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容和特點的法律，形成反映生態(tài)文明需要、服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)的法律體系和法律制度，使生態(tài)文明建設(shè)有法可依。近年來，我國從中央立法的角度不斷促進包括憲法、民商法律、行政法律、刑事法律、經(jīng)濟法律、環(huán)境資源法律、訴訟法律在內(nèi)的各相關(guān)法律部門和整個法律體系的生態(tài)化，但我國生態(tài)文明的主要內(nèi)容和實質(zhì)還是環(huán)境資源生態(tài)保護，這就決定了生態(tài)文明法制建設(shè)應(yīng)以環(huán)境資源法制建設(shè)作為重點，通過制定和完善環(huán)境資源法律、法規(guī)、規(guī)章促進和保障生態(tài)文明建設(shè)工作。對于內(nèi)蒙古來說，要充分發(fā)揮地方立法的重要作用，探索具有地方特色的生態(tài)文明建設(shè)新模式。

（一）內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法概況

狹義的地方立法是指憲法和法律規(guī)定的地方立法主體制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動；廣義的地方立法還包括縣級以上地方各級人大、政府及其部門制定地方規(guī)范性文件的活動。本文僅從狹義的地方立法角度探討內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法現(xiàn)狀。1991年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護條例》，標(biāo)志著《環(huán)境保護法（試行）》相關(guān)規(guī)定在內(nèi)蒙古的具體實施，開啟了內(nèi)蒙古環(huán)境保護地方立法的篇章。

（二）內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法的特點

1.立法主體層次較多，立法數(shù)量逐年增長，生態(tài)環(huán)境保護法律占比較大。三十多年來，內(nèi)蒙古享有立法權(quán)的各級立法機關(guān)均對生態(tài)環(huán)境問題進行了法律規(guī)制。包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、自治區(qū)政府所在地的呼和浩特市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市——包頭市及呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、烏海市七個設(shè)區(qū)的市。截止2016年12月，以上各級人大及其常委會先后制定和修改生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)160件（現(xiàn)行生效83件），占立法總數(shù)的20.5%；內(nèi)蒙古自治區(qū)、呼和浩特市、包頭市三個有行政立法權(quán)的人民政府先后制定和修改生態(tài)環(huán)境保護地方政府規(guī)章68件（現(xiàn)行生效37件），占立法總數(shù)的15.7%。

2.生態(tài)環(huán)境保護立法調(diào)整范圍日益拓展。內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的立法調(diào)整范圍涵蓋了基本環(huán)境保護、污染防治、自然資源保護、生態(tài)保護、能源、氣候變化等各個方面。環(huán)境基本法規(guī)規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護條例》、《鄂爾多斯市環(huán)境保護條例》；污染防治法規(guī)規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)黃河流域水污染防治條例》、《呼和浩特市機動車排氣污染防治條例》、《包頭市廢棄食用油脂管理條例》、《呼和浩特市城市環(huán)境噪聲污染防治管理辦法》；自然資源保護法規(guī)規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)珍稀林木保護條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》、《呼和浩特市封山育林管理辦法》、《包頭市賽汗塔拉城中草原保護條例》；生態(tài)保護法規(guī)規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國家級自然保護區(qū)條例》、《包頭市濕地保護條例》、《烏海市海勃灣生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)保護條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園管理辦法》；能源法規(guī)規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)工業(yè)節(jié)能監(jiān)察辦法》；氣候變化法規(guī)規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)氣象條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)氣候資源開發(fā)利用和保護辦法》等。

3.法制保障作用發(fā)揮明顯。各類環(huán)境保護法規(guī)和規(guī)章，一方面促進了中央生態(tài)環(huán)境法律在內(nèi)蒙古的有效實施；同時又結(jié)合地方實際，有一定的可操作性，為保障內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、合理有效利用資源、促進人與自然和諧相處發(fā)揮了重要保障作用。

（三）內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法存在的主要問題

1.執(zhí)行性立法占多數(shù)，創(chuàng)制性立法少，地方特色不明顯。內(nèi)蒙古現(xiàn)有的地方性法規(guī)大多是為落實環(huán)境保護法律、行政法規(guī)而制定和修改，地方政府規(guī)章大多是為落實本級人大環(huán)境保護法規(guī)而制定和修改，具有地方特色或填補中央立法空白的創(chuàng)制性立法數(shù)量偏少。

2.立法理念和科學(xué)立法水平有待提升。生態(tài)文明法律制度只有在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下形成才能對其發(fā)揮保障作用。我國的環(huán)境立法一直貫徹的是協(xié)調(diào)發(fā)展、以防為主、防治結(jié)合、誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護等原則，事實證明，這樣的立法指導(dǎo)下形成的法律制度未能完全有效地解決我國日益嚴(yán)峻的生態(tài)問題。內(nèi)蒙古和其他地方立法一樣，大多是對上位法的執(zhí)行落實，在立法理念上更是難有創(chuàng)新。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》明確提出了“保護優(yōu)先”、“損害擔(dān)責(zé)”的基本原則，向真正的生態(tài)文明立法邁進了一大步。但《內(nèi)蒙古環(huán)境保護條例》最近一次修正是在2012年3月，《環(huán)境保護法》修訂的理念原則和內(nèi)容無從體現(xiàn)，法律“立改廢”工作相對滯后。

3.立法體系有待健全和完善。有些生態(tài)環(huán)境保護問題還未被納入地方性法規(guī)和規(guī)章調(diào)整范圍，導(dǎo)致部分領(lǐng)域還存在立法空白。例如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》2009年起實施，而內(nèi)蒙古尚未制定相關(guān)條例或執(zhí)行辦法。有些法規(guī)規(guī)章內(nèi)容重復(fù)中央立法，缺乏針對性，導(dǎo)致最終效果與預(yù)期不符。

4.各級政府發(fā)布的生態(tài)文明規(guī)范性文件數(shù)量較多，發(fā)揮作用的范圍更廣，在一定程度上弱化了環(huán)境保護法規(guī)規(guī)章的實施。規(guī)范性文件相比法規(guī)和規(guī)章，具有程序簡便、時效性強的特點，作為行政管理制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)出現(xiàn)“碎片化”問題，特別是一些全局性、整體性的制度未上升到“法律”層面進行規(guī)范，缺乏法律制度的剛性約束，也在一定程度上弱化了現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行力度。

四、完善內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)立法的對策建議

（一）以生態(tài)文明理念指導(dǎo)環(huán)境保護立法

內(nèi)蒙古各級立法機關(guān)要轉(zhuǎn)變立法觀念，加強立法技術(shù)培訓(xùn)，立法過程中應(yīng)更多強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體功能和可持續(xù)發(fā)展理念，擴大公眾的立法參與權(quán)，側(cè)重生態(tài)文明建設(shè)中保護和改善的激勵機制、事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后恢復(fù)機制建設(shè)。對現(xiàn)有環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章進行清理，對明顯滯后于生態(tài)文明建設(shè)實際的法規(guī)規(guī)章進行修改或廢止，對具備條件的規(guī)范性文件及時提出立法建議。行政立法既要把握立法權(quán)限范圍，還須創(chuàng)新立法起草機制，可以采取法制工作機構(gòu)、政府有關(guān)部門與法律顧問、科研院所專家相結(jié)合的方式起草規(guī)章草案，提高行政立法科學(xué)化、民主化水平。

（二）加快生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法

2015年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》，提出了內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)和保障措施，是指導(dǎo)內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范性文件，所以文件內(nèi)容側(cè)重于生態(tài)文明的宏觀規(guī)劃，對生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)行政主體、公民、法人、其他組織等相對人及其他利害關(guān)系人的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定，缺乏法律責(zé)任的剛性約束。內(nèi)蒙古自治區(qū)人大及其常委會可以借鑒貴州、青海兩省的成功經(jīng)驗，立足自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)全局，從生態(tài)系統(tǒng)整體性理念出發(fā)，以實施意見為基礎(chǔ)，研究制定《內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)條例》，并結(jié)合內(nèi)蒙古實際，配套制定主體功能區(qū)規(guī)劃條例、大氣污染防治條例、循環(huán)經(jīng)濟促進條例、生態(tài)補償條例等地方性法規(guī)，填補立法空白，構(gòu)建包括污染防治、資源開發(fā)、生態(tài)保護緊密聯(lián)系的法制保障體系。

（三）注重特色與創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量

內(nèi)蒙古可以充分行使民族自治地方立法機關(guān)的變通權(quán)，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實際需要創(chuàng)新性地進行生態(tài)文明立法的探索。如內(nèi)蒙古提出了加強區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治，就應(yīng)該以立法形式確立這一制度，明確統(tǒng)一區(qū)域的環(huán)境準(zhǔn)入條件和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染防治目標(biāo)及任務(wù)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體系、相應(yīng)法律責(zé)任等內(nèi)容，以法制保障區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。同時在立法過程中還要體現(xiàn)地方特色、民族特色，進行生態(tài)環(huán)境保護立法時充分考慮蒙古族等少數(shù)民族的生態(tài)習(xí)慣，將其中符合生態(tài)環(huán)境保護需要和現(xiàn)代法治理念的內(nèi)容融入地方立法之中。

健全內(nèi)蒙古生態(tài)文明地方立法體系是推動綠色發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境的重要保障，是必要的也是可行的。內(nèi)蒙古只有在完善的環(huán)境法治中才能把祖國北部邊疆這道風(fēng)景線打造得更加亮麗，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的和諧統(tǒng)一。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

Abstract： Strengthening the legislation of ecological civilization construction is the necessity which can provides laws for the accomplishment of ecological civilization construction. It is also the significant institutional guarantee of ecological civilization construction. Inner Mongolia， as a minority autonomous region， should make laws based on relevant regulations of constitution， Legislative Law and Law on Regional Ethnic Autonomy as well as ecological civilization concepts， promote the institutional innovation of ecological civilization through legislation and provide standards and basis for ecological civilization construction as well as legal guarantee for the building of China's "Northern ecological security barrier".

Keywords： The Legislation of Ecological Civilization Construction； Local Legislation； Inner Mongolia