實(shí)踐視域下地方高校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的困境與出路探析

陳征

摘要：隨著高等教育改革步伐加快，地方院校始終沒(méi)有建立真正的校院兩級(jí)管理體制，制約了高校發(fā)展。本文結(jié)合工作實(shí)際指出地方高校管理體制改革面臨的困難，客觀分析原因并提出推進(jìn)改革的基本思路，為地方高校改革提供參考。

關(guān)鍵詞：地方高校；校院兩級(jí)管理體制改革；困境；探析

隨著高等教育改革步伐加快，高校面臨的人才、資源競(jìng)爭(zhēng)壓力日益增大，外延式的規(guī)模擴(kuò)張逐漸失去了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，高校開始向以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路轉(zhuǎn)向。發(fā)展方式的變化對(duì)高校的組織管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，以學(xué)校管理為主的傳統(tǒng)集權(quán)管理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，難以滿足內(nèi)涵式發(fā)展的要求，阻礙了高校的可持續(xù)發(fā)展。因此，以學(xué)院管理為主的校院兩級(jí)管理成為了新時(shí)期高校管理體制改革的必然選擇?？傮w看來(lái)，只有少數(shù)地方高校建立了相對(duì)完善校院兩級(jí)管理體制，實(shí)行了真正意義上的校院兩級(jí)管理，多數(shù)地方高校仍處于改革的探索和啟動(dòng)階段，未能真正實(shí)行校院兩級(jí)管理，制約了地方高校的發(fā)展。故加快推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革，仍是地方高校發(fā)展道路上的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、地方高校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革面臨的困境

當(dāng)前，地方高校組織架構(gòu)已經(jīng)以學(xué)校、學(xué)院兩個(gè)管理層級(jí)為主，進(jìn)行了不同程度的權(quán)責(zé)劃分和管理重心下移的嘗試，但目的主要是為了減輕學(xué)校層面的組織管理壓力，未觸及學(xué)科關(guān)系重組，不同利益群體間責(zé)、權(quán)、利的重新調(diào)整與分配等深層次問(wèn)題，地方高校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革面臨著相似困境：校院兩級(jí)權(quán)利、責(zé)任界定不清晰，權(quán)力下放以事權(quán)為主，學(xué)科、教學(xué)、科研等日常管理運(yùn)行及經(jīng)費(fèi)支配權(quán)下放進(jìn)度遲緩，重大人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)集中于學(xué)校層面，教育資源整合和配置不合理，職能部門的職能轉(zhuǎn)變步履維艱，距離管理重心下移、激發(fā)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)水平和效益的改革目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

地方高校在結(jié)合自身實(shí)際推進(jìn)管理體制改革進(jìn)程中暴露出一些突出問(wèn)題。一是學(xué)院主動(dòng)性、積極性不高。有些地方高校的學(xué)院受傳統(tǒng)管理模式影響，對(duì)學(xué)校依賴程度較高，“等、靠、要”的現(xiàn)象在一些學(xué)院非常突出，有的學(xué)院非但不能主動(dòng)作為，反而主動(dòng)“后退”，將應(yīng)該以學(xué)院為主落實(shí)的工作推給學(xué)校和職能部門，甘愿當(dāng)“配角”，學(xué)校不得不重拾“指揮棒”，參與到具體的管理工作中，影響學(xué)校履行監(jiān)督考核和管理服務(wù)職能。二是辦學(xué)條件、資源利用不合理。重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出，多數(shù)學(xué)校已經(jīng)為各學(xué)院購(gòu)置公共服務(wù)、儀器設(shè)備等公用的基礎(chǔ)教育資源，但仍有學(xué)院提出購(gòu)置功能相近的儀器設(shè)備的要求，既占用大量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，又導(dǎo)致教學(xué)資源缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，不便于其他學(xué)院使用，降低了利用率。三是考核激勵(lì)機(jī)制不完善。多數(shù)地方高校已經(jīng)開始推行績(jī)效工資、生師比核編等與管理體制改革配套的措施，但考核激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于死板，缺乏靈活性，激勵(lì)效果并不明顯。比如，基礎(chǔ)性績(jī)效所占比例過(guò)高，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效所占比例較低，導(dǎo)致“干多干少差不了多少”的思想，影響教職工的積極性。四是實(shí)施精細(xì)化管理存在誤區(qū)。多數(shù)地方高校簡(jiǎn)單的提出實(shí)行精細(xì)化管理，忽視了校院兩級(jí)管理的基本要求，將更適合學(xué)院完成的工作上升到學(xué)校層面，增加學(xué)校層面的工作量，反而不利于工作落實(shí)落細(xì)，有悖于校院兩級(jí)管理體制改革的初衷。

二、制約地方高校校院兩級(jí)管理體制改革的原因探析

（一）思想認(rèn)識(shí)和思維觀念轉(zhuǎn)變是推動(dòng)改革的基礎(chǔ)。只有將校院兩級(jí)管理體制改革說(shuō)明白、講透徹，才能贏得教職工的理解和支持，將思想和行動(dòng)統(tǒng)一到改革上，共同推動(dòng)改革。一是認(rèn)識(shí)不到位。有的地方高校前期沒(méi)有針對(duì)校院兩級(jí)管理體制改革進(jìn)行深入宣傳和廣泛動(dòng)員，很多教職工始終不理解校院兩級(jí)管理的基本觀點(diǎn)和改革目標(biāo)等，沒(méi)有形成基本的思想認(rèn)同，不能凝心聚力推進(jìn)改革、攻堅(jiān)克難。二是傳統(tǒng)組織管理觀念根深蒂固。學(xué)院在長(zhǎng)期辦學(xué)實(shí)踐中，習(xí)慣于學(xué)校的“指揮”，主體意識(shí)和創(chuàng)新思維受到束縛，對(duì)學(xué)院內(nèi)部問(wèn)題改革力度不足，形成了被動(dòng)接受指令和過(guò)度依賴學(xué)校的思維慣性，總是希望借助上級(jí)部門和學(xué)校的力量推動(dòng)工作，短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)校院兩級(jí)管理。

（二）校院兩級(jí)管理體制改革是對(duì)高校組織管理模式進(jìn)行的系統(tǒng)性變革，完善的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。必須制定總體規(guī)劃，明確管理體制改革的重點(diǎn)工作和階段部署，才能有力推動(dòng)改革。一是改革總體規(guī)劃不明確。校院兩級(jí)管理不是一蹴而就的，勢(shì)必要經(jīng)過(guò)不同的改革階段，一些地方高校急于推進(jìn)改革，沒(méi)有結(jié)合學(xué)校實(shí)際進(jìn)行充分醞釀和廣泛討論，沒(méi)有制定完善的改革方案、配套措施、任務(wù)分工等，缺少工作抓手，難以完成各項(xiàng)改革任務(wù)。二是配套管理體系不完善。多數(shù)地方高校沒(méi)有結(jié)合實(shí)際建立、調(diào)整或完善責(zé)權(quán)分配體系、管理制度體系和目標(biāo)責(zé)任體系，不能合理的劃分校院權(quán)、責(zé)、利，明確校院兩級(jí)分別承擔(dān)的職責(zé)，更沒(méi)有根據(jù)管理制度要求，重新梳理和規(guī)范工作流程，難以對(duì)校院共同確定的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和考核。

（三）權(quán)力下放、責(zé)任下移是推動(dòng)校院兩級(jí)管理體制改革的基礎(chǔ)，合理劃分和正確使用權(quán)利，保證校院兩級(jí)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一是落實(shí)各項(xiàng)改革舉措的必要條件。一是學(xué)院權(quán)責(zé)不匹配。由于權(quán)力下放側(cè)重于具體工作和日常事務(wù)管理職能的疏解，關(guān)系學(xué)院發(fā)展重要事項(xiàng)的決定權(quán)仍在學(xué)校，學(xué)院承擔(dān)更多工作任務(wù)的同時(shí)，沒(méi)有得到相應(yīng)權(quán)利，影響學(xué)院參與改革的積極性。二是權(quán)責(zé)調(diào)配機(jī)制不健全。校院兩級(jí)的權(quán)責(zé)并非一成不變的，多數(shù)高校不能根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化對(duì)校院兩級(jí)權(quán)責(zé)進(jìn)行重新分配或調(diào)整，很多時(shí)候校院兩級(jí)承擔(dān)的權(quán)責(zé)已難以適應(yīng)實(shí)際工作的需要，急需適當(dāng)調(diào)整。三是對(duì)權(quán)責(zé)的極端態(tài)度。學(xué)院不能切實(shí)行使賦予的權(quán)力，使學(xué)校不得不收回權(quán)力，分散精力參與學(xué)院的具體工作；職能部門看重權(quán)利，不能有效轉(zhuǎn)變職能，有的地方高校職能處室在權(quán)責(zé)清單梳理時(shí)，甚至不愿明確列出部門的權(quán)利。四是信息反饋機(jī)制不完善。隨著事務(wù)性工作下放至學(xué)院，信息溝通以單向下達(dá)為主，導(dǎo)致學(xué)校對(duì)學(xué)院實(shí)際情況缺乏了解，決策容易“想當(dāng)然”，管理服務(wù)缺乏針對(duì)性，難以滿足學(xué)院的實(shí)際需求。

（四）高素質(zhì)工作隊(duì)伍是推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的根本，是各項(xiàng)改革舉措落實(shí)的關(guān)鍵。一是領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)不高。有的干部思想有惰性、路徑存依賴，主觀上不愿了解學(xué)校改革的決策部署，不能結(jié)合本職工作思考服務(wù)校院兩級(jí)管理體制改革的新招法，僅遵照校領(lǐng)導(dǎo)的指示開展工作。二是學(xué)院管理人員能力欠缺。隨著管理重心下移，習(xí)慣于傳統(tǒng)管理體制的學(xué)院工作人員逐漸暴露出管理經(jīng)驗(yàn)不足、工作效率不高的短板，不能快速轉(zhuǎn)變角色，適應(yīng)工作節(jié)奏。三是管理人員配備不合理。學(xué)院行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員多為“雙肩挑”人員，完成教學(xué)、科研任務(wù)的同時(shí)，兼顧學(xué)院的管理，工作職責(zé)范圍過(guò)大。同時(shí)，管理重心下移增加了學(xué)院管理人員的工作量，學(xué)校卻沒(méi)有相應(yīng)地配套人事編制，導(dǎo)致學(xué)院人事編制與工作量不匹配，影響學(xué)院的工作積極性。四是培訓(xùn)機(jī)制不完善。校院兩級(jí)管理人員權(quán)責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，缺少全局觀念和工作思路，工作效率低，影響改革任務(wù)的落實(shí)。

三、地方高校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的基本思路

（一）體制改革要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)與先行先試相結(jié)合。校院兩級(jí)管理體制改革是系統(tǒng)性的變革，必須堅(jiān)持自上而下統(tǒng)籌推進(jìn)，確定完善的改革方案，明確改革思路和總體規(guī)劃，分步實(shí)施，保證改革舉措落地。同時(shí)，選取基礎(chǔ)條件較好、積極性較高的學(xué)院作為改革試點(diǎn)單位，改革內(nèi)容選取由易到難，堅(jiān)持邊做邊改，允許失誤。通過(guò)先行先試，以點(diǎn)帶面，循序漸進(jìn)推進(jìn)管理體制改革。

（二）權(quán)利下放要堅(jiān)持適度集中與實(shí)事求是相統(tǒng)一。要嚴(yán)格按照上級(jí)要求，做到權(quán)利適度下放，對(duì)不適宜下放的權(quán)利堅(jiān)決不能下放，做好學(xué)校層面的統(tǒng)一部署。同時(shí)，地方高校要結(jié)合辦學(xué)定位等方面的特色與差異，自主選擇適合的改革模式與實(shí)現(xiàn)路徑，不要求“一步到位”?？梢越Y(jié)合學(xué)院的實(shí)際，探索“必要”和“可選”兩類權(quán)責(zé)清單，由學(xué)校和學(xué)院共同確定，避免權(quán)利下放“一刀切”，確保責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

（三）實(shí)際工作要堅(jiān)持監(jiān)督指導(dǎo)與自主辦學(xué)相協(xié)調(diào)。要將學(xué)校從“運(yùn)動(dòng)員”的角色定位中解放出來(lái)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，學(xué)會(huì)當(dāng)“裁判員”，行使學(xué)校監(jiān)督指導(dǎo)和管理服務(wù)的主要職權(quán)，對(duì)學(xué)院予以監(jiān)督指導(dǎo)的同時(shí)，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，遵循適度指導(dǎo)的原則，避免影響學(xué)院的主動(dòng)性和積極性，激勵(lì)學(xué)院發(fā)揮辦學(xué)主體作用，積累工作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)校院兩級(jí)管理體制改革。

新時(shí)期，校院兩級(jí)管理體制改革是激發(fā)地方高校發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的重要體制保障。地方高校必須重新審視改革中存在的困難與問(wèn)題，認(rèn)真分析短板與不足，結(jié)合自身實(shí)際確定改革發(fā)展思路，充分做好改革前的準(zhǔn)備工作，才能將校院兩級(jí)管理體制改革推向前進(jìn)。

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