跨區(qū)疏解安置樣本的啟示

趙方忠

新年伊始，位于昌平回龍觀1818街區(qū)的融澤嘉園萬套西城區(qū)定向安置房全部交付。近3萬名老北京胡同、簡易樓居民告別狹窄簡陋的舊屋，陸續(xù)住上了寬敞明亮的新房。

2010年3月，為加大中心城區(qū)舊城保護與人口疏解力度，市政府將昌平區(qū)回龍觀地區(qū)750畝儲備土地劃撥給西城區(qū)政府，由西城區(qū)國有企業(yè)北京華融金暉置業(yè)有限公司承建舊城保護定向安置用房融澤嘉園，用于安置5800戶西城區(qū)府右街、大吉片、白塔寺等地區(qū)的西城居民，以及4000多戶西城區(qū)保障房輪候家庭。

作為全市范圍內(nèi)首個啟動、率先竣工交付的跨區(qū)建設(shè)定向安置房項目，始終牽動各界目光的融澤嘉園也一直刷新著人們的關(guān)注度：建設(shè)時，在建工地100%創(chuàng)建為北京綠色安全文明工地；建成后，140萬平米住宅及配套100%獲得北京建筑結(jié)構(gòu)質(zhì)量最高獎——群體結(jié)構(gòu)長城杯；交付時，一次交房率達100%。

融澤嘉園“跨區(qū)安置”的局部樣本與北京“疏非控人”的整體大勢相得益彰，在跨區(qū)建設(shè)定向安置房趨于常態(tài)的大背景下，融澤嘉園留下了屬于它的獨特印記。

樣本的意義所在

市領(lǐng)導(dǎo)對全市住房保障工作始終高度關(guān)注，2016年底，剛剛履新北京市領(lǐng)導(dǎo)的蔡奇在調(diào)研定向安置房融澤嘉園時說，核心區(qū)外遷市民，為首都城市功能疏解做出了貢獻，要為他們提供良好的居住環(huán)境和配套服務(wù)。西城區(qū)要配置優(yōu)質(zhì)資源，昌平區(qū)要做好安置和服務(wù)。疏解外遷要讓個人、集體、地方、國家都受益，著力解決職住平衡問題。

相比一般意義上的保障房，融澤嘉園顯然還肩負著不小的跨區(qū)資源疏解與配置任務(wù)。

雖然是跨區(qū)合作，但兩區(qū)政府堅持“全市一盤棋、兩區(qū)一件事”，通過科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)，推動項目建設(shè)單位實現(xiàn)融澤嘉園的配套功能高端化和建設(shè)品質(zhì)最優(yōu)化。

在住宅項目全部交付入駐之時，西城區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)指出，2010年至今，西城區(qū)在多個區(qū)籌集的保障性住房項目中，昌平區(qū)提供的地塊最為完整?；佚堄^西城安置房不僅戶型上設(shè)計為二梯四戶的南北通透和朝南向陽的戶型，并在項目中融入舊城文化元素。此外，西城還將人民醫(yī)院、161中學(xué)、育翔小學(xué)、棉幼、六幼等西城的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源輸出到這里。

“北大人民醫(yī)院北院區(qū)為更好滿足該區(qū)域居民的醫(yī)療需求，經(jīng)與多方溝通協(xié)商，最終確定800床規(guī)模。”上述西城區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)說，輸出到這里的北大人民醫(yī)院、161中學(xué)、育翔小學(xué)、棉幼、六幼都是西城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源，不但確保了外遷安置居民享有的公共服務(wù)水平不降低，同時還帶動了區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

回龍觀鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)介紹說，融澤嘉園所在的1818街區(qū)活動設(shè)施也是回龍觀地區(qū)配套最好的，社區(qū)有文化活動站，乒乓球室、健身房，另外還有養(yǎng)老驛站，居委會還設(shè)有老人活動室。

融澤嘉園的房屋質(zhì)量更是在全市保障房中一枝獨秀，該項目140萬平方米住宅及配套工程全部獲得北京市建筑質(zhì)量最高獎——結(jié)構(gòu)長城杯。北京市住建委在融澤嘉園召開全市工程質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)現(xiàn)場會時指出：全市近6000萬平米的保障房建設(shè)中，融澤嘉園群體住宅工程全部榮獲最高獎項“結(jié)構(gòu)長城杯”，這在北京20多年工程質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)歷史上史無前例。

除了建筑質(zhì)量之外，項目在戶型設(shè)計上也十分用心。融澤嘉園項目相關(guān)負責(zé)人告訴記者，項目在保障房標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)反復(fù)優(yōu)化，做到戶戶朝陽，南北通透。部分戶型還巧妙地設(shè)計了儲物空間。社區(qū)做到人車分流，樓間距較大，舒適度不亞于一些商品房。除此之外，融澤嘉園充分兼顧定向安置人群特點需求，如在設(shè)計初期考慮到安置人群中的部分獨居老人、重癥患者、三口之家、三世同堂等因素，在設(shè)計多戶型方案的同時，專門設(shè)置了無障礙通道、戶內(nèi)緊急呼叫按鈕、首層寬敞大堂、明亮電梯廳、四梯六戶、大型中心花園等，并在所有樓棟都設(shè)置了一部擔(dān)架電梯，比國家強制性要求提前了兩年。

此外，在中小學(xué)、醫(yī)院等配套的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，北京華融金暉置業(yè)有限公司作為代建單位，積極引入BIM建模技術(shù)，對項目建設(shè)的全過程進行可視化管理，做到了工程驗收透明規(guī)范，建成了參建各方的大數(shù)據(jù)庫，所有過程文件均具有可追溯性，形成了項目信息管理一體化平臺，提升了效率和管理水平，中小學(xué)按時交付、配套醫(yī)院提前完成結(jié)構(gòu)封頂，實現(xiàn)了住宅與公共配套的同步建成。

科學(xué)管理還帶來了成本的優(yōu)化，代建的公共服務(wù)配套設(shè)施，在投資不超概算的前提下，做到了效益最大化。

融澤嘉園的樣本意義，并不僅僅是全市范圍內(nèi)首個啟動、率先竣工交付的跨區(qū)建設(shè)定向安置房項目建成，也是北京市規(guī)劃部門本著對全市、兩區(qū)發(fā)展負責(zé)的態(tài)度，在跨區(qū)定向安置房等保障房建設(shè)中，突出規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和前瞻性，實現(xiàn)保障住房在合理布局、綠色低碳、以人為本、配套完善等方面的融合體現(xiàn)，還是項目建設(shè)單位加強溝通、主動控制、科學(xué)管理的能力展現(xiàn)。

統(tǒng)一認識是基礎(chǔ)

跨區(qū)建設(shè)定向安置房，建設(shè)的是房子，安置的是人口，背后則是人口管理責(zé)任與壓力的轉(zhuǎn)移。

北京市社科院副院長趙弘認為，實現(xiàn)功能的疏解轉(zhuǎn)移，必須減少疏解地的阻力，提高承接地的引力，增強疏解對象的動力，最后才能形成“疏非控人”的合力。

其實，為形成這種“合力”，近年來北京市對疏解定向安置房建設(shè)已經(jīng)嘗試引入了“跨區(qū)負責(zé)”制：假設(shè)西城區(qū)選址昌平區(qū)建設(shè)安置房，則由人口輸出區(qū)西城負責(zé)項目的投資建設(shè)和入住后的跟蹤管理，作為人口輸入?yún)^(qū)的昌平也會獲得提供土地的“回報”——西城區(qū)將會在安置房組團中配建教育、醫(yī)療、商業(yè)等優(yōu)勢資源，提高附近區(qū)域生活配套設(shè)施水平的同時，實現(xiàn)疏解地與承載區(qū)的資源平衡。

惟有安居才能樂業(yè)，跨區(qū)安置更是如此，相比中心城區(qū)在完善的公共服務(wù)配套基礎(chǔ)上建設(shè)高品質(zhì)住宅，跨區(qū)安置的區(qū)別在于政府部門要兼顧疏解與承接兩地百姓的安居需求改革供給方式和配套資源，共同為兩地百姓提供不低于中心城市的公共服務(wù)配套。

具體到融澤嘉園項目，昌平區(qū)前后歷時近八年，完成項目所在回龍觀區(qū)域的整體拆遷，昌平區(qū)政府將優(yōu)質(zhì)土地資源劃撥給西城區(qū)，西城區(qū)政府負責(zé)投資該項目安置房和公共配套的建設(shè)，輸出優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

以中小學(xué)為例，融澤嘉園配套引入的西城教育資源分別為161中學(xué)和育翔小學(xué)，建成后已經(jīng)成為西城區(qū)和昌平區(qū)參觀考察的樣板學(xué)校，161中學(xué)昌平校區(qū)還在網(wǎng)絡(luò)上被評為中國十大最美校園之一。

“引進名校資源除了建房子，關(guān)鍵還是校長和老師?！逼鋵?，在教育資源輸出時，輸入地最擔(dān)心的是僅僅得到名校的招牌。

對于融澤嘉園配建的中小學(xué)，兩區(qū)明確執(zhí)行校長由西城教委選派，學(xué)校法人由昌平教委選派，并參照西城區(qū)的教育體系，打造昌平區(qū)的北京名校，新校和本校的老師采取交流學(xué)習(xí)的形式互動。此外，西城區(qū)還為昌平校區(qū)選派學(xué)科帶頭人提高教學(xué)質(zhì)量。學(xué)校移交時，西城區(qū)選派了西城育翔小學(xué)剛剛退休的校長擔(dān)任昌平校區(qū)的執(zhí)行校長，選派了161中學(xué)時任黨委書記擔(dān)任昌平校區(qū)執(zhí)行校長。

也正是得益于西城區(qū)與昌平區(qū)政府對“全市統(tǒng)籌、兩區(qū)合作、共同配套”的認識高度一致，能夠切實從服務(wù)首都戰(zhàn)略、兩區(qū)優(yōu)勢互補的角度出發(fā)，合力落實首都“疏非控人”目標(biāo)，才有了融澤嘉園這個跨區(qū)定向安置房高品質(zhì)建成的基礎(chǔ)。

科學(xué)論證是前提

打好疏解攻堅戰(zhàn)，必須做好加減法，準(zhǔn)確把握“去”與“增”的關(guān)系，“去”的是疏出地的“大城市病”，而“增”的是居民的獲得感。

北京的人口規(guī)模調(diào)控其實也不是單純地減少常住人口，而是以疏解功能帶動人口調(diào)控轉(zhuǎn)移，人隨功能走。

“北京的‘疏非控人不是為了減肥，而是為了強身。”中國人民大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究所所長孫久文認為，要實現(xiàn)“去”與“增”的雙向統(tǒng)籌，必須規(guī)劃先行，而科學(xué)論證則是落實規(guī)劃先行的關(guān)鍵。

而根據(jù)北京市“十三五”規(guī)劃，城六區(qū)常住人口要下降15%，按照這個目標(biāo)，西城區(qū)確定了疏解20萬人口的任務(wù)。西城區(qū)政府工作報告中明確提到，西城區(qū)人口疏解將通過綜合用經(jīng)濟、法律、行政等手段來實現(xiàn)，包括嚴格控制戶籍人口的機械增長，落實居住證制度，健全人口的轉(zhuǎn)移機制，鼓勵實施戶籍外遷等。

很顯然，人口疏解安置工作是一項系統(tǒng)性工程。兩區(qū)各相關(guān)政府部門對此有著極為清醒的認識，共同以資源整合的心態(tài)和措施對融澤嘉園項目進行科學(xué)論證，以結(jié)果驅(qū)動過程，整體統(tǒng)籌近期建設(shè)與遠期管理的總體需求，注重當(dāng)前基本建設(shè)，兼顧后期社會管理，同步實施，共同提升本區(qū)域的居住品質(zhì)。

依據(jù)整體統(tǒng)籌的原則，融澤嘉園項目的建設(shè)由西城區(qū)負責(zé)，建成后的社會管理由昌平區(qū)負責(zé)。

融澤嘉園所在的1818街區(qū)是昌平回龍觀為承接西城區(qū)人口疏解而特別劃定的一個片區(qū)。該區(qū)域共建設(shè)了4個項目：西城區(qū)舊城保護定向安置房項目（融澤嘉園）、回龍觀村村民回遷安置房項目（回龍觀新村）、駐京部隊經(jīng)濟適用房項目（藍天嘉園）、住總?cè)f科項目（金域華府）。

項目建設(shè)單位在兩區(qū)政府的支持指導(dǎo)下，綜合考慮1818街區(qū)的公共服務(wù)需求，共同推進整個區(qū)域的建設(shè)發(fā)展，整體統(tǒng)籌保障房項目與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同時，同步啟動道路、電力、學(xué)校、醫(yī)院等市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

而對于跨區(qū)建設(shè)定向安置房，兩區(qū)政府的意志能否得到充分體現(xiàn)，選擇誰來代建公共服務(wù)設(shè)施也極為關(guān)鍵。

在當(dāng)前市區(qū)兩級財政預(yù)算體制下，房地產(chǎn)開發(fā)項目代建公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)在一些區(qū)縣項目中得以應(yīng)用，也在一定程度上緩解了區(qū)財政資金壓力和各級政府部門的人力投入，但客觀上也存在著設(shè)施質(zhì)量得不到保障、竣工時間滯后等問題。

跨區(qū)建設(shè)的定向安置房是民生工程，為避免開發(fā)商的逐利行為對義務(wù)教育、醫(yī)療等資源的公共品屬性造成一定損害，進而引發(fā)社會問題，需要代建方在服務(wù)政府的基礎(chǔ)上，有效整合各方資源，積極履行社會責(zé)任，因此，選擇由政府委托的開發(fā)商進行代建最為合適。也正是出于此種考慮，北京華融金暉置業(yè)有限公司才被選定為融澤嘉園公共服務(wù)設(shè)施的代建人。

科學(xué)論證還不止于此，還體現(xiàn)在具體的單個配套設(shè)施上。通常情況下，由開發(fā)商代建的公共服務(wù)配套設(shè)施，使用部門在規(guī)劃設(shè)計階段參與較少，多數(shù)情況下，使用部門直到驗收環(huán)節(jié)才能參與進來，并且協(xié)議中的使用部門其實并非最終的使用人，最終使用人在運營管理方面也會有一套相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，在建設(shè)前若不進行科學(xué)論證，往往會影響后期的移交和使用。

北京華融金暉置業(yè)有限公司相關(guān)負責(zé)人告訴記者，在融澤嘉園配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，為避免前期的硬件投入不符合后期管理要求，而造成投資浪費，項目建設(shè)單位從項目設(shè)計之初便將最終使用人的需求前置，充分吸收最終使用人對設(shè)施建設(shè)的功能訴求。如在醫(yī)院的建設(shè)中，代建人邀請到醫(yī)院的管理人員和醫(yī)護人員參與工藝流程、平面布置等工作環(huán)節(jié)，依據(jù)醫(yī)院管理人員和醫(yī)護人員提出的功能和運營需求，共同制定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，這也極大地增加了代建人的工作量，以醫(yī)院為例，該負責(zé)人說，代建醫(yī)院的設(shè)計方案經(jīng)過48次專題會才最終確定，當(dāng)初預(yù)計用時3個月，最終耗時5個多月，但這卻最大限度地滿足了后期的使用需求，為建成后的順利交付創(chuàng)造了條件。

充分溝通是關(guān)鍵

代建公共服務(wù)設(shè)施本身就具有一定的復(fù)雜性，投資方是發(fā)改部門，而根據(jù)代建的類型不同使用方也不同，學(xué)校的使用方是教委、醫(yī)院的使用方是衛(wèi)計委、養(yǎng)老院的使用方是民政局，但這些使用方卻不是最終的管理方，如學(xué)校的管理方是進駐的中小學(xué)，中小學(xué)才是最終的使用人。

而跨區(qū)建設(shè)的項目則更為復(fù)雜，由于項目投資方是西城區(qū)、項目屬地在昌平區(qū)，因此，項目的投資類手續(xù)，如立項、可研、概算、轉(zhuǎn)年度任務(wù)等，必須在西城區(qū)辦理，項目的建設(shè)類手續(xù)，如用地、規(guī)劃、招標(biāo)采購、建設(shè)、驗收等，需要在昌平區(qū)辦理。

保證融澤嘉園項目的啟動實施，必須尋求人口輸出區(qū)與輸入?yún)^(qū)利益共同點，兼顧投資方與使用方，以及最終使用人的需求。

要實現(xiàn)多方共贏，代建人的溝通協(xié)調(diào)作用就顯得極為重要。但現(xiàn)實中，代建人的身份和地位卻比較尷尬。通常情況下，代建人既不是項目的甲方，也不是乙方，在項目的前期、施工、監(jiān)理、設(shè)計、咨詢等階段的合約簽訂中，按照住建部門要求，必須以立項主體而非代建人進行招標(biāo)。即便三方簽訂代建協(xié)議，也會約定代建人主要是配合使用人辦理相關(guān)前期手續(xù)，使用人負責(zé)籌措資金、提出使用需求并對設(shè)計方案進行確認。

而具體到融澤嘉園，代建人是現(xiàn)狀接地，項目要全面啟動實施建設(shè)，協(xié)調(diào)難度極大，各種不確定因素給項目按期竣工交付帶來巨大風(fēng)險。

代建協(xié)議是代建人溝通各方的重要依據(jù)，但最初的三方代建協(xié)議是在兩區(qū)達成意向的基礎(chǔ)上簽訂的框架協(xié)議，簽訂的背景是項目的可研還未正式批復(fù)，隨著項目立項的完成，以及投資概算的批復(fù)，三方代建協(xié)議才正式簽訂。

在充分溝通之后達成的三方代建協(xié)議，投資方、使用方、代建方被統(tǒng)一納入為協(xié)議當(dāng)事人，明確了代建人享有立項主體的責(zé)權(quán)利，對項目進行統(tǒng)籌管理，使用人作為協(xié)議當(dāng)事人，參與項目設(shè)計方案評審，提出切合實際的使用要求，控制投資成本，由此降低項目實施過程中，各方因權(quán)利、責(zé)任不明出現(xiàn)矛盾，確保項目的驗收及交付。

而這僅僅是代建人溝通工作的開始，在項目具體實施中，代建人溝通協(xié)調(diào)的難度仍然巨大。以小學(xué)建設(shè)舉例，代建方需要對接的使用方就有教委的多個部門，而由投資方、使用方等相關(guān)各方參與的溝通協(xié)調(diào)會達86次，僅方案匯報就有50次之多。

保證溝通工作的切實有效，需要代建人必須站在完全公正的角度，既要滿足使用方的功能需求，又要符合投資方資金預(yù)算要求，還要達到最終使用人的接收標(biāo)準(zhǔn)，在兼顧各方利益訴求的同時，代建人對外堅持投資優(yōu)先，在成本控制項下滿足各方訴求，對內(nèi)則通過向管理、向?qū)I(yè)能力要效益，在控制成本的前提下，以專業(yè)能力對項目的用材、設(shè)計等方面進行全面優(yōu)化，盡最大可能平衡各方需求，確保項目的竣工交付。

代建人之所以能得到各方認可，憑借的則是其在項目立項、項目方案、前期手續(xù)、工程招投標(biāo)、工程實施、竣工移交等各個環(huán)節(jié)的專業(yè)能力把控，以及在實際操作中設(shè)計、進度、質(zhì)量、安全、成本、合同、信息化、資金等全過程的成熟項目管理經(jīng)驗。

“代建人在溝通各方的過程中，始終把握的是不對輸出的設(shè)計成果負責(zé)任，而是對終極的輸出產(chǎn)品負責(zé)任，不僅對投資方負責(zé)，也對使用方特別是最終使用人負責(zé)?！北本┤A融金暉置業(yè)有限公司相關(guān)負責(zé)人表示。

也正因此，融澤嘉園配建的育翔小學(xué)昌平校區(qū)于2013年1月15日開工，2014年7月10日取得竣工驗收備案表，2014年7月22日順利移交校方管理；配建的161中學(xué)昌平校區(qū)，2013年12月31日開工，2015年7月3日取得竣工驗收備案表，2015年10月2日移交校方管理，得到了兩區(qū)政府以及教委等部門的一致認可。

代建模式如何復(fù)制

可以預(yù)見，在首都“疏非控人”的大背景下，類似融澤嘉園的跨區(qū)建設(shè)定向安置房項目會逐步增多。

“全市統(tǒng)籌、兩區(qū)合作、規(guī)劃先行、企業(yè)實施、市場化運作”的融澤嘉園，為北京跨區(qū)定向安置房建設(shè)帶來了一個重要啟示，就是在完成政府交辦任務(wù)的過程中，一個好的代建人，配合政府注入公共服務(wù)設(shè)施的高品質(zhì)“軟件”的同時，還需要代建人從“硬件”層面用高質(zhì)量確保疏解安置人口享有的公共服務(wù)水平不降低。并且還能依靠專業(yè)能力和科學(xué)管理，在財政預(yù)算范圍內(nèi)確保工程進度和投資節(jié)約，甚至可能實現(xiàn)政府投資的節(jié)余。

但不可否認，政府代建項目的取費標(biāo)準(zhǔn)偏低仍是現(xiàn)實存在的問題。多年研究政府項目代建模式的天津理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院院長尹貽林就指出，“代建制”是政府投資項目管理的新模式，但現(xiàn)階段代建單位服務(wù)取費偏低，已經(jīng)嚴重制約了代建制的發(fā)展。

尹貽林研究發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)還沒有統(tǒng)一的代建取費標(biāo)準(zhǔn)，取費方式主要參照建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

綜合政府的相關(guān)文件規(guī)定，政府代建項目的管理費率一般為工程預(yù)算的0.9%左右，但市場化的房地產(chǎn)代建項目，通常管理費參照項目銷售額收取5%-7%，遠高于政府代建項目。

據(jù)了解，在各地實行的代建制項目中，代建單位的收入來源主要體現(xiàn)在兩方面：一是在招投標(biāo)中確定的管理費；二是項目建成竣工驗收，并經(jīng)竣工財務(wù)決算審核批準(zhǔn)后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，代建單位參與分成。也就是說代建服務(wù)費由代建管理費和節(jié)約資金獎勵兩部分組成。

而要讓成功的政府項目代建個案成為可復(fù)制推廣的模式，在專家們看來，取費標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)遵循市場規(guī)律。

此外，不管是政府代建項目還是市場化房地產(chǎn)開發(fā)代建項目，由于涉及多個主體，標(biāo)準(zhǔn)問題也已經(jīng)成為代建設(shè)施順利移交和使用的主要障礙。

從便于推行的角度看，可由政府投資部門或財政部門牽頭，就不同類型公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、驗收標(biāo)準(zhǔn)等與各使用部門充分協(xié)商，同時充分吸納最終使用人的意見，并以書面的形式明確不同類型公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)、驗收及交付標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此形成代建協(xié)議的模板，減少代建人的溝通成本，提高建設(shè)效率，減少糾紛和二次拆改。

很顯然，要確保公共服務(wù)設(shè)施的公益性特點，政府項目代建模式既要充分考慮社會公眾的期許，還應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，通過競爭的手段，提高代建人的回報。惟有如此，政府項目代建的明天才更值得期待。