新形勢下完善和創(chuàng)新民主黨派監(jiān)督機(jī)制研究

蔡蕊

摘 要：民主監(jiān)督是民主黨派的一項(xiàng)重要職能，在中國政黨制度構(gòu)建中有著不可取代的政治作用。明確民主黨派民主監(jiān)督的定位和優(yōu)勢，分析新形勢下民主黨派民主監(jiān)督時(shí)效性不強(qiáng)的原因，從而探索完善和創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督機(jī)制的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：民主黨派；民主監(jiān)督；機(jī)制

中圖分類號(hào)：D618 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）07 — 0060 — 03

毛澤東在回答黃培炎談到的怎么跳出“其興也勃焉”，“其亡也忽焉”的歷史周期時(shí)，指出了民主這條新路，讓人民來監(jiān)督政府。中國共產(chǎn)黨歷來把民主監(jiān)督放在重要的位置，然而在實(shí)際上，我國參政黨的民主監(jiān)督相對(duì)參政議政、政治協(xié)商功能稍顯薄弱，民主監(jiān)督的實(shí)際效果不理想。其中，參政黨民主監(jiān)督機(jī)制的不健全是一個(gè)相當(dāng)重要的原因。新形勢下，如何通過制度的設(shè)計(jì)和機(jī)制的完善與創(chuàng)新關(guān)系到能否讓民主監(jiān)督落到實(shí)處，同時(shí)提升共產(chǎn)黨決策的民主化和科學(xué)化水平，對(duì)助力落實(shí)“四個(gè)全面”的布局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、民主黨派民主監(jiān)督的定位和優(yōu)勢

我們國家關(guān)于民主監(jiān)督思想的形成是以馬克思列寧主義的政黨監(jiān)督理論為指導(dǎo)，經(jīng)過民主革命時(shí)期、建設(shè)時(shí)期和改革開放新時(shí)期得到了不斷地充實(shí)和發(fā)展。1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》讓參政黨的民主監(jiān)督有了一系列相關(guān)的理論依據(jù)。

（一）民主黨派民主監(jiān)督的定位

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》在第三章第十四條明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督。民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式對(duì)中國共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督”〔1〕。有學(xué)者認(rèn)為“研究民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)然的定位涉及三個(gè)系統(tǒng)或結(jié)構(gòu)”〔2〕。主要包括三層意思，一是民主黨派民主監(jiān)督在我國一黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度中體現(xiàn)出廣泛而真實(shí)的民主性，民主黨派作為共產(chǎn)黨的親密友黨，能夠集思廣益，建良言獻(xiàn)良策。二是民主黨派通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，是一種柔性監(jiān)督，并不具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。三是不管是中國共產(chǎn)黨還是民主黨派都要根據(jù)憲法和法律為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主黨派有相對(duì)完善的組織體系和較高的社會(huì)影響力，他們的監(jiān)督的體現(xiàn)出黨派性、更體現(xiàn)人民民主，有利于推動(dòng)中國特色社會(huì)主義政治文明的不斷前進(jìn)與發(fā)展。

（二）民主黨派民主監(jiān)督的優(yōu)勢

在我國的監(jiān)督體系中，民主黨派的民主監(jiān)督具有以下優(yōu)勢：民主黨派在履行民主監(jiān)督職能的時(shí)候體現(xiàn)出的廣泛真實(shí)的民主性。與某些西方國家在野黨或者反對(duì)黨的做法不同，它們會(huì)為了擊垮執(zhí)政黨而不擇手段的進(jìn)行攻擊、謾罵。民主黨派與共產(chǎn)黨在真誠合作的基礎(chǔ)上，作為諍友的民主黨派主要以是以批評(píng)或者建議等方式直言相諫于國家大事、民眾切身利益等方面。

二、民主監(jiān)督運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境與機(jī)制分析

新形勢下，我們要緊緊圍繞在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展民主監(jiān)督工作，深入學(xué)習(xí)貫徹中共中央重大決策部署和習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的重要講話精神，把重點(diǎn)工作放在完善民主監(jiān)督的機(jī)制體制上。為了進(jìn)一步增強(qiáng)民主監(jiān)督的時(shí)效性，筆者從以下方面分析。

（一）民主監(jiān)督主體整體上的參與積極性不高

民主監(jiān)督是和參政議政、政治協(xié)商有機(jī)聯(lián)系在一起的，民主監(jiān)督需要靠其它兩項(xiàng)功能才能發(fā)揮出來。然而，民主黨派組織和成員的監(jiān)督的熱情并不怎么高，甚至有輕視民主監(jiān)督的現(xiàn)象。從黨派組織整體來說，一方面，參政黨雖然也是圍繞著國家事件開展政治活動(dòng)，但是參政黨往往把自己定位成政治活動(dòng)的配角。另一方面，歷史的一些原因讓人們有一定程度的心理負(fù)擔(dān)。從民主黨派成員來看，很多人認(rèn)為民主監(jiān)督是說了也白說，說了也沒用，有的人就干脆不說。提的意見不一定會(huì)被采納，做的批評(píng)又怕得罪人，甚至有的黨委和政府部門有些同志還不樂意聽，民主監(jiān)督就這樣在民主黨派人士心中就會(huì)有不舒服、不自在的滋味。此外，有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“通過對(duì)近年來各級(jí)政協(xié)會(huì)議中民主黨派團(tuán)體提案內(nèi)容和各民主黨派調(diào)研報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)民主監(jiān)督大量內(nèi)容還是停留在對(duì)政府工作的具體建議上”〔3〕。這就說明監(jiān)督的內(nèi)容更加傾向事務(wù)監(jiān)督，而黨際監(jiān)督顯得相對(duì)薄弱。

（二）民主監(jiān)督的形式相對(duì)隨意

不管是提意見、講建議、還是作批評(píng)，其實(shí)這些形式在實(shí)際中運(yùn)行起來顯得相對(duì)隨意，從民主黨派方面來看，民主監(jiān)督顯得較為隨意。一般情況下，民主黨派成員的政治素養(yǎng)較高，大多數(shù)為中高級(jí)知識(shí)分子，甚至是各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者、專家，有著較突出的學(xué)術(shù)成就。但是，這些學(xué)者、專家在自己所學(xué)領(lǐng)域里能夠游刃有余處理問題，但是并不代表他們諳熟如何參政議政、民主監(jiān)督。在這樣的情況下，民主黨派成員可能就會(huì)選擇自己感興趣或者和自己專業(yè)相關(guān)的進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)在一定程度上出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情況。從執(zhí)政黨角度來說，如何處理與對(duì)待民主黨派發(fā)出的聲音和監(jiān)督是否能起作用有著緊密的聯(lián)系。有的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)對(duì)這些建議抱著“左邊耳朵進(jìn)，右邊耳朵出”的態(tài)度，甚至認(rèn)為民主監(jiān)督只是虛的，只要政績上去了就行，認(rèn)為民主監(jiān)督就形同虛設(shè)，沒有太多實(shí)際價(jià)值。

（三）民主監(jiān)督的渠道有待拓寬

只有在掌握足夠多的信息的基礎(chǔ)上，才能對(duì)事情有合理的判斷，了解實(shí)情和獲得信息是開展監(jiān)督的一個(gè)基礎(chǔ)條件。在實(shí)際監(jiān)督中，往往陷入知情渠道有限，信息流通不暢的處境。雖然當(dāng)前民主黨派成員進(jìn)入各級(jí)的權(quán)力部門的人數(shù)逐漸增多，但是通過座談會(huì)、討論會(huì)、或者調(diào)研方式等形式得到的消息也十分有限，因此可以積極探索更豐富的監(jiān)督渠道。盡管政府和司法機(jī)關(guān)聘請(qǐng)的“特約檢察員”在監(jiān)督上扮演著十分重要的作用，但是特約監(jiān)督人員在對(duì)被監(jiān)督單位實(shí)施監(jiān)督工作的指導(dǎo)時(shí)，會(huì)有主賓倒置，監(jiān)督力度不夠之感。新形勢下，中國共產(chǎn)黨要經(jīng)得住“四個(gè)考驗(yàn)”，防止“四個(gè)危險(xiǎn)”，作為參政黨，更應(yīng)該拓寬監(jiān)督的渠道，在科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等諸多方面為共產(chǎn)黨排憂解難，充分起到親密無間的諍友作用。

（四）民主監(jiān)督的外部環(huán)境有待改善

由于受封建傳統(tǒng)政治文化中臣民意識(shí)思想的影響，民主黨派容易把自己的身份定義為“臣子”，在監(jiān)督過程中的獨(dú)立意識(shí)和平等意識(shí)就會(huì)淡化，認(rèn)為意見或者建議只是參考，而最終的決策權(quán)是在執(zhí)政黨手里，監(jiān)督就會(huì)出現(xiàn)弱化、不到位的尷尬現(xiàn)象。一方面，受中國的傳統(tǒng)政治文化里人治思想的影響，法治思想相對(duì)的缺失不利于民主監(jiān)督。由于中國政黨制度法制化建設(shè)不足，除了憲法序言中的一句話，目前沒有出臺(tái)相關(guān)的法律確保民主監(jiān)督的有效運(yùn)行。另一方面，由于中國民主傳統(tǒng)的缺失，民主黨派在思想上有的存在著不敢監(jiān)督，害怕說真話遭到打擊報(bào)復(fù)煩人的心態(tài)，于是就在公眾場合大唱贊歌，在政協(xié)會(huì)上只講優(yōu)點(diǎn)，回避缺點(diǎn)。有的人則是不想監(jiān)督，認(rèn)為表了態(tài)，發(fā)了言，說了也是白說，還不如睜一只眼閉一只眼，抱著多一事不如少一事的心態(tài)敷衍了解，提一些無關(guān)痛癢的意見、做一些隔靴搔癢的批評(píng)。

三、新形勢下完善和創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督機(jī)制的路徑選擇

機(jī)制是“建立在結(jié)構(gòu)之上的，與構(gòu)成制度體系有關(guān)的各個(gè)組成部分和環(huán)節(jié)，通過彼此之間的相互推動(dòng)和制約，促使系統(tǒng)獲得良好功能輸出的具體作用方式”〔4〕。民主黨派監(jiān)督機(jī)制就是在中國政黨制度框架下，通過指導(dǎo)式的方式協(xié)調(diào)各部分之間的關(guān)系達(dá)到監(jiān)督的目的。建立健全一個(gè)科學(xué)合理的民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，保障民主監(jiān)督既不會(huì)缺位，也不會(huì)越位。針對(duì)目前民主監(jiān)督工作中存在的實(shí)際問題，本文從保障機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、反饋評(píng)價(jià)機(jī)制三方面入手做出如下的思考。

（一）完善和創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督保障機(jī)制

要想進(jìn)一步加強(qiáng)民主監(jiān)督的時(shí)效性，提升民主監(jiān)督的整體效能，就要根據(jù)世情、國情以及黨情的新變化，完善和創(chuàng)新民主監(jiān)督的保障機(jī)制。

第一，完善和創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督的制度保障。

機(jī)制的建立，主要靠體制和制度。民主監(jiān)督逐漸走上制度化建設(shè)的軌道，是完善民主監(jiān)督的機(jī)制的重要保障。首先，推進(jìn)民主監(jiān)督制度化規(guī)范化程序化，在突出頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)又要結(jié)合民主黨派的特色，出臺(tái)相關(guān)文件，以制度的形式確定民主監(jiān)督的主體、對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督形式等。其次，規(guī)范民主監(jiān)督的程序，以制度的形式確保民主監(jiān)督工作的展開，保證監(jiān)督人的合法權(quán)益和民主監(jiān)督的有序進(jìn)行。最后，創(chuàng)新民主監(jiān)督的具體途徑，讓民主監(jiān)督進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)新監(jiān)督制度。比如江西萍鄉(xiāng)政協(xié)創(chuàng)新民主監(jiān)督員制度，民主監(jiān)督由“聘任制”改為“委任制”就取得了不錯(cuò)的成績，新疆石河子市政協(xié)通過創(chuàng)建提案來辦理民主評(píng)議制度也收效頗豐。

第二，完善和創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督的組織機(jī)制。

民主黨派的民主監(jiān)督，不是個(gè)人監(jiān)督，而是一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織或者國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的監(jiān)督，體現(xiàn)的是一個(gè)團(tuán)體的意見或者建議，體現(xiàn)的是集體的智慧。完善和創(chuàng)新民主監(jiān)督的組織機(jī)制，首先應(yīng)該加強(qiáng)民主黨派組織隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)成員監(jiān)督的責(zé)任感，提高參政議政、建言獻(xiàn)策的能力，充分發(fā)揮智囊團(tuán)集體的優(yōu)勢力量。其次，民主黨派可以設(shè)立一個(gè)專門組織機(jī)構(gòu)開展民主監(jiān)督工作，把民主監(jiān)督專職化。設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)，探索定期組織人員行使監(jiān)督的權(quán)利，設(shè)立專職人員來收集和處理民主黨派提出的意見和建議，將這些意見或者建議分門別類加以整理，既方便被監(jiān)督者也有利于民主黨派內(nèi)部自己的學(xué)習(xí)和總結(jié)。再次，完善特約監(jiān)督人員的組織建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)特約監(jiān)督人員工作的規(guī)范與管理，提高這類人員工作的針對(duì)性、統(tǒng)一性和組織性，讓監(jiān)督工作在實(shí)踐的細(xì)小里落實(shí)。

（二）完善和創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

第一，完善民主監(jiān)督的知情與溝通機(jī)制。

民主黨派能否得到豐富又真實(shí)可靠的信息直接影響的監(jiān)督的質(zhì)量和效果，建立和完善順暢的信息溝通機(jī)制就很有必要。首先，應(yīng)該擴(kuò)大民主黨派的知情覆蓋面，尤其是在基層，雙方的信息交流很不順暢，得到的信息十分有限。執(zhí)政黨應(yīng)該體現(xiàn)出海納百川的肚量和魅力，主動(dòng)把工作報(bào)告、近期發(fā)展規(guī)劃以及重大項(xiàng)目、活動(dòng)的實(shí)施和執(zhí)行情況讓民主黨派知曉。民主黨派應(yīng)該積極主動(dòng)了解國家的動(dòng)態(tài)、熱情參與關(guān)系國計(jì)民生的重大項(xiàng)目等的討論，也可以出席政府召開的全體會(huì)議和各級(jí)會(huì)議。其次，要充分借助新媒體的優(yōu)勢，搭建一個(gè)信息暢通的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。隨著科技的發(fā)展和智能終端的普遍使用，民主黨派人士可以積極主動(dòng)的通過黨委或者政府的官網(wǎng)上獲得大量消息，在微信群、QQ群或者討論組里面也可議論國是；也可以創(chuàng)立一個(gè)公開的互動(dòng)平臺(tái)，既讓信息傳達(dá)及時(shí)又暢通，還便于統(tǒng)一規(guī)范管理。

第二，豐富和創(chuàng)新民主監(jiān)督的渠道運(yùn)行機(jī)制。

探求豐富多樣的監(jiān)督渠道運(yùn)行機(jī)制需要從兩個(gè)方面發(fā)力，共產(chǎn)黨需要積極轉(zhuǎn)變對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)方式，營造一種和諧民主有利于民主監(jiān)督的良好社會(huì)氛圍，讓監(jiān)督達(dá)到潤物細(xì)無聲的效果；民主黨派也應(yīng)積極摸索形式各樣的新的監(jiān)督渠道，為監(jiān)督注入新的活力，賦予民主監(jiān)督一種無聲勝有聲的威懾力。創(chuàng)新民主監(jiān)督多渠道多形式首先可以針對(duì)特定問題成立專項(xiàng)民主監(jiān)督小組，比如新形勢下為了更好的打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就可以在此問題上貢獻(xiàn)民主監(jiān)督的力量。然后，在傳統(tǒng)的監(jiān)督渠道基礎(chǔ)上，創(chuàng)新思路，探求與監(jiān)督體系中的多種監(jiān)督形式組成監(jiān)督的最強(qiáng)合力。

（三）完善與創(chuàng)新民主黨派民主監(jiān)督反饋評(píng)價(jià)機(jī)制

一方面，提案或者建議并不是及時(shí)就得到了貫徹落實(shí)；另外，有的利益較為復(fù)雜矛盾在短期弊端并不會(huì)立即顯現(xiàn)出來，甚至還會(huì)有一段時(shí)間的潛伏期。所以民主監(jiān)督并不是瞬間就完成的動(dòng)作，而是一個(gè)持續(xù)的過程，并不是民主黨派組織或者成員表態(tài)、提意見、做批評(píng)就宣布監(jiān)督已經(jīng)完成了。對(duì)于民主監(jiān)督的實(shí)際落實(shí)情況，并沒有專門的機(jī)構(gòu)實(shí)行追蹤調(diào)查，那么民主監(jiān)督的效果和理想就有偏差，因此建立和完善民主監(jiān)督反饋評(píng)價(jià)機(jī)制十分有必要。此外，還應(yīng)該創(chuàng)新民主監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)說真話、建諍言，提高民主黨派參與監(jiān)督的熱情，讓民主監(jiān)督成為實(shí)監(jiān)督。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〔EB/OL〕.http：//www.sh.xinhuanet.com/2015-09/23/c_134650502.htm

〔2〕張惠康，主編.參政黨民主監(jiān)督功能研究〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2011：25.

〔3〕張惠康，主編.參政黨民主監(jiān)督功能研究〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2011：175.

〔4〕吳忠民，謝志強(qiáng).社會(huì)學(xué)理論與方法〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2003：75.

〔5〕馮霞，藍(lán)春娣.參政黨民主監(jiān)督的政治機(jī)理及運(yùn)行機(jī)制〔J〕.江西社會(huì)科學(xué)，2014，（09）.

〔6〕梁麗萍.參政黨民主監(jiān)督的理論思考〔J〕.中共中央黨校學(xué)報(bào)2012，（02）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕