園區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制創(chuàng)新與措施建議

代 兵，何 芳，徐小峰，李文穎，沈路平

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

園區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制創(chuàng)新與措施建議

代 兵1，何 芳2*，徐小峰1，李文穎2，沈路平2

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)呈現(xiàn)出的重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃等問題，導(dǎo)致土地資源緊缺與低效利用矛盾突出，低效用地退出的制度供給亟待創(chuàng)新。本文在全面分析低效工業(yè)用地退出類型與路徑基礎(chǔ)上，基于園區(qū)低效用地的退出實(shí)踐，剖析了低效工業(yè)用地不同退出路徑下的制度供求沖突；提出了低效工業(yè)用地退出的機(jī)制與措施建議。

低效工業(yè)用地；退出路徑；退出機(jī)制；退出措施

我國工業(yè)開發(fā)區(qū)重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃問題突出，土地資源緊缺與低效利用矛盾突出；另一方面，過剩產(chǎn)能的去除將直接促使傳統(tǒng)工業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。因此，存量工業(yè)用地的優(yōu)化與減量化就成為工業(yè)用地供給側(cè)改革的主要目標(biāo)。實(shí)踐中，去產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型以及用地功能優(yōu)化的需求早已倒逼深圳、廣州、南京、杭州、上海、重慶等全國各城市進(jìn)行著各種政策變革嘗試[1]。我國工業(yè)用地的退出制度變遷體現(xiàn)著“自下而上”的顯著特征。這樣的背景下，本文針對低效用地退出實(shí)踐中存在的各種制度供求問題，就制度層面探索低效用地退出的機(jī)制創(chuàng)新，就手段完善層面提出措施建議。

1 低效工業(yè)用地退出類型與路徑分析

理論上說，工業(yè)用地的退出有綜合改造（績效與利用強(qiáng)度提升）、功能改變（含用途變更）和拆除重建（二次開發(fā)）三種類型。對應(yīng)著三種類型，工業(yè)用地的退出有政府主導(dǎo)、原產(chǎn)權(quán)人主導(dǎo)和社會主導(dǎo)三種模式，相應(yīng)地工業(yè)用地退出路徑則可以概括為：①原土地使用權(quán)人自行租賃；②運(yùn)營商租賃運(yùn)營；③政府收儲、收購出讓開發(fā)；④原土地使用權(quán)人自行開發(fā)或委托開發(fā)（代建）；⑤原土地使用權(quán)人與社會主體聯(lián)合開發(fā)；⑥開發(fā)商房產(chǎn)或股權(quán)收購開發(fā)；⑦土地分割轉(zhuǎn)讓開發(fā)；⑧轉(zhuǎn)型升級、增加投資強(qiáng)度或增加容積率；等等[2]。其間關(guān)系詳見表1。

其中用途變更類型特是指在建筑結(jié)構(gòu)不變、功能改變的前提下，證載用途發(fā)生變更。其與功能改變類型不同之處在于：不僅實(shí)際功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，證載用途亦同時(shí)合法變更。顯然，目前的功能變更類型是通過土地政策讓利免交出讓金促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但同時(shí)也造成供地的雙軌制，形成制度的不公平，使得通過市場招拍掛獲得商辦用地的受讓人明顯高成本參與競爭。因此，用途改變類型應(yīng)該成為未來土地制度的進(jìn)一步改革方向，即對于發(fā)生用途轉(zhuǎn)變的物業(yè)，應(yīng)補(bǔ)交出讓金，變更產(chǎn)證證載用途。

表1 低效工業(yè)用地退出類型與路徑Table 1 Types and paths of the exit for inefficiency industrial land

通過上海市園區(qū)工業(yè)用地退出的調(diào)研可知，在上述各類退出路徑的實(shí)踐過程中，面臨著零星重建、成片重建等二次開發(fā)路徑下的土地制度問題，以及二次開發(fā)過程中涉及的規(guī)劃制度問題和土地利益分配問題；面臨著功能改變租賃運(yùn)營路徑下的管理制度問題；面臨著低效用地退出的信息溝通、專業(yè)運(yùn)營與融資困境等問題。本文將基于實(shí)踐存在的諸多問題剖析基礎(chǔ)上，就政策創(chuàng)新層面提出機(jī)制建議，就手段完善層面提出措施建議。

2 低效工業(yè)用地退出的制度供求沖突

2.1 二次開發(fā)制度供求沖突

深圳工業(yè)用地二次開發(fā)實(shí)踐走在全國前列，更多源于國家對特區(qū)政策的包容。分析上海低效工業(yè)用地二次開發(fā)新政及其問題具有代表性和借鑒意義。滬府辦[2016]22號文《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》是在二年前試點(diǎn)政策基礎(chǔ)上修訂的。該政策規(guī)定工業(yè)用地（分為零星用地轉(zhuǎn)型和整體區(qū)域轉(zhuǎn)型）可以轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部用地、商辦用地以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等用途，在無償上繳公益補(bǔ)償空間規(guī)定下，可由原土地使用權(quán)人或聯(lián)合開發(fā)體采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式，按照規(guī)劃用途自行開發(fā)，但必須按照規(guī)定持有一定比例物業(yè)。地價(jià)補(bǔ)繳額采用“雙評估”方法，即規(guī)劃土地使用條件下土地市場評估價(jià)格與原土地使用條件下土地市場評估價(jià)格的差額。具體土地用途轉(zhuǎn)換的使用條件限制和補(bǔ)地價(jià)政策見表2。

表2 上海工業(yè)用地用途轉(zhuǎn)換使用限制和利益分配Table 2 Use restriction and benefit distribution of use conversion of Shanghai industrial land

該政策雖然打通了低效工業(yè)用地的二次開發(fā)路徑，但仍然存在制度的缺陷。

首先，二次開發(fā)主體與運(yùn)營機(jī)制缺失。政策規(guī)定存量工業(yè)用地的區(qū)域整體轉(zhuǎn)型可以建立由區(qū)縣政府主導(dǎo)、以原土地權(quán)利人參與的聯(lián)合開發(fā)主體，實(shí)施區(qū)域整體轉(zhuǎn)型的開發(fā)機(jī)制。但整體轉(zhuǎn)型區(qū)域通常涉及到多家企業(yè)，每個(gè)土地使用權(quán)人都有不同訴求，政府主導(dǎo)如何體現(xiàn)？聯(lián)合體如何成立？與政府關(guān)系是什么？如何具體運(yùn)作？各利益相關(guān)者如何協(xié)同？等等主要操作層面問題并無細(xì)則。

其次，自持比例限制過高。政策規(guī)定土地用途轉(zhuǎn)換后，需開發(fā)者自持50%～100%。如此高的自持比例，對于低效工業(yè)用地企業(yè)，現(xiàn)金流是很難維持的，限制了土地使用權(quán)人的資金融通路徑，阻斷了資源優(yōu)化配置的通道，同時(shí)也阻礙了市場配置效率和資金融通。雖然針對部分國家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，已經(jīng)給出了5年免交補(bǔ)地價(jià)的過渡期政策，來適當(dāng)降低企業(yè)轉(zhuǎn)型的成本，但面對轉(zhuǎn)型后的高自持比例，仍舊令許多用地企業(yè)望而卻步。

再次，難以實(shí)現(xiàn)資金平衡。自行開發(fā)需要無償貢獻(xiàn)10%土地（或15%的地上建筑面積）作為公共空間與公共設(shè)施用地，同時(shí)還要將地塊的發(fā)展權(quán)價(jià)值上繳政府，并原有設(shè)備、房屋等沉沒成本由原使用權(quán)人自行承擔(dān)，造成使用權(quán)人在土地盤活過程中成本過高，資金難以平衡。

2.2 規(guī)劃制度供求沖突

低效工業(yè)用地二次開發(fā)面臨著控規(guī)調(diào)整的制約。表現(xiàn)在：一是低效工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型在規(guī)劃上強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先”，即優(yōu)先保障公益性設(shè)施建設(shè)，后進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，按照規(guī)劃實(shí)施整體轉(zhuǎn)型。但如何切實(shí)加強(qiáng)公共綠地、開放空間控制，增強(qiáng)公益性設(shè)施建設(shè)仍需進(jìn)一步可操作性的規(guī)定；二是自行開發(fā)在規(guī)劃層面執(zhí)行難度仍較大，主要體現(xiàn)在規(guī)劃調(diào)整時(shí)間過長、行政審批程序復(fù)雜、規(guī)劃限制內(nèi)容過細(xì)等。高昂的時(shí)間耗費(fèi)嚴(yán)重影響園區(qū)企業(yè)自行挖掘土地潛力的積極性；三是產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃與城市控制性規(guī)劃的協(xié)同不夠。

2.3 利益分配制度供求沖突

按照政策規(guī)定，如果土地轉(zhuǎn)變用途，按照市場雙評估方式補(bǔ)交出讓金（規(guī)劃用途市場評估價(jià)格-原工業(yè)用途市場評估價(jià)格）。該政策的本質(zhì)是地塊再開發(fā)的發(fā)展權(quán)價(jià)值全部歸屬政府。對原土地使用權(quán)人而言，其不僅得不到土地增值收益，還損失了收儲模式下設(shè)備、建筑的各種損失補(bǔ)償和通過博弈可能獲得的土地增值收益。分配政策極度不合理，直接導(dǎo)致創(chuàng)新的政策難以實(shí)施推進(jìn)。以上海某工業(yè)用地退出案例為例，其市場價(jià)值為900萬/畝，若選擇收儲方式，原權(quán)利人的可通過征收談判博弈獲土地補(bǔ)償利益為1300萬元/畝；若按現(xiàn)有政策補(bǔ)地價(jià)自行開發(fā)，則原土地使用權(quán)歸屬原土地使用權(quán)人的價(jià)值僅為520萬元/畝，遠(yuǎn)小于收儲方式的收益。可見，原土地使用權(quán)人根本沒有利益驅(qū)動自行實(shí)施二次開發(fā)，完成工業(yè)用地退出。

2.4 租賃運(yùn)營管理制度供求沖突

租賃運(yùn)營是指原土地使用權(quán)人因?yàn)槠洚a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或產(chǎn)業(yè)虧損等原因，停止原生產(chǎn)行為，將閑置廠房租賃，轉(zhuǎn)換其他經(jīng)營業(yè)態(tài)的行為。從盤活主體角度，租賃運(yùn)營方式主要有三種：企業(yè)自行租賃經(jīng)營、社會產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商經(jīng)營、園區(qū)招商平臺經(jīng)營。但都存在一些問題。

（1）企業(yè)自行租賃經(jīng)營混亂，園區(qū)缺乏相應(yīng)政策管控

企業(yè)擁有閑置廠房，通過自主招商或中介公司等途徑，可出租給任何的承租人，甚至是一些低產(chǎn)出、低效率的承租企業(yè)，還可以出租從事建材、大賣場等商業(yè)業(yè)態(tài)經(jīng)營。其后果，一是由于承租方的產(chǎn)業(yè)不符合園區(qū)導(dǎo)向，造成的園區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)破壞，產(chǎn)業(yè)定位發(fā)展目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；二是由于原土地分割出租，造成園區(qū)土地空間形態(tài)破壞；三是由于承租方經(jīng)營能力不足，造成土地利用再次低效率；四是由于多次出租、多層租賃關(guān)系，造成的園區(qū)管理困難等；五是由于租賃造成的實(shí)際用途改變涉及多個(gè)部門的行業(yè)管理，再加上現(xiàn)行法律、法規(guī)有關(guān)條款過于籠統(tǒng)，缺乏可操作的具體政策意見，因此，規(guī)土、工商、稅務(wù)等執(zhí)法部門難以對改性、轉(zhuǎn)型、增容、擴(kuò)建等情況進(jìn)行甄別，也很難對此行為進(jìn)行有效處置。

（2）社會產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商經(jīng)營優(yōu)惠政策少，改擴(kuò)建問題多

園區(qū)引入社會產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商是一種有效的幫助低效企業(yè)盤活土地的方式，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商都往往擁有強(qiáng)大的人才、科技、政府以及產(chǎn)業(yè)等資源和經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢。但目前在政策層面上，還缺少配套支持政策。如稅收政策、改擴(kuò)建政策、工商登記政策等。以廠房改擴(kuò)建為例，包括：改建批文手續(xù)復(fù)雜、廠房單體改建工作量大（插層等）、新企業(yè)入駐的產(chǎn)證問題等等。

（3）園區(qū)招商引資平臺缺失整體籌劃

借用園區(qū)運(yùn)營招商引資為低效用地企業(yè)租賃搭建通道，雖為有益舉措，但只是零敲碎打，缺少對租賃運(yùn)營服務(wù)的整體籌劃和制度上的完備建設(shè)，更缺乏基于互聯(lián)網(wǎng)思維的、信息化平臺的一體化運(yùn)作。

3 低效工業(yè)用地退出機(jī)制創(chuàng)新

3.1 優(yōu)化細(xì)化土地二次開發(fā)運(yùn)作機(jī)制

（1）建立體現(xiàn)多方協(xié)同的工業(yè)用地二次開發(fā)實(shí)施細(xì)則

工業(yè)用地二次開發(fā)涉及多方參與。具有可操作性政策的最高標(biāo)準(zhǔn)是必須基于多主體之間的協(xié)同，形成一個(gè)多方合作共贏機(jī)制。二次開發(fā)的多主體包括規(guī)劃、土地、建設(shè)等政府各部門、原土地使用權(quán)人、開發(fā)商、投資商、中介服務(wù)組織以及第三方組織等等。顯然，組織機(jī)構(gòu)的重新架構(gòu)與多主體間利益與運(yùn)作協(xié)同就成為機(jī)制優(yōu)化的關(guān)鍵。

（2）適當(dāng)降低轉(zhuǎn)型自持比例，減少二次開發(fā)企業(yè)資金壓力

《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定的土地價(jià)款補(bǔ)繳方式和要求，限制和鼓勵實(shí)體產(chǎn)業(yè)拿地開發(fā)，擠壓土地投機(jī)倒賣泡沫有利于轉(zhuǎn)型用地服務(wù)功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長效維持。但對于轉(zhuǎn)型企業(yè)來說，前期在融資、招商等各個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)投入大量成本，但在進(jìn)行土地用途轉(zhuǎn)換后仍需完全自用或自持50%～70%（視轉(zhuǎn)型類型而定），企業(yè)現(xiàn)金流是很難維持的。因此，土地政策方面應(yīng)適當(dāng)降低轉(zhuǎn)型企業(yè)的轉(zhuǎn)型自持比例，或在融資、招商等環(huán)節(jié)給予更多的優(yōu)惠和保障政策，減少轉(zhuǎn)型企業(yè)運(yùn)營壓力。

3.2 建立二次開發(fā)彈性規(guī)劃機(jī)制

為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求，工業(yè)區(qū)用地變更規(guī)劃可與工業(yè)區(qū)再生策略結(jié)合，因政策或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，在不違反用地種類及規(guī)定比例的前提下，應(yīng)給予變更使用的機(jī)制及賦予調(diào)整用地比例的彈性。例如，臺灣制定了《工業(yè)區(qū)用地變更規(guī)劃辦法》，規(guī)定了各類用地調(diào)整的上限和下限，核心是增加土地使用的彈性和規(guī)劃調(diào)整的及時(shí)性?！蛾P(guān)于本市加快推進(jìn)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實(shí)施辦法（試行）》已經(jīng)提到了園區(qū)整體轉(zhuǎn)型過程中縮短規(guī)劃調(diào)整審批流程的意見，但對于其具體的操作管理辦法和流程優(yōu)化細(xì)節(jié)還未給出詳盡的指導(dǎo)意見。因此，建議進(jìn)一步制定和頒布與上海市《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》相配套的《工業(yè)用地更新規(guī)劃管理辦法》，運(yùn)用工業(yè)用地二次開發(fā)規(guī)劃圖則對工業(yè)用地轉(zhuǎn)型實(shí)施規(guī)劃管理，并在土地用途設(shè)定、指標(biāo)控制、出讓年限等方面給予更多的彈性。

3.3 建立土地增值公私分享機(jī)制

我國眾多城市的土地收儲補(bǔ)償試行著不同的土地增值利益分享機(jī)制，如補(bǔ)償加成、出讓總價(jià)比例分成、增值收益比例分成、增值收益分級比例分成、出讓溢價(jià)收益比例分成等。例如：廣州等眾多城市推行補(bǔ)償加成方式、福州采取原用途與規(guī)劃用途基準(zhǔn)價(jià)差額比例補(bǔ)償、昆明采取原用途與規(guī)劃用途評估價(jià)差額比例補(bǔ)償、石家莊等推行出讓總收益比例分成方式、長沙等城市推行出讓增值收益比例分成、萊蕪?fù)菩谐鲎屧鲋凳找娣旨壉壤殖?、泰安等城市推行出讓溢價(jià)收益比例分成等?？梢娡恋卦鲋道娣峙淇傮w上呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是各城市嘗試了實(shí)施收儲的各種激勵措施；二是原土地使用權(quán)人參與增值利益分享已成趨勢?？梢姡徽撌腔谥贫鹊墓?，還是促進(jìn)二次開發(fā)目的，工業(yè)用地二次開發(fā)中建立土地增值收益公私分享政策，且應(yīng)該在國家層面予以明確。否則，低效工業(yè)用地二次開發(fā)一定難以得到有效推進(jìn)。我們建議，土地出讓總價(jià)中扣除歸屬政府的投資成本和政策規(guī)定的出讓金財(cái)政交付比例、以及歸屬原土地使用權(quán)人的原用途房地產(chǎn)價(jià)值和拆遷損失后的凈剩余應(yīng)該由政府與原使用權(quán)人按照約定比例分享[3]。

3.4 建立低效用地租賃用途變更管理制度

（1）建立租賃用途變更審批制度，制定租賃管理細(xì)則

我國產(chǎn)業(yè)用地租賃管理并不缺乏法律基礎(chǔ)，《土地管理法》第五十六條規(guī)定：建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。但工業(yè)用地租賃實(shí)際監(jiān)管缺乏有效的機(jī)制和措施。臺灣實(shí)行了租賃管制，規(guī)范出租抵押管理對我國工業(yè)用地租賃具有一定的借鑒意義。臺灣相關(guān)規(guī)定明確在承租期間，承租人不得將承租土地全部或部分出借、轉(zhuǎn)租或以其它方式供他人使用。承租人不得將興建的建筑物及設(shè)施全部或部分出借、出租或以其它方式供他人使用。為避免承租人任意將廠房轉(zhuǎn)售或進(jìn)行抵押，造成后續(xù)管理上的困擾，規(guī)定承租人未經(jīng)工業(yè)管理部門同意不得轉(zhuǎn)租及設(shè)定抵押。

針對園區(qū)廠房租賃，建議建立以用途變更管理為抓手，承租產(chǎn)業(yè)審批、建筑管理審批、節(jié)能環(huán)保審批、用途變更審批為輔助手段的租賃管制制度。一是園區(qū)低效用地租賃應(yīng)加強(qiáng)入駐產(chǎn)業(yè)審批，對符合園區(qū)導(dǎo)向的方可租賃園區(qū)物業(yè)；二是完善建筑管理審批，建筑功能改變必須保證符合結(jié)構(gòu)安全、公共安全、消防、環(huán)境、衛(wèi)生、物業(yè)管理等相關(guān)技術(shù)要求；三是明確安全、節(jié)能、環(huán)保等準(zhǔn)入要求，租賃用途變更必須符合安全生產(chǎn)要求，，符合環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排的基本要求；四是建立嚴(yán)格的用途變更審批機(jī)制，在低效用地租賃運(yùn)營中，涉及到土地實(shí)際用途變化的，按照土地管理法，建立嚴(yán)格的工業(yè)用地用途變更審批機(jī)制，沒有獲得用途變更批文的，屬于違法利用，應(yīng)該及時(shí)制止和查處（綜合執(zhí)法管理已經(jīng)提及）。

（2）授權(quán)園區(qū)綜合執(zhí)法管理職能，增強(qiáng)園區(qū)管控能力

目前，《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級三年行動計(jì)劃（2013～2015年）》（2013）已經(jīng)提出加強(qiáng)對閑置和低效工業(yè)用地的綜合治理。加強(qiáng)環(huán)保、安監(jiān)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、工商、稅務(wù)等的綜合執(zhí)法，強(qiáng)化對閑置和低效工業(yè)用地的綜合治理和業(yè)態(tài)管理。（牽頭部門：相關(guān)區(qū)縣；配合部門：市環(huán)保局、市安全監(jiān)管局、市規(guī)劃國土資源局、市建設(shè)交通委、市地稅局、市工商局、市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟(jì)信息化委）。但就其綜合治理和業(yè)態(tài)管理的實(shí)行力度和效果來看，仍有待提高。因此，建議在開發(fā)區(qū)管委會平臺上要有各政府各委辦的“綜合執(zhí)法”授權(quán)。因?yàn)楣芪瘯钦呐沙鰴C(jī)構(gòu)，它是最接近企業(yè)的平臺，是一個(gè)綜合管理部門，應(yīng)該有對園區(qū)進(jìn)行管理的職能，因此建議市工商、國稅、地稅、國土、質(zhì)監(jiān)、消防、司法等部門在產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，提供相關(guān)管理服務(wù)。

3.5 建立低效用地退出倒逼機(jī)制

一是征收土地閑置費(fèi)。緊缺資源背景下，對閑置土地征收土地閑置費(fèi)，提高土地閑置低效利用的懲罰成本，形成低效用地再利用的倒逼機(jī)制[4]，已迫在眉睫。土地閑置費(fèi)可以同本區(qū)域地塊水平掛鉤。二是，建立低效用地的認(rèn)定制度。通過建立低效用地標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施低效用地認(rèn)定制度，給予低效用地土地使用權(quán)人壓力，倒逼其盤活。三是針對不同類型的低效用地，建立低效用地退出流程，實(shí)現(xiàn)低效用地退出的流程化管理。四是綜合財(cái)政、國土、環(huán)保、金融、電力等部門力量，建立多部門協(xié)同的綜合獎懲制度，按照企業(yè)績效實(shí)現(xiàn)差別化管理措施。如對淘汰類企業(yè)在用水、用電、排污、財(cái)稅、信貸等要素配置中的實(shí)施嚴(yán)苛制度，形成合力，運(yùn)用差別化管理形成倒逼作用。

3.6 建立容積率轉(zhuǎn)移與獎勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二次開發(fā)的資金平衡

低效用地再開發(fā)的經(jīng)濟(jì)平衡是低效用地退出的最核心利益環(huán)節(jié)[5]。如果不解決低效用地退出的利益均衡機(jī)制，將無法可持續(xù)推進(jìn)低效用地的退出。建議在擴(kuò)大獎勵與轉(zhuǎn)移條目和對象的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)平衡視角，推出園區(qū)內(nèi)容積率轉(zhuǎn)移與獎勵機(jī)制，作為低效用地退出重要補(bǔ)充機(jī)制。

容積率轉(zhuǎn)移機(jī)制可以在以下幾大領(lǐng)域發(fā)揮作用：作為改善生態(tài)環(huán)境，增加開敞空間和綠地、生態(tài)空間規(guī)劃實(shí)施與開發(fā)強(qiáng)度提升聯(lián)動的重要機(jī)制；作為保護(hù)歷史人文環(huán)境，實(shí)施歷史建筑改造更新的重要機(jī)制；作為建設(shè)公共設(shè)施，推進(jìn)保障房建設(shè)的重要舉措；作為存增轉(zhuǎn)化、拆建聯(lián)動等存量土地減量化戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的核心舉措。

容積率轉(zhuǎn)移機(jī)制的完善需要從擴(kuò)大和細(xì)化容積率獎勵和轉(zhuǎn)移條目、建立容積率分區(qū)、制定獎勵與轉(zhuǎn)移方式及政策獎懲系數(shù)、土地出讓金分配制度等方面展開深化研究。

4 低效工業(yè)用地退出措施建議

產(chǎn)業(yè)園區(qū)低效用地退出創(chuàng)新機(jī)制主要側(cè)重政策突破和創(chuàng)新，實(shí)施措施則應(yīng)探索在現(xiàn)有政策框架下，通過新理念和具體方式的優(yōu)化和建立，有效推進(jìn)低效用地的退出。

4.1 積極推進(jìn)分類別差別化退出措施

針對不同類型低效用地，采取差別化政策措施盤活土地，有效實(shí)現(xiàn)低效用地退出。

對閑置停產(chǎn)低效型企業(yè)，政府積極推進(jìn)，采用收回、收購、搭建租賃轉(zhuǎn)讓信息平臺招商引資等各種措施盤活土地。

對開發(fā)利用強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)的低效型企業(yè)，通過鼓勵增加容積率、簡化改擴(kuò)建審批流程、允許土地分割轉(zhuǎn)讓等方式提升利用強(qiáng)度。

對還在維持生產(chǎn)經(jīng)營的投入產(chǎn)出型低效企業(yè)，政府需主動和企業(yè)溝通，提前籌劃各種增效路徑或盤活路徑，如鼓勵企業(yè)增資擴(kuò)建、轉(zhuǎn)型升級，融資支持、稅收減免；亦可鼓勵其轉(zhuǎn)型開發(fā)（指重建為總部研發(fā)用地）；還可通過關(guān)停并轉(zhuǎn)置換新型產(chǎn)業(yè)。

對于設(shè)備淘汰或技術(shù)落后的不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的低效企業(yè)，鼓勵其進(jìn)行環(huán)保改造，或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，或進(jìn)行專業(yè)轉(zhuǎn)型開發(fā)，或關(guān)停并轉(zhuǎn)收購、回收或置換。對形成污染的土地必須實(shí)施污染修復(fù)、治理。

對于用地需要改變規(guī)劃中心轉(zhuǎn)換用途實(shí)施開發(fā)的配置型低效用地，可采用收購、收回開發(fā)；自行、合作、委托開發(fā)；區(qū)域整體聯(lián)合重建開發(fā)等多元化主體參與的再開發(fā)模式盤活土地。并根據(jù)具體規(guī)劃情況，通過實(shí)施建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移和容積率轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)再開發(fā)的經(jīng)濟(jì)平衡機(jī)制。

4.2 建立低效用地退出預(yù)申請備案和退出計(jì)劃編制制度

鑒于目前用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換、改擴(kuò)建在規(guī)劃層面上，存在審批流程復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間太長的問題，導(dǎo)致企業(yè)參與用地盤活的積極性不高。因此，為了對園區(qū)低效工業(yè)用地及其企業(yè)的意愿盡早了解和掌握，建議設(shè)立工業(yè)用地盤活申請備案制度。同時(shí)，盡快完成低效用地退出計(jì)劃，有步驟有計(jì)劃地實(shí)施低效用地的退出。特別是在資金資源有限的情況下，使得低效工業(yè)用地退出效率最高。低效工業(yè)用地退出的時(shí)序確定是退出計(jì)劃的核心內(nèi)容。退出時(shí)序的確定原則和方法，尚需進(jìn)一步深化思考。基本原則應(yīng)該是：（1）環(huán)保型低效優(yōu)先退出；（2）用地配置類低效遵循先易后難原則和區(qū)域土地整體價(jià)值最大化等原則安排退出時(shí)序；（3）投入產(chǎn)出型低效全時(shí)序配置；（4）土地利用型低效需根據(jù)更新規(guī)劃統(tǒng)一布置；（5）合同契約型低效遵循合同約定即時(shí)執(zhí)行。

4.3 引入產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商，盤活低效用地

相比上海園區(qū)開發(fā)類國企，外資、民資的市場化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商在決策和管理機(jī)制、金融工具運(yùn)用、招商渠道等方面都比較靈活和貼近市場，往往能夠集納最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源，最精準(zhǔn)地對接入駐企業(yè)的實(shí)際需求，同時(shí)，引入社會產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商能夠避免土地重新收儲再招拍掛，縮短流程。因此，要鼓勵引入有社會責(zé)任、有品牌、有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商，以產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為核心，以打造產(chǎn)業(yè)集群為重點(diǎn)，用產(chǎn)業(yè)資源做競爭力。

4.4 引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立產(chǎn)業(yè)用地信息與交易服務(wù)支持平臺

利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立產(chǎn)業(yè)用地信息、租售交易、金融服務(wù)等各類平臺。該平臺可以實(shí)施：低效工業(yè)地產(chǎn)信息發(fā)布與查詢；為園區(qū)統(tǒng)一招商搭建平臺；為企業(yè)自主招商搭建平臺；社會產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商搭建平臺；低效用地二次開發(fā)金融支持平臺；等等。

4.5 建立政府引導(dǎo)二次開發(fā)基金，扶持低效用地盤活

建議建立上海市政府引導(dǎo)的土地二次開發(fā)基金，形成專項(xiàng)基金池，促進(jìn)低效用地盤活資金融通。設(shè)立該基金的指導(dǎo)思想是政府主導(dǎo)并發(fā)起，通過政府的投入作為引導(dǎo)資金，選擇銀行、保險(xiǎn)、社保、居民儲蓄和理財(cái)資金投入，形成股權(quán)投資基金的資產(chǎn)，委托基金公司進(jìn)行市場化管理，股權(quán)各方收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。二次開發(fā)基金主要用于融資支持低效土地二次開發(fā)、產(chǎn)業(yè)退出、產(chǎn)業(yè)更替升級、研發(fā)補(bǔ)助、公共設(shè)施改造補(bǔ)助、容積率提升等低效用地退出的各種活動。

References)

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Mechanisms to innovate and improve the use of inefficient industrial land in industrial parks

DAI Bing1, HE Fang2, XU Xiao-Feng1, LI Wen-Ying2, SHEN Lu-Ping2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Chinese industrial parks present noticeable problems, including expansion, upscaling, attracting investment and potential, improving efficiency, and planning. This results in a major contradiction, namely, the shortage of land resources on the one hand and their inefficient use on the other; thus, there is need for a system that can reduce inefficient industrial land use. This study uses different methods to analyze the conflict between supply and demand in the existing system of reducing inefficient industrial land use. It is based on a comprehensive analysis of the associated methods and processes currently in use. Among other suggestions, it also proposes an innovative mechanism for reducing inefficient industrial land use.

inefficient industrial land; exit path; exit mechanism; exit measures

F293.22

：A

：2095-1329(2017)02-0059-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.015

2017-02-11

修回日期: 2017-03-28

代兵(1980-),男,博士,高級工程師,主要從事土地經(jīng)濟(jì)與土地政策研究.

電子郵箱: daibing1980@126.com

聯(lián)系電話: 021-56618218

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71473179)

*通訊作者: 何芳(博士/教授): heyoufang@#edu.cn