“2017城市群協(xié)同治理論壇”成功舉辦

“2017城市群協(xié)同治理論壇”成功舉辦

編者按：2017年4月20日，“2017城市群協(xié)同治理論壇”在湖南城市學(xué)院建筑規(guī)劃樓成功舉辦。本屆論壇由中國城市規(guī)劃學(xué)會主辦，中國城市規(guī)劃學(xué)會城鄉(xiāng)治理與政策研究學(xué)術(shù)委員會、湖南城市學(xué)院、湖南省城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)會承辦，湖南城市學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院、湖南城市學(xué)院規(guī)劃建筑設(shè)計研究院、湖南省城市經(jīng)濟研究基地、湖南省新型城鎮(zhèn)化研究基地協(xié)辦。論壇開幕式由中國城市規(guī)劃學(xué)會城鄉(xiāng)治理與政策研究學(xué)術(shù)委員會主任張京祥教授主持，中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長、秘書長，國際規(guī)劃師學(xué)會副主席石楠教授致辭。部分省市規(guī)劃管理部門、規(guī)劃設(shè)計院以及有關(guān)規(guī)劃、設(shè)計咨詢機構(gòu)、開發(fā)企業(yè)代表200余人出席了論壇。為了進一步交流城市群協(xié)同治理的新理念、新方法和新路徑，現(xiàn)將部分專家的精彩發(fā)言整理如下，以饗讀者。

結(jié)合西咸一體化發(fā)展來談西部地區(qū)的城市群協(xié)同治理

史懷昱

陜西省城市規(guī)劃設(shè)計研究院 院長

西咸一體化可分成兩大階段。第一階段：省級主導(dǎo)，兩市協(xié)調(diào)（上世紀1990年代末—2016年）。西安和咸陽兩市的一體化建設(shè)，從開始提出到2016年大致經(jīng)歷了三個時期。第一個時期：省上敦促，兩市協(xié)作（2000年—2007年）。第二個時期：省上統(tǒng)籌，共建新區(qū)（2008年—2010年）。第三個時期：省政府主導(dǎo)，建設(shè)新區(qū)（2011年—2016年）；第二階段：市級（西安）主導(dǎo)，統(tǒng)一建設(shè)（2017至今）。2017年1月陜西明確由西安市托管西咸新區(qū)，西安、咸陽兩市的一體化速度明顯加快，但是，這種以行政區(qū)劃調(diào)整來解決協(xié)同治理問題的方法仍值得商榷。

總結(jié)西咸新區(qū)的發(fā)展歷程，我認為在城市群協(xié)同治理方面，需要重點考慮以下3個方面。首先，治理方式與發(fā)展階段密切相關(guān)。城市群的發(fā)展在理論上可分為雛形發(fā)育、快速發(fā)育、趨于成熟和成熟4個階段。在不同發(fā)展階段，城市群發(fā)展的動力機制、開發(fā)模式、空間結(jié)構(gòu)也有所不同，應(yīng)結(jié)合階段特征采取不同的治理方式。其次，治理的方式應(yīng)該體現(xiàn)層級性，對于不同層級應(yīng)該留有一定的彈性。省級層面（乃至國家層面）、市縣層面應(yīng)該有治理側(cè)重，采用行政手段或是體制外的各種非正式的制度安排，分層應(yīng)對協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。最后，協(xié)同治理的核心是解決好利益分配問題。城市群協(xié)同發(fā)展牽涉到不同的發(fā)展主體，在制定協(xié)同發(fā)展政策時，要做好不同主體的利益分配問題，做到公平公正，才能有效促進城市群的一體化協(xié)同發(fā)展。

治理的尺度、邊界及其社會維度

劉玉亭

華南理工大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系 教授、博導(dǎo)

今天談治理的3個重要議題。一是尺度（scale）。首先是作為區(qū)域治理領(lǐng)域的重要理論范式，即“尺度重構(gòu)”（rescaling）和“尺度政治”。改革開放早期，中央分權(quán)導(dǎo)向的“尺度下移”（downscaling），促進以大城市為主體的地方發(fā)展。而在新世紀融入全球化背景下，以“城市群”等為主體的“尺度上移”（upscaling），則旨在促進區(qū)域協(xié)調(diào)，參與全球競爭；其次是作為治理的對象尺度。不同對象尺度，所能采取的治理模式以及所應(yīng)關(guān)注的治理問題各有側(cè)重。

二是邊界（border）。廣義上，邊界并不單純指代一個固化的物質(zhì)實體，更有廣泛的社會、文化和政治內(nèi)涵，并具有不斷演進和重構(gòu)的特質(zhì)。從治理的緯度，邊界同樣具有多尺度、多緯度的內(nèi)涵演繹。以廣佛邊界地區(qū)為例，府際間的同城化努力，在組織模式以及項目共建等方面稍有成效，但在利益分配和政治考量等方面的各自盤算，導(dǎo)致廣佛在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、公共服務(wù)設(shè)施共享等方面仍是低效運行。

三是治理的社會緯度（civil society）。政府、市場和社會作為發(fā)展的三元主體，在治理領(lǐng)域的理想層面，應(yīng)形成現(xiàn)實關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動的治理共同體。在西方國家，社會組織在國家和地方治理的多個領(lǐng)域發(fā)揮了重要甚至是決定性作用。但在中國的現(xiàn)實背景下，社會緯度是矮化的甚至是缺失的！如何回歸社會主體的本真屬性，這需要自我反思，也需要國家在治理體系的深層次改革。

從人本與生態(tài)視角看高鐵與城市的協(xié)同發(fā)展

李 輝

中鐵城市規(guī)劃設(shè)計研究院 副院長

我主要從人本和生態(tài)的角度，探討高鐵與城市如何更好地協(xié)同發(fā)展。關(guān)于人本問題。首先是高鐵站的選址，不少城市的高鐵站選址都遠離建成區(qū)，導(dǎo)致了“高鐵很快，到家不易”現(xiàn)象，依托高鐵站建設(shè)的新城新區(qū)人氣也不旺。尤其是中小城市不能盲目跟風(fēng)大城市，應(yīng)結(jié)合城市自身能級和階段合理選址；其次是城市活力。高鐵站區(qū)的開放性、公共性應(yīng)當大大加強，車站和城市要真正一體化，而不是各自為政。從規(guī)劃上看，把一些吸引人氣的公共設(shè)施布局在站區(qū)周邊，形成城市客廳，這樣大家才愿意聚集過來活動，會出現(xiàn)很多衍生功能，城市的活力才能激發(fā)出來。

關(guān)于生態(tài)問題。現(xiàn)在高鐵站地區(qū)普遍是一個大車站加一個大廣場，對原生的生態(tài)環(huán)境不夠尊重，市民體驗不夠好。我認為不少高鐵站周邊建設(shè)過于強調(diào)儀式性、展示性，而忽略了生態(tài)特色。習(xí)總書記對北京副中心的規(guī)劃建設(shè)有一個指示，就是要讓綠色生態(tài)成為副中心最大的特色。北京那樣的城市都要把綠色生態(tài)作為最大的特色，高鐵站為何不可呢？很多人對南京火車站印象深刻，一出站碧波蕩漾的玄武湖、郁郁蔥蔥的紫金山和整個城市的天際線一覽無余，南京“山水城林”的特色一下子就出來了，這是一個“設(shè)計結(jié)合自然”的典范。

快速城鎮(zhèn)化地區(qū)鄉(xiāng)村空間優(yōu)化路徑探索

趙 毅

江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院 副院長、研究員級高級規(guī)劃師

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村人口減少是大勢所趨。在研判并遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的前提下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的“精明收縮”和鄉(xiāng)愁記憶的永久留存，促進鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)改善和村莊居民點空間優(yōu)化，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要回答的重要問題。

江蘇人多地少，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，在鄉(xiāng)村空間優(yōu)化方面進行了有益探索。一是重新審視、挖掘價值。重識鄉(xiāng)村的生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)等多元價值。二是眾中選優(yōu)、分類引導(dǎo)。將現(xiàn)狀自然村莊分為“重點村”、“特色村”和“一般村”，其中“重點村”和“特色村”是規(guī)劃發(fā)展的村莊。“重點村”以推進鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務(wù)均等化為目標，“特色村”以留下鄉(xiāng)韻、記住鄉(xiāng)愁為目標，將公共服務(wù)水平提升和保護鄉(xiāng)愁進行有效統(tǒng)一。三是分級配置，服務(wù)保障?！爸攸c村”配置規(guī)模適度的公共服務(wù)和交通市政設(shè)施。通過“重點村”的合理布局和設(shè)施配置，引導(dǎo)形成城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)設(shè)施體系。四是保護特色、記住鄉(xiāng)愁。村莊特色主要體現(xiàn)在內(nèi)涵挖掘和外在形塑兩個方面，通過“內(nèi)外兼修”，塑造特色田園鄉(xiāng)村。五是有序引導(dǎo)、環(huán)境整潔。鄉(xiāng)村地區(qū)大量“一般村”仍會長期存在，應(yīng)按照“整潔村莊”標準建設(shè)并建立長效管理機制，保障村民基本生活需求。

城市群規(guī)劃編制的原因、方法和內(nèi)容

官衛(wèi)華

南京市城市規(guī)劃編制研究中心 副主任

城市群規(guī)劃應(yīng)重點考慮以下3個方面：

一是“為什么編？”深入剖析當前城市群規(guī)劃存在的問題，例如對主體功能區(qū)規(guī)劃缺乏在市縣空間層面的分解落實，省市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中對生態(tài)保護、區(qū)域協(xié)調(diào)等規(guī)劃內(nèi)容過于原則。今后城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可通過創(chuàng)新開展城市群空間協(xié)同規(guī)劃等多種規(guī)劃形式，上承全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等上位規(guī)劃，下接法定城鄉(xiāng)規(guī)劃，積極引領(lǐng)城市群協(xié)同發(fā)展。

二是“怎么編？”強調(diào)自上而下與自下而上相結(jié)合，切實將過去以科層制管理、指令性控制、行政力配置資源為特征的工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员馄交卫?、多元協(xié)調(diào)協(xié)商、市場配置資源為特點的組織方式。例如2013年南京都市圈內(nèi)8個城市自下而上聯(lián)合成立了都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，以“平等互利、深化協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、共贏發(fā)展”為準則，建立起有利于區(qū)域公平、適應(yīng)市場經(jīng)濟條件的“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”三級運作機制。

三是“編什么？”要有所為，有所不為。按照市場決定和政府調(diào)控相結(jié)合的原則，重點以利益協(xié)調(diào)為核心，以厘清城市外部空間規(guī)劃條件為導(dǎo)向，與政府事權(quán)相匹配，結(jié)合各城市的人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)空間布局狀況，確定各城市之間的規(guī)劃約定。以此指導(dǎo)各城市總體規(guī)劃修編和跨界地區(qū)控制性詳細規(guī)劃等法定規(guī)劃的編制，實現(xiàn)“以管定編”。

城市群發(fā)展的精髓就是“協(xié)同”

于 濤

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 副教授

“協(xié)同”既是城市群發(fā)展的高級階段，也是其走向成熟的標志。否則城市群只是一群烏合之眾、一盤散沙，只會加劇地方行政壁壘、拔苗助長以及同質(zhì)化競爭等問題，有專家形象地稱之為“城市群病”。因此，為了解決城市群發(fā)展的問題，必須通過治理等方式來推動城市群在產(chǎn)業(yè)、社會、空間、公服、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、生態(tài)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及體制機制等方面的“協(xié)同”。

“城市群協(xié)同治理”到底路在何方？我認為可以從三個方面入手：一是明確城市群發(fā)展目標與戰(zhàn)略，設(shè)立高權(quán)威協(xié)同管理機構(gòu)，細化組織協(xié)調(diào)和利益共享機制，共享城市群空間信息平臺，推進跨界地區(qū)銜接；二是強化城市群規(guī)劃的法定地位，優(yōu)化城市群規(guī)劃的編制范式，以城市間要素流分析為依據(jù)，實現(xiàn)城市群從單中心、等級化向多中心、扁平化空間格局的轉(zhuǎn)變；三是加快城市群協(xié)同治理創(chuàng)新，利用城市群協(xié)同發(fā)展評估體系改革“畫地為牢”的政績考核制度，推進“省管縣”和“強縣（鎮(zhèn)）擴權(quán)”，擴大縣（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟和管理權(quán)限，調(diào)動中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展積極性。城市群協(xié)同治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，從學(xué)術(shù)意義的城市群研究到治理的實操層面還有比較大的轉(zhuǎn)換空間，尚需治理的多元主體共同參與進來，才能更好地推動我國城市群的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)于城市群協(xié)同治理的幾個觀點——基于深圳及周邊地區(qū)的觀察

盛 鳴

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 副總規(guī)劃師

我認為，城市群協(xié)同治理首先需要情投意合，關(guān)鍵是利益共享、責(zé)任共擔(dān)。如果一味地通過自上而下的“拉郎配”，即便能夠建立諸如“市長聯(lián)席會議”等工作機制，城市群協(xié)同發(fā)展的實質(zhì)性推進也將缺乏持久動力。只有從各城市的自身出發(fā)，滿足各自的興趣點或利益主張，上下聯(lián)動、尋求“非零和”博弈和多方共贏，才能避免“貌合神離”，實現(xiàn)真正的、可持續(xù)的協(xié)同發(fā)展。

其次，城市群協(xié)同治理需要順勢而為、循序漸進。由于受到有限的土地資源限制，深圳已經(jīng)容納不下的部分產(chǎn)業(yè)開始外溢。特別是近幾年城市綜合商務(wù)成本的快速提高，使科技創(chuàng)新服務(wù)業(yè)的空間逐步分離，逐步將深圳最引以自豪的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)推到中心城區(qū)以外，甚至市外。實際上，這既可視作深圳產(chǎn)業(yè)輻射外溢，也是深莞惠一體化真正順勢而為、逐步開花的結(jié)果。

最后，市場和企業(yè)應(yīng)該成為城市群協(xié)同治理的主導(dǎo)力量。從深莞惠地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的特點和趨勢看，企業(yè)和市場都是城市群協(xié)同發(fā)展的主要力量。互聯(lián)網(wǎng)、電子信息和金融等行業(yè)，包括華為和阿里巴巴都趨向于把研發(fā)中心放在深圳，將制造、倉儲物流和供應(yīng)鏈等放在惠州、東莞等周邊城市。高端制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的研發(fā)+制造+物流一體化區(qū)域組織模式，可能成為未來深莞惠一體化的主要方向。

（本文圖片和文字由南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院于濤副教授提供。）