特大城市郊區(qū)社區(qū)健康公共服務設施空間布局的思考
——以上海市金山區(qū)為例

劉 博

特大城市郊區(qū)社區(qū)健康公共服務設施空間布局的思考
——以上海市金山區(qū)為例

劉 博

社區(qū)健康公共服務是“健康中國”“、健康上?！苯ㄔO的內(nèi)在要求。以上海市金山區(qū)為典型案例，從“需求—供給”的視角開展社區(qū)健康公共服務現(xiàn)狀評估，發(fā)現(xiàn)不同年齡段人群的健康服務需求差異較大，健康公共服務設施空間覆蓋度與人群覆蓋度存在顯著城鄉(xiāng)二元特征“，預防—治療—康養(yǎng)”3個階段的健康服務設施供給面臨不同挑戰(zhàn)。借鑒國內(nèi)外城市經(jīng)驗，提出以人為本的精細化服務、15分鐘城鄉(xiāng)社區(qū)健康服務圈的構建、因地制宜的差異化配置、健康服務設施內(nèi)涵的提升等規(guī)劃策略，并進一步討論規(guī)劃背后所隱含的服務內(nèi)容創(chuàng)新“、多規(guī)合一”、健康服務需求培育等深層次問題。

全生命周期 | 郊區(qū) | 社區(qū)健康公共服務設施 | 空間布局

劉 博

上海市城市規(guī)劃設計研究院 規(guī)劃一所助理工程師，碩士

1 研究背景與對象

黨的十八大指出“健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求”，強調(diào)了健康在五位一體中的重要意義。2015年政府工作報告首次提出“健康中國”，2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布，提出“共建共享、全民健康”的戰(zhàn)略主題和堅持基層為重點的戰(zhàn)略導向[1]。近期，上海市發(fā)布《“健康上海2030”規(guī)劃綱要》（征求意見稿），提出實施“健康細胞”建設工程，開展健康社區(qū)建設[2]。

眾所周知，社區(qū)是城市社會的基本單元。因此，健康城市建設同樣不能忽視社區(qū)的基礎性作用。當前，紐約、東京、巴黎等全球城市已將健康作為未來城市規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃的核心價值取向，涵蓋健康公共服務內(nèi)容、服務設施和服務機制等內(nèi)容[3]。但在我國，這一領域才剛剛引發(fā)關注。不僅如此，受地域和經(jīng)濟發(fā)展水平影響，我國特大城市公共服務設施建設還存在顯著的城鄉(xiāng)二元特征，例如，上海市養(yǎng)老設施在中心城與郊區(qū)的覆蓋率分別為88%、39%，而該值在東京則為64%、50%[3]，顯然，如何提升郊區(qū)健康公共服務水平將是需要解決的首要問題。

為此，本研究從社區(qū)健康公共服務設施空間布局入手展開，其中，社區(qū)健康公共服務設施指的是：“面向全體社區(qū)居民，基于健康消費需求市場導向，以體育健身、醫(yī)療保健和養(yǎng)老護理三位一體的社區(qū)健康服務體系?！盵4]研究選擇上海市典型郊區(qū)——金山區(qū)展開，主要基于以下原因：一是健康需求的迫切性，金山區(qū)長期受石化、上海化工區(qū)影響，居民對健康生活環(huán)境的需求尤為迫切，2015年完成的“金山區(qū)總體規(guī)劃公眾需求調(diào)研”①數(shù)據(jù)來源：《金山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃公眾需求調(diào)查報告（2015）》。發(fā)現(xiàn)，健康生活是金山區(qū)居民關心的首要議題；二是健康服務建設滯后，由于區(qū)位和交通條件的限制，金山區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務設施水平相對滯后，社區(qū)健康公共服務體系尚未完善，如何結合人群的實際需求提升金山區(qū)的社區(qū)健康公共服務水平是亟待解決的問題。

圖1 金山區(qū)不同年齡人群認為亟需改善的社區(qū)級設施

圖2 上海市各區(qū)不同統(tǒng)計口徑綠地空間覆蓋率（占居住用地）

2 研究方法構建

縱觀當前社區(qū)健康公共服務的相關研究，主要從“需求—供給”范式出發(fā)。

其中，“需求側”研究強調(diào)各生命周期階段人群的需求分析。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出“全民健康是建設健康中國的根本目的。立足全人群和全生命周期兩個著力點……使全體人民享有所需要的、有質量的、可負擔的預防、治療、康復、健康促進等健康服務”?；谌芷趯θ巳耗挲g的細分，相關研究表明[5]，不同年齡群體在設施的使用時間、使用類型等方面的需求存在差異性，對于健康公共服務設施的需求內(nèi)容和需求程度也不同。0—19歲青少年的社區(qū)參與度較高，主要以公園綠地和社區(qū)體育設施為主；20—59歲中青年以校園生活和上班為主，社區(qū)參與度較低，使用較多的為公園綠地；60歲以上老年人的社區(qū)參與度最高，主要以公園綠地、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)居家養(yǎng)老設施為主。

“供給側”研究則關注健康公共服務設施和健康社區(qū)規(guī)劃等。周向紅（2007）通過大量文獻資料對歐洲健康城市運動進行分析和剖解，重點介紹英國、波羅的海地區(qū)等案例，為我國健康城市運動建設及城市規(guī)劃實踐提供了借鑒性的框架[6]。杜鵑（2008）從空間規(guī)劃和鄰里規(guī)劃兩方面就健康城市對當今住區(qū)規(guī)劃的影響進行詮釋與探索[7]。王一（2015）以健康城市為導向，從用地混合、健康生活方式、資源再利用等角度提出社區(qū)規(guī)劃策略[8]；王剛軍等（2016）從發(fā)展理念、政策目標、協(xié)同機制等方面剖析社區(qū)健康公共服務轉型升級的關鍵問題[4]；普蕾米拉?韋伯斯特（Webster P.）等（2016）基于對城市健康服務設施進行定性和定量數(shù)據(jù)的對比，對世界衛(wèi)生組織提出的一套健康城市指標（HCIs）進行一系列改進[9]。

為此，本文在“需求側”將健康服務人群細分為青少年（0—19歲）、中青年（20—59歲）和老年人（60歲以上）3類人群，分析其健康需求，而在“供給側”則聚焦“預防—治療—康養(yǎng)”3個階段的社區(qū)健康公共服務設施，“預防”端設施重點研究公園綠地、社區(qū)級體育設施②基于《金山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃公眾需求調(diào)查報告（2015）》，從對人群休閑活動的設施調(diào)查來看，作為預防端的健康公共服務設施，社區(qū)健身活動場地、公園綠地等設施的使用頻次最高。，主要服務人群為青少年和中青年；“治療”端設施重點研究社區(qū)級醫(yī)療設施，主要服務人群為中青年和老年人；“康養(yǎng)”端設施重點研究社區(qū)級養(yǎng)老機構和社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施，主要服務人群為老年人。在空間布局研究中主要關注空間覆蓋率③本文中“空間覆蓋率”是指設施的服務范圍占住宅用地的百分比。和主要服務人群的覆蓋率兩大指標，力求更加全面、精準地評估郊區(qū)健康公共服務設施水平，進而提出規(guī)劃策略。

3 金山區(qū)健康公共服務設施評估

3.1 人群對不同設施的需求調(diào)查

本研究基于2015年金山區(qū)公眾需求的問卷調(diào)查④數(shù)據(jù)來源：《金山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃公眾需求調(diào)查報告（2015）》。，采用攔截訪問的方式，實際完成樣本量1 969份。從亟需改善的社區(qū)級設施需求來看，體現(xiàn)兩大特征：一是居民對于醫(yī)療衛(wèi)生機構的改善需求最大，對社區(qū)體育設施和社區(qū)公共綠地的改善需求也較高（圖1）。說明“治療”端和“預防”端設施還存在很大的提升空間。值得注意的是，人群對養(yǎng)老機構的改善需求很低，60歲以上人群對養(yǎng)老機構的改善需求也僅為0.5%。而從各年齡段的人群需求情況來看，青少年對“預防”端設施的改善需求最大，19歲以下人群占到37.2%，隨年齡遞增而需求遞減；中青年對醫(yī)療設施和綠地廣場的改善需求最大，隨年齡遞增而需求逐步遞增；老年人對醫(yī)療設施的改善需求最大，隨年齡遞增而需求逐步遞增。

3.2 “預防”端設施評估

一是空間覆蓋水平和人群覆蓋水平與中心城相當，部分城鎮(zhèn)存在較大盲區(qū)。從全市公園綠地的空間覆蓋水平來看，以500 m為服務半徑，可見雖然瞻仰景觀綠地覆蓋率較高，但可感知可使用的公園綠地覆蓋率較低，郊區(qū)綠地覆蓋率與中心城相差無幾（圖2）；從主要服務人群（全年齡段）覆蓋水平來看，郊區(qū)公園綠地覆蓋率高于中心城（圖3）。

圖3 上海市各區(qū)公園綠地人均指標（m2/人）

圖4 上海市各區(qū)社區(qū)級體育設施分布密度（處/km2）

圖5 上海市各區(qū)社區(qū)級體育設施人均指標（處/萬人）

圖6 金山區(qū)各街鎮(zhèn)不同統(tǒng)計口徑綠地空間覆蓋率（占居住用地）

圖7 金山區(qū)各街鎮(zhèn)公園綠地人群覆蓋率

圖8 金山區(qū)公園綠地空間和主要服務人群覆蓋情況

從全市社區(qū)體育設施的空間分布密度來看，郊區(qū)社區(qū)體育設施覆蓋率略有差距（圖4）。從主要服務人群（青少年和中青年）覆蓋水平來看，郊區(qū)社區(qū)體育設施人均指標與中心城相當（圖5）。

金山區(qū)公園綠地的空間覆蓋率為19%，人群覆蓋率為13%（圖6-圖8），社區(qū)體育設施空間覆蓋率為53%，主要服務人群（青少年、中青年）的人群覆蓋率為36%，人均4.3處/萬人（圖9-圖10）。金山區(qū)各街鎮(zhèn)設施空間和人群覆蓋水平差距明顯，如漕涇鎮(zhèn)和廊下鎮(zhèn)無公園綠地，石化街道公園綠地空間覆蓋率達到50%；楓涇鎮(zhèn)、漕涇鎮(zhèn)社區(qū)體育設施覆蓋率不足30%，而呂巷鎮(zhèn)超過80%。

二是設施類型單一，可達性、開放性較差。公共綠地開放性較差，如果將防護綠地和其他公共綠地計算在內(nèi)，金山區(qū)綠化對城鎮(zhèn)居住用地的空間覆蓋率可達到80%，可見金山區(qū)并不缺乏綠地，而是缺乏可供人活動使用的公園綠地。城鎮(zhèn)社區(qū)體育設施以集中式文體活動中心為主，面向人群相對單一，且大多位于老鎮(zhèn)區(qū)，運動場館面積緊張，設施單一。鄉(xiāng)村建設設施以健身點和老年活動室為主，多樣性不足，難以滿足居民日益多元的休閑健身需求。

圖9 金山區(qū)各街鎮(zhèn)社區(qū)級體育設施空間和主要服務人群覆蓋率

圖10 金山區(qū)社區(qū)級體育設施空間和主要服務人群覆蓋情況

圖11 上海市各區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心空間和主要服務人群覆蓋率

圖12 金山區(qū)各街鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務中心空間和主要服務人群覆蓋率

3.3 “治療”端設施評估

一是空間覆蓋水平和主要人群覆蓋水平遠低于中心城，且各鎮(zhèn)覆蓋率差異明顯。從全市空間覆蓋水平來看，以1 000 m為服務半徑，社區(qū)衛(wèi)生服務中心在中心城區(qū)覆蓋率達到74%，而郊區(qū)僅為35%，從全市主要服務人群（中青年和老年人）覆蓋水平來看，中心城部分區(qū)縣基本達到人群全覆蓋，而郊區(qū)人群覆蓋率僅在25%左右（圖11），城鄉(xiāng)差距明顯。金山區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心空間覆蓋率為42%，人群覆蓋率為26%（圖12-圖13）。各街鎮(zhèn)中空間和人群覆蓋率均較低的為山陽鎮(zhèn)、漕涇鎮(zhèn)和廊下鎮(zhèn)。

二是設施專業(yè)化、精細化程度不夠，居民認可度低。無論是社區(qū)衛(wèi)生服務中心還是農(nóng)村衛(wèi)生室，都存在設施基礎條件較差、醫(yī)護人員服務水平參差不齊的現(xiàn)象，導致農(nóng)村病人向鎮(zhèn)區(qū)轉移、鎮(zhèn)區(qū)病人向中心城轉移就診的現(xiàn)象，設施利用率受到較大影響，帶來了更大程度的服務供給失衡。

3.4 “康養(yǎng)”端設施評估

一是空間和人群覆蓋水平極低，設施發(fā)展尚屬起步階段。從空間覆蓋水平來看，以500 m為服務半徑，社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施在中心城覆蓋率多數(shù)接近70%，而郊區(qū)平均僅為11%（圖14）。金山區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施空間覆蓋率為14%，主要服務人群（老年人）覆蓋率僅為2%（圖15-圖16）。

二是缺乏靈活多元的設施供給類型，城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式無法滿足實際需求。在設施覆蓋率極低的情況下，結合問卷調(diào)查中人群對社區(qū)居家養(yǎng)老的改善需求并不迫切的情形，說明目前以日間照料中心和助餐點為主要形式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務在郊區(qū)的適用性不高，需要尋找符合郊區(qū)老年人特征的社區(qū)養(yǎng)老服務方式。

3.5 問題總結

（1）需求的人群差異：不同年齡段人群需求的滿足情況差異較大

青少年、中年人的多樣化健身、運動需求滿足情況較低，尤其是農(nóng)村地區(qū)單一的健身點無法滿足人群的多樣性需求；另外，雖然社區(qū)體育設施和公共綠地空間覆蓋率尚可，但主要服務人群覆蓋率不足，說明設施的空間布局不盡合理；中、老年人基本體育休閑的滿足情況尚可，但社區(qū)醫(yī)療服務需求的滿足程度較差。郊區(qū)老年人社區(qū)養(yǎng)老空間覆蓋率和服務水平極低。

圖13 金山區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心空間和主要服務人群覆蓋情況

圖14 上海市各區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施空間覆蓋率（占居住用地）

圖15 金山區(qū)各街鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施空間和主要服務人群覆蓋率

圖16 金山區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施空間和主要服務人群覆蓋情況

（2）供給的城鄉(xiāng)二元：城鄉(xiāng)設施配置水平差距較大

第一，郊區(qū)與中心城的差距較大。一方面，郊區(qū)“治療”和“康養(yǎng)”端設施的空間覆蓋率明顯低于中心城，大多數(shù)設施呈現(xiàn)較為密集的散點式分布，但有效覆蓋居住用地和主要使用人群的比例尚有很大提升空間。另一方面，中心城人口和郊區(qū)人口在生活方式、經(jīng)濟水平等方面存在一定差異，對健康公共服務設施的需求內(nèi)容也不同，如以日間照料中心和助餐點為主要服務供給的社區(qū)居家養(yǎng)老模式并不一定符合郊區(qū)老年人的需求，老年活動室也淪為低齡老年人的棋牌室，郊區(qū)老年人不愿承擔價格較高的社區(qū)養(yǎng)老服務，更需要的是經(jīng)濟實惠的上門醫(yī)療看護、助餐、助浴等居家養(yǎng)老服務。因此“康養(yǎng)”端設施在優(yōu)化空間布局的同時，也應注重服務內(nèi)容的精準化供應。另外，城鄉(xiāng)二元化問題突出，金山區(qū)50%的服務人口在鄉(xiāng)村，必須充分考慮鄉(xiāng)村的地域特征。鄉(xiāng)村地區(qū)居民點小而散的特點十分突出，據(jù)統(tǒng)計，金山區(qū)面積在1 hm2以下的農(nóng)村居民點斑塊占到居民點聚落斑塊總數(shù)的80%以上⑤數(shù)據(jù)來源：《金山區(qū)村莊布點規(guī)劃（2015—2040）》（過程稿）。，因此，集中性設施配置難度較大，空間覆蓋率較低，造成廣大鄉(xiāng)村地區(qū)健康公共服務嚴重滯后。

第二，不同發(fā)展階段的城鎮(zhèn)服務水平差距較大。根據(jù)金山區(qū)各鎮(zhèn)的發(fā)展特征，大致分為3種類型。（1）城鎮(zhèn)建設快速發(fā)展區(qū)域，如山陽鎮(zhèn)濱海地區(qū)的大量居住用地快速向北擴張，健康社區(qū)服務設施形成洼地，建設滯后且空間布局不合理，如山陽鎮(zhèn)僅有的1家社區(qū)衛(wèi)生服務中心和2家社區(qū)居家養(yǎng)老設施與居住片區(qū)相距甚遠，服務覆蓋水平極低。（2）城鎮(zhèn)化發(fā)展較早的人口導入型城鎮(zhèn)，如朱涇鎮(zhèn)，人口增速較快，公共服務設施基礎相對較好但資源日趨緊張，不能滿足未來發(fā)展。（3）人口導出型的農(nóng)業(yè)化城鎮(zhèn)，如廊下鎮(zhèn)、漕涇鎮(zhèn)人口總量偏少，設施配套基礎十分薄弱，如目前兩鎮(zhèn)尚無公園綠地覆蓋。

（3）類型迥異：“預防—治療—康養(yǎng)”健康服務設施改善面臨不同挑戰(zhàn)

空間覆蓋盲區(qū)是各類設施目前存在的共同點，但根據(jù)設施特點的不同，對其改善的側重點也不同。對于“預防”端設施，主要問題是潛力提升空間的開放性不足，如金山區(qū)公共綠地已較為充足，但居民可觸及可感知的公園綠地卻十分稀缺；對于“治療”端設施，急需改善的是專業(yè)化和精細化程度；對于“康養(yǎng)”端設施，亟需探索適合郊區(qū)老年人生活習慣和觀念的服務模式。

4 金山區(qū)社區(qū)健康公共服務設施規(guī)劃策略

在上海建設全球城市的目標下，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，對金山區(qū)的社區(qū)健康公共服務設施提出以下規(guī)劃策略。

4.1 以人為本, 針對不同年齡階段人群提供精細化健康服務

紐約、東京、新加坡等全球城市高度關注郊區(qū)社區(qū)級服務設施，注重設施服務的均等化，強調(diào)社會公平和對全人群的包容和關懷。提出設施的供給應該滿足不同年齡段人群的需求，并且建立政府主導、多元協(xié)同的模式，為弱勢群體如老人、兒童、殘疾人、低收入群體等提供針對性較強的健康服務。如紐約的福利設施分類細致，按照服務人群可分為老年人服務設施、兒童服務設施、殘疾人服務設施、成年人和家庭服務設施。

針對金山區(qū)不同年齡段人群特點，建議施行以下策略：

（1）增加全年齡段共享的健康服務設施。一是增強各類健康服務的融合度。二是創(chuàng)新面向以家庭為單位的健康服務設施形式，主要集中在預防端，如促進全年齡段人群各類活動場所的體育公園、健身步道與親子樂園的融合等。

（2）針對青少年人群，結合郊區(qū)特征，提供年輕化、特色化的健康服務設施。青少年是使用“預防”端社區(qū)級體育健身類設施最頻繁的人群，郊區(qū)城鎮(zhèn)相對中心城，總體開發(fā)密度較低，開敞空間較大，更容易結合街頭廣場、街邊綠地等豐富健身類設施的多樣性，如滑板公園、山地車訓練公園、綜合訓練場地等。

（3）針對中青年人群，培養(yǎng)健康習慣，提高預防能力。中青年人群以上班族為主，是最容易忽視健康的年齡階段，也是提升全體人群健康水平潛力最大的年齡階段，而這類人群使用健康服務設施主要集中在周末短時段，同時缺乏規(guī)律性。應培養(yǎng)中青年人群的健康生活習慣，在設施配置方面，加強健身步道、體育場地等覆蓋率，強化社區(qū)衛(wèi)生服務中心的預防、保健功能。

（4）針對老年人群，進一步細分需求，精準供應健康服務。目前按照年齡“一刀切”供給服務的模式所暴露的缺點愈加突出，部分低齡但無法自理的老年人缺乏相應保障，而適齡卻健康的老年人卻無效占用資源。日本的養(yǎng)老服務體系建立了嚴密的介護分級制度[10]，對高齡者的介護從低到高可以分為4級：生活介護、身體介護、身體機能恢復介護和醫(yī)學介護，并形成了完整的介護評級制度。建議應加強對老年人群需求評估，為老年人提供更為多元化、精細化、精準化的健康服務。

4.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌, 構建城鄉(xiāng)社區(qū)“15分鐘健康服務圈”

（1）統(tǒng)籌資源配置，一方面提升全區(qū)整體覆蓋水平，參照紐約門診空間布局的經(jīng)驗——紐約服務社區(qū)的門診型健康設施的平均空間覆蓋率（服務半徑1 km內(nèi)）達到60%以上，曼哈頓甚至可達到98%。另一方面針對郊區(qū)農(nóng)村相對分散的空間特征，提高健康服務設施的可達性，增大自行車、助動車、新能源汽車等共享設施點的配給，多管齊下，縮小與中心城的服務水平差距。

（2）城鎮(zhèn)按照《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》（試行），以及《上海市郊區(qū)鎮(zhèn)村公共服務設施配置導則》（試行）等相關政策指引，建立多層次的社區(qū)服務體系，提供覆蓋不同人群需求的社區(qū)服務內(nèi)容，完善方便可達、高效復合的空間布局。一是提高必配設施的覆蓋度和建設標準，如每鎮(zhèn)至少配置1處社區(qū)體育中心、1處社區(qū)衛(wèi)生服務中心，每1.5萬人設置1處日間服務照料中心。二是根據(jù)不同城鎮(zhèn)人口需求，有條件增加選配設施的多樣化供給，如體育館（中心）、游泳館、足球場、婦幼保健院、老年護理院、精神衛(wèi)生中心等。

（3）鄉(xiāng)村結合集中居住和美麗鄉(xiāng)村建設，探索鄉(xiāng)村集中化—靈活化相結合的供給模式。一方面，結合“三個集中”建設，提高農(nóng)村集中居民點建設標準，新建居民安置點應加強健康服務類設施的配置，如室內(nèi)健身點、日間服務照料中心等，并盡量靠近城鎮(zhèn)設置，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民的共享。保留集中居民點應利用周邊保留存量用地進行改造，增加健康服務設施。另一方面針對金山現(xiàn)狀大量分散的自然村，應當結合美麗鄉(xiāng)村建設，提高服務均衡性?！邦A防端”探索以鄉(xiāng)村公園為主、室內(nèi)（外）健身點為輔的供給模式。探索政策路徑，結合農(nóng)、林、田等特色資源，不占用土地資源，進行簡單設施和公共藝術植入，打造若干個特色鄉(xiāng)村公園，并將健身器材向村民相對集中的埭上（宅基地）延伸?！爸委煛倍颂剿饕葬t(yī)療點為主、家庭醫(yī)生為輔的服務模式。“康養(yǎng)”端探索睦鄰互助為主、綜合性老年活動室的服務模式。優(yōu)化農(nóng)村老年活動室，完善服務功能，針對郊區(qū)老年人提供小型多樣化的睦鄰點，形成鄰里互助圈，并大力推廣居家養(yǎng)老服務模式，提供經(jīng)濟、高效、精準的上門服務，在郊區(qū)老年人生活需求與消費水平之間尋求平衡點。

4.3 因地制宜, 根據(jù)不同類型城鎮(zhèn)特征, 差異化提升健康服務設施供給

依據(jù)上文分析，特大城市郊區(qū)內(nèi)部的城鎮(zhèn)類型多樣，服務水平差距較大。因此，不能簡單統(tǒng)一配置標準，必須根據(jù)城鎮(zhèn)化水平、人口規(guī)模、密度和結構、空間特征等對不同類型城鎮(zhèn)進行分類導引。從東京都養(yǎng)老設施的空間集聚度和覆蓋率方面來看，體現(xiàn)設施的分布與居住人口的密度分布具有高度的一致性，隨人口密度分布的變化，設施分布也由密到疏且覆蓋精準。

（1）城鎮(zhèn)化較早，人口密集程度較高的城鎮(zhèn)：結合城鎮(zhèn)更新，探索“小而精”的服務模式。如朱涇、亭林等鎮(zhèn)、石化街道等，公共資源緊缺但增量用地空間不足，城鎮(zhèn)空間多為傳統(tǒng)街區(qū)。一方面應加大設施配置力度，如按5—10萬人/處的標準，增建多處社區(qū)服務中心。另一方面應結合老舊城區(qū)改造、城中村改造，探索非集中式的、開放宜步、多元連通的街區(qū)服務模式。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展較早的城鎮(zhèn)往往老齡化程度也比較高，所以應特別注重適老型設施的建設或更新。

（2）處于快速城鎮(zhèn)化階段，人口大量涌入的城鎮(zhèn)：結合鄰里中心模式，推廣“復合性”健康服務功能，高效、便捷地滿足各類人群的健康服務需求。如山陽鎮(zhèn)，應統(tǒng)籌居住用地開發(fā)與相應功能配套的實施。結合城鎮(zhèn)新型住區(qū)的空間布局方式，設置鄰里中心，借鑒蘇州工業(yè)園、天津濱海新區(qū)等經(jīng)驗，將社區(qū)公園、室內(nèi)健身、衛(wèi)生服務、康養(yǎng)服務等復合設置，并加強與其他生活服務的融合。

（3）城鎮(zhèn)化水平較低，人口規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)化城鎮(zhèn)：加快補齊短板，探索“特色精致”的服務模式。如廊下、呂巷、漕涇等，一方面要加快補齊短板，掃除盲區(qū)，如廊下、呂巷城鎮(zhèn)公園建設；另一方面應加強社區(qū)服務的特色化、專業(yè)化水平，提高居民認可度。

（4）另外，還需特別關注兩類城鎮(zhèn)的健康服務均等化建設。一類是非建制鎮(zhèn)，如錢圩、干巷、松隱等，應依據(jù)《上海市郊區(qū)鎮(zhèn)村公共服務設施配置導則》滿足基本服務需求，并加強對周邊鄉(xiāng)村的服務能力。另一類是與工業(yè)區(qū)相鄰的城鎮(zhèn)，還應注重健康公共服務設施布局與工業(yè)區(qū)的隔離。如金山衛(wèi)鎮(zhèn)、漕涇鎮(zhèn)，分別毗鄰金山第二工業(yè)區(qū)和上?；^(qū)，應同時強化源頭防控和末端治理，對于健康服務設施也應進一步加大投入。

4.4 重點突破, 探索不同類型健康服務設施的提升路徑

在優(yōu)化健康服務設施空間布局的同時，也應注重服務內(nèi)涵的提升，提供更優(yōu)質、更高效的健康公共服務。

（1）“預防”端設施提升路徑：一方面，注重設施的共享和開放。紐約將體育場地與娛樂場地、開放空間和公園綠地統(tǒng)籌考慮，使體育鍛煉場地更加多樣化。提倡體育娛樂場地的高密度、均質化分布。在運動和娛樂場地缺乏地區(qū)，通過“公私合作地使用這片土地”項目，在公共學校修建戶外運動設施，以分享設施為條件，對學校操場擴充功能、提升能級，以達到提高使用效率的目的，進一步增益健康服務。金山區(qū)嚴重缺乏公園綠地，建議在城鎮(zhèn)地區(qū)開放街頭綠地、沿河綠地等，提高公共綠地的可進入性，適度改造部分綠地為城市公園或小型游園，同時探索學校體育設施與社會共享的模式；鄉(xiāng)村地區(qū)應綜合利用農(nóng)、林、水等生態(tài)空間，增加可感知、可使用的綠色空間。另一方面，提升社區(qū)公園的空間覆蓋度和可達性。東京的社區(qū)公園規(guī)模僅0.25 hm2，但其服務半徑為250 m，居民可達性很高。建議金山區(qū)一方面落實全市“一鎮(zhèn)一公園”的規(guī)劃目標，另一方面普及社區(qū)公園，以均質化散點式的布局方式全面覆蓋常住人口。

（2）“治療”端設施提升路徑：探索社區(qū)衛(wèi)生服務中心提供專病特色診療服務，補強基層醫(yī)療建設短板。發(fā)達國家的醫(yī)療服務對人群和設施均有十分細致的分類，如紐約的醫(yī)療衛(wèi)生設施分類眾多且劃分方式相互交叉，按照服務對象劃分有健康服務、藥物依賴服務和精神健康3類，其中健康服務可以被分為門診（Outpatient health service）和帶住院功能的健康設施（Residential health service），其中門診類的服務范圍都是當?shù)厣鐓^(qū)級別，類似于上海的社區(qū)衛(wèi)生服務中心。因此，建議金山區(qū)完善社區(qū)衛(wèi)生服務中心功能細分，重點強化醫(yī)療、預防、保健、康復、健康教育、計劃生育“六位一體”服務功能，針對不同人群提供不同特色的醫(yī)療服務，提升醫(yī)護團隊的服務水平，使郊區(qū)居民能放心在家門口看病。

（3）“康養(yǎng)”端設施提升路徑：融合多元服務，全面推行家庭醫(yī)生制。進一步完善養(yǎng)老設施與居住圈、醫(yī)療圈、綠化圈和交通圈的“四圈融合”。特別加強醫(yī)療衛(wèi)生服務體系與養(yǎng)老服務體系銜接，整合醫(yī)療衛(wèi)生與社會資源，對居家、社區(qū)與機構養(yǎng)老的老年人群提供必要的基本醫(yī)療護理服務。在郊區(qū)難以實現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生資源有效覆蓋的情況下，積極推行家庭醫(yī)生制度，完善“家庭—站點—中心”三站式服務模式，組織經(jīng)驗豐富的專家形成健康顧問團，提供及時有效的健康信息服務。

5 研究討論

當前，我國正面臨公共需求快速增長與公共服務供給不足的矛盾，社會對于公共服務領域供給側改革的呼聲也十分強烈。強化社區(qū)健康公共服務供給能有效反哺和支撐高層級醫(yī)療服務和機構養(yǎng)老等，促進資源優(yōu)化配置。但是，除了對上述設施進行優(yōu)化布局之外，社區(qū)健康公共服務水平的提升仍需要關注以下問題：

一是加強規(guī)劃與服務內(nèi)容創(chuàng)新。社區(qū)健康公共服務設施完善的背后，還需要配套相應的軟件服務，尤其是社區(qū)層面的健康服務由于貼近人群，更需要根據(jù)不同需求來創(chuàng)新個性化的服務內(nèi)容，并將“互聯(lián)網(wǎng)+”的思想融入服務方式的創(chuàng)新。同時，提升基層服務人員專業(yè)素養(yǎng)，培育先進的健康服務理念，確保設施品質和服務內(nèi)涵的提升與空間布局的合理規(guī)劃同步推進。

二是重視規(guī)劃中各個條線的融合。在現(xiàn)行我國體制下，社區(qū)健康公共服務的實踐往往會面臨著條線分割的問題，涉及綠化、體育、衛(wèi)生、民政等多部門資源的整合提升。為此，亟需成立以發(fā)改委或規(guī)劃局牽頭、多部門參與的規(guī)劃編制體系，以社區(qū)為單元來整合不同設施與服務，進行整合性的規(guī)劃，從而建立面向長遠、惠澤大眾的健康公共服務體系。

三是注重郊區(qū)人群健康服務需求的培育。從本研究不難發(fā)現(xiàn)，與中心城相比，郊區(qū)人群的健康公共服務需求尚未充分激發(fā)，如在體育健身方面，廣闊的生態(tài)空間反而降低了郊區(qū)人群對公園綠地和體育場地的需求。在養(yǎng)老方面，普遍存在“重居家，輕社區(qū)”的現(xiàn)象，郊區(qū)老年人仍以依靠子女照顧為主流觀念，對社區(qū)提供的日間照料、助餐的接受程度并不高，在“價格高、無需求”背后是不舍得在自己身上進行經(jīng)濟投入的傳統(tǒng)思想。因此，加大對郊區(qū)的健康服務宣傳力度，能夠更好地促進設施的有效利用和服務的有效供給。

（感謝上海市城市規(guī)劃設計研究院申立、陸巍等為本研究提供的大力支持，及喻珺、劉淼、朱春節(jié)、徐璐等提供數(shù)據(jù)支撐。）

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Research on the Spatial Identities of Public Health Service Facilities in the Suburban Communities of Metropolises: A Case Study of Jinshan District in Shanghai

LIU Bo

Community public health service is the inner demand of Healthy China and Healthy Shanghai programs. Taking Jinshan District in Shanghai as a case study, with the method of 'demand-supply' model, this article evaluates the community health service facilities and finds a remarkable difference in needs of different aged people, large gap between urban and rural areas in coverage level of facilities, and different issues existing in 'Prevention-Treatment-Health Care' facilities. Learning the experience of other cities in China and abroad, it gives strategies of offering specific service based on different people needs, building balanced urban-rural '15 minutes health service cycles', suiting facilities to different local conditions, and promoting the connotation of health service. To be extent, it gives discussions on the institution, planning integration and demand cultivation.

Full life cycle | Suburb | Community health public service facilities | Spatial distribution

1673-8985（2017）03-0050-07

TU981

A