完善鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃 切實提高土地利用效率

張旭+馬祥貞

摘要：土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作對于提高土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境問題具有重要的指導意義。當前我國土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作在不斷深化的同時，其作用也日趨明顯，這就需要在結合實際需求的基礎上，對土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作進行深入研究及思考，以期為后續(xù)工作的高效開展提供保障。本文從土地利用總體規(guī)劃的作用入手，分析了規(guī)劃調(diào)整的必要性，而后從相應細化層面上提出了調(diào)整完善的優(yōu)化對策。

關鍵詞：土地；總體規(guī)劃；完善

中圖分類號： F299.23 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.048

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是在完成土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎上，依據(jù)“二調(diào)”成果數(shù)據(jù)，適時調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和建設用地規(guī)劃規(guī)模等為主要內(nèi)容的規(guī)劃完善。本文結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源工作經(jīng)驗，從本輪土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整工作實踐出發(fā)，介紹本輪規(guī)劃調(diào)整完善工作。

在我國五級土地利用規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃的重中之重。本輪規(guī)劃調(diào)整完善，是貫徹落實黨中央、國務院對新時期國土資源工作的新要求，是落實最嚴格耕地保護制度和最嚴格節(jié)約用地制度的根本要求，是推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障，也是提高土地利用統(tǒng)籌管控能力和加快建設法治國土的客觀要求。

1 完善鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整

本輪土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）實施以來（以下簡稱“本輪規(guī)劃”），受行政區(qū)劃變動、原方案的實施利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結構調(diào)整、供給側結構性改革等多種因素的影響。特別是在原方案的實施過程中前瞻性，逐漸在空間布局、建設用地區(qū)位條件、管理手段等方面暴露出與新形勢不相適應的地方。因此，對鄉(xiāng)級本輪規(guī)劃進行調(diào)整完善，是適應社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

1.1行政區(qū)劃的大幅變動

近年來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃變動后，給小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設帶來了很大影響。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地發(fā)展勢頭更猛，擴張迅速，用地需求大。而被撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)原址，原有的居民特別是經(jīng)商人員逐漸遷移，對原有集鎮(zhèn)發(fā)展影響較大，有的甚至逐步萎縮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地的供需格局已發(fā)生了實質(zhì)變化，原有規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地的總體安排和布局已經(jīng)不能適應新的發(fā)展形勢。

1.2規(guī)劃實施可行性有待加強

本輪規(guī)劃初期為2006年，面對當時編制規(guī)劃的前瞻性、公眾參與度以及規(guī)劃編制與其他城建規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、水利、交通、能源等銜接匹配度不高。尤其是建設用地與后備資源開發(fā)定位、定量與經(jīng)濟發(fā)展用地實際需要出入較大，高效集約利用土地情況較差，土地利用率低，規(guī)劃實施的科學性和可行性有待加強。

1.3農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整變化

十八大以來，習近平總書記關于新農(nóng)村建設的系列講話精神，突出以改善農(nóng)村人居環(huán)境為目標，做出了一系列調(diào)整。特別是吉林省提出到2020年全省基本實現(xiàn)村村有規(guī)劃的總體要求，村莊規(guī)劃近幾年將陸續(xù)開展，滯后于土地利用規(guī)劃，兩個規(guī)劃不同步。與規(guī)劃編制的初衷“規(guī)劃引導，規(guī)范用地程序”相悖，這就促使本輪規(guī)劃調(diào)整必須與村莊規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導下，最大限度地與村莊規(guī)劃對接，將村鎮(zhèn)規(guī)劃的有關內(nèi)容納入土地整治規(guī)劃，補充和深化土地利用總體規(guī)劃的安排。

2 鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重點內(nèi)容

鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃作為系統(tǒng)中的塔基至關重要，這項工作做好對于自上而下指導，自上而下編制土地利用規(guī)劃以及系統(tǒng)開展土地管理工作發(fā)揮著基礎作用。本輪鄉(xiāng)級規(guī)劃調(diào)整完善工作需要重點關注五大問題：指標問題；布局問題；新農(nóng)村建設問題；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)問題；交通水利能源問題。這五大問題也是完善工作的重點。

2.1指標問題

按照現(xiàn)行建設用地總規(guī)模，在縣域內(nèi)可以進行平衡調(diào)整，耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積不變。對于建設用地的方面：綜合考慮資源環(huán)境承載力、社會經(jīng)濟發(fā)展水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理確定建設用地規(guī)模，更科學合理和符合實際需求，結合原規(guī)劃安排的剩余量，在保持新增建設用地規(guī)模原則不變的前提下，合理分配，平衡區(qū)域用地指標；對于耕地的調(diào)整方面：應在數(shù)量上落實實有耕地面積作為基本穩(wěn)定的要求。除國家生態(tài)退耕還林及新開墾用于建設項目“占一補一”外，其他耕地都應保護起來，保證耕地保有量相對穩(wěn)定。此外，應堅持耕地質(zhì)量與數(shù)量并重的原則，確保把優(yōu)質(zhì)耕地和經(jīng)過土地整治的其他耕地優(yōu)先保護起來；對于基本農(nóng)田的調(diào)整方面：應嚴格遵循布局穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的原則，剔除現(xiàn)狀為非耕地、耕作層已被破壞的耕地。重新梳理城市周邊、道路沿線未劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的現(xiàn)有耕地數(shù)量、質(zhì)量及分布狀況，結合城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線，將城市周邊、道路沿線尚未劃入的優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田，實行永久保護。

2.2布局問題

本輪規(guī)劃重點是優(yōu)化基本農(nóng)田布局和優(yōu)化建設用地布局。難點是對城鎮(zhèn)周邊、交通沿線等優(yōu)質(zhì)耕地劃定永久性基本農(nóng)田，也是本次土地規(guī)劃調(diào)整完善的核心和關鍵。特別建制鎮(zhèn)中心區(qū)域要在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一領導下，充分聽取發(fā)改、住建、規(guī)劃、環(huán)保等部門意見，調(diào)整優(yōu)化的一個重要前提是，允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)的規(guī)模指標，不能突破；根據(jù)規(guī)模剩余量多少，進行優(yōu)化。優(yōu)先安排重點建設項目用地及即將啟動項目，以供給制約和引導需求，統(tǒng)籌安排各類用地，將安排調(diào)整優(yōu)化后的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)內(nèi)，不劃定永久基本農(nóng)田。

2.3新農(nóng)村建設問題

通過規(guī)劃引導，規(guī)范用地審批程序。新時期下，以生態(tài)建設農(nóng)村宜居環(huán)境等，需要大量建設農(nóng)村文化廣場、村委會辦公室、農(nóng)村居民點整合，建設用地增減掛鉤項目，土地開發(fā)整治項目。在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導下，做好中心鎮(zhèn)和中心村建設規(guī)劃的銜接工作，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃相銜，將村莊規(guī)劃的有關內(nèi)容納入整治規(guī)劃，補充和深化土地利用總體規(guī)劃的安排。

2.4產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)調(diào)整問題

產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)一直被吉林省委、省政府定性為科學發(fā)展載體，高度重視、極為關注，一直在推進、完善和提高，也是用地保障的重點區(qū)域。現(xiàn)階段主要是推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“五規(guī)合一”。要求在鞏固產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”成果的基礎上，加強與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域公共服務基礎實施規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)“五規(guī)合一”。依托具有產(chǎn)業(yè)基礎的重點鎮(zhèn)，在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，本輪規(guī)劃調(diào)整科學布置、有序規(guī)劃布局特色專業(yè)園區(qū)，優(yōu)化專業(yè)園區(qū)選址和范圍劃定。

2.5交通水利能源問題

交通、水利、電力、能源等行業(yè)用地，線長、點多、量大。從近年來實際用地情況看，交通、水利、電力項目選址大多不符合土地規(guī)劃，在用地預審、用地報批環(huán)節(jié)上，調(diào)整土地規(guī)劃較為頻繁和繁瑣。在本次土地規(guī)劃調(diào)整完善中，爭取將今后幾年能夠確定下來的項目，至少列入到規(guī)劃“項目清單”，并提前對耕地占補尤其是基本農(nóng)田補劃做出預安排。因此，務必引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視，在政府的統(tǒng)一組織下，扎實搞好部門行業(yè)規(guī)劃的對接工作。做好交通水利等規(guī)劃建設用地規(guī)模指標是預期性指標，在規(guī)劃階段也難以確定具體位置和用地規(guī)模，對此類規(guī)模指標實行臺賬管理。圖上位置或示意僅作為參考，在建設項目用地預審做好臺賬登記。對于鐵路、公路建設，在用地政策上，支持新建鐵路實施土地綜合開發(fā)。綜合開發(fā)用地規(guī)模，扣除火車站場用地后，控制用地規(guī)模。在土地規(guī)劃調(diào)整完善中，要充分考慮鐵路、公路建設發(fā)展情況，掌握主動權，體現(xiàn)土地規(guī)劃的前瞻性。

參考文獻

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作者簡介：張旭，本科學歷，助理工程師，研究方向：土地資源管理。