創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制研究

王洪敏

摘 要：國(guó)有林場(chǎng)大部分位于江河湖泊等重要水系沿岸或源頭，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，國(guó)有林場(chǎng)在水土保持、水源涵養(yǎng)、保護(hù)物種基因庫免遭破壞等方面發(fā)揮了重要作用，有力促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但同時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)也存在著諸多的發(fā)展障礙，如定位不明、管理運(yùn)行體制機(jī)制不順、監(jiān)管制度不完備等，嚴(yán)重制約了國(guó)有林場(chǎng)的保護(hù)和發(fā)展，亟待通過理順管理體制、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管制度等途徑加以有效解決。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；國(guó)有林場(chǎng)；管理體制機(jī)制；研究

國(guó)有林場(chǎng)大部分位于江河湖泊等重要水系沿岸或源頭，經(jīng)過多年的發(fā)展，國(guó)有林場(chǎng)在水土保持、水源涵養(yǎng)、保護(hù)物種基因庫免遭破壞等方面發(fā)揮了重要作用，有力促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但同時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)也存在著諸多的發(fā)展障礙，如定位不明、管理運(yùn)行體制機(jī)制不順、監(jiān)管制度不完備等，嚴(yán)重制約了國(guó)有林場(chǎng)的保護(hù)和發(fā)展，亟待通過理順管理體制、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管制度等途徑加以有效解決。據(jù)此，國(guó)有林場(chǎng)改革要以“有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力”為原則，優(yōu)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)解決國(guó)有林場(chǎng)“定性定編”和“定責(zé)定保障”問題，建立定性定位清晰、管理科學(xué)高效、監(jiān)管措施到位的新時(shí)期國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展體制機(jī)制。

一、理順管理體制，強(qiáng)化國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)保護(hù)功能定位

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有林場(chǎng)作為重要木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，主要被定位為以木材生產(chǎn)為主要任務(wù)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)行"事業(yè)單位、企業(yè)管理"的體制模式，林場(chǎng)職工身份既不是純粹的事業(yè)單位工作人員，也不是企業(yè)員工，同時(shí)又享受不到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的優(yōu)惠政策；林場(chǎng)管理既不能完全按照事業(yè)單位管理，也不能完全按照企業(yè)管理，管理體制不順，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)無法可依、無章可循的現(xiàn)象。隨著國(guó)有林場(chǎng)改革的深入推進(jìn)，林場(chǎng)發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這種"不工、不農(nóng)、不事、不企"的定位，使得林場(chǎng)在發(fā)展過程中定位不清、職責(zé)不明、管理不順、經(jīng)營(yíng)不活，難以發(fā)揮其生態(tài)建設(shè)主力軍的重要作用，亟待銜接國(guó)有林場(chǎng)改革調(diào)整理順。

1.回歸國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益屬性?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<國(guó)有林場(chǎng)改革方案>和<國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見>的通知》（中發(fā)〔2015〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》”）已明確國(guó)有林場(chǎng)要實(shí)現(xiàn)政事分開、事企分開。林業(yè)行政主管部門要通過推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的微觀管理和直接管理，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、 政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施。通過推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)事企分開改革，國(guó)有林場(chǎng)將進(jìn)一步回歸公益屬性，一方面，有利于國(guó)有林場(chǎng)回歸生態(tài)導(dǎo)向、保護(hù)優(yōu)先的功能定位；另一方面，隨著國(guó)有林場(chǎng)從一般性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域推出，可釋放出較大的林業(yè)市場(chǎng)發(fā)展空間，反過來也為森林旅游、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等林業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展讓渡紅利。通過大力推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)政事分開、事企分開，有利于國(guó)有林場(chǎng)集中精力發(fā)展生態(tài)林業(yè)，強(qiáng)化國(guó)有林場(chǎng)公益屬性。

2.科學(xué)核定國(guó)有林場(chǎng)編制。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局測(cè)算統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有48萬名國(guó)有林場(chǎng)在職職工中，預(yù)計(jì)22萬名管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人員將納入事業(yè)編制，14萬人采取購買服務(wù)方式從事森林管護(hù)撫育，7萬人從事林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，并逐步過渡到退休，另有5萬人通過職業(yè)技能培訓(xùn)引導(dǎo)轉(zhuǎn)崗就業(yè)〔3〕。此次國(guó)有林場(chǎng)改革，精簡(jiǎn)編制不是目標(biāo)，而是要通過實(shí)現(xiàn)人員的精簡(jiǎn)高效，提高林場(chǎng)的管理運(yùn)作效能。

3.推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)分離辦社會(huì)。根據(jù)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》，"要加快分離各類國(guó)有林場(chǎng)的辦社會(huì)職能，逐步將林場(chǎng)所辦學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等移交屬地管理。積極探索林場(chǎng)所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，逐步理順國(guó)有林場(chǎng)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系"。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，通過國(guó)有林場(chǎng)辦社會(huì)，對(duì)改善職工生產(chǎn)生活條件和支持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著國(guó)有林場(chǎng)改革的深入推進(jìn)，林場(chǎng)發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由依賴木材收入為主到提供生態(tài)服務(wù)為主，由砍伐森林為主到保護(hù)森林為主，由經(jīng)營(yíng)性林場(chǎng)轉(zhuǎn)為生態(tài)性林場(chǎng)，由經(jīng)營(yíng)性林場(chǎng)轉(zhuǎn)為生態(tài)性林場(chǎng)，國(guó)有林場(chǎng)辦社會(huì)職能亟待進(jìn)一步調(diào)整理順，確保國(guó)有林場(chǎng)脫掉包袱，輕裝上陣。其中對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等要加快分離，移交屬地管理；對(duì)國(guó)有林場(chǎng)代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，進(jìn)一步理順關(guān)系，在不影響國(guó)有林場(chǎng)林地范圍穩(wěn)定前提下，能分離就分離，暫不宜分離的妥善確定林場(chǎng)與當(dāng)?shù)卣畽?quán)責(zé)關(guān)系，逐步分離到位。

二、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，提升國(guó)有林場(chǎng)管理效能

長(zhǎng)期以來，有些國(guó)有林場(chǎng)人浮于事，管理運(yùn)作效能低，不利于有效發(fā)揮其生態(tài)保護(hù)的功能和作用。推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，就是要按照精簡(jiǎn)效能統(tǒng)一原則，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部管理運(yùn)作機(jī)制，提升管理運(yùn)作效能。

1.優(yōu)化國(guó)有林場(chǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》，要綜合考慮區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)需要等因素，合理優(yōu)化國(guó)有林場(chǎng)管理層級(jí)。對(duì)同一行政區(qū)域內(nèi)規(guī)模過小、分布零散的國(guó)有林場(chǎng)，根據(jù)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)原則整合為較大林場(chǎng)。以廣東省為例，從目前林場(chǎng)改革方案批復(fù)的情況看，通過國(guó)有林場(chǎng)改革，肇慶、清遠(yuǎn)、韶關(guān)等市根據(jù)地區(qū)的具體情況和工作需要，國(guó)有林場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由改革前的47個(gè)整合為改革后的22個(gè)，充分實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)效能的原則。

同時(shí)，隨著國(guó)有林場(chǎng)改革的深入推進(jìn)，國(guó)有林場(chǎng)人員編制將更加精干，要根據(jù)“精干高效”的原則，結(jié)合國(guó)有林場(chǎng)工作實(shí)際需要，科學(xué)合理設(shè)置國(guó)有林場(chǎng)機(jī)構(gòu)。原則上，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)嚴(yán)格控制設(shè)立辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)、人事管理等行政輔助機(jī)構(gòu)，同時(shí)可根據(jù)林場(chǎng)所處區(qū)域、林地分布情況、物種保護(hù)種類、資源管護(hù)難易程度和生態(tài)建設(shè)需要等因素，科學(xué)設(shè)置必要的管護(hù)站點(diǎn)和生態(tài)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)。

2.強(qiáng)化國(guó)有林場(chǎng)人力資源管理。應(yīng)根據(jù)國(guó)有林場(chǎng)自身的特點(diǎn)，有選擇、有重點(diǎn)地加強(qiáng)對(duì)職工教育管理。首先，要提高國(guó)有林場(chǎng)管理人員工作能力和綜合素質(zhì)。通過領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)、工作會(huì)議培訓(xùn)、定期檢查考核等多種形式，提升國(guó)有林場(chǎng)管理人員的業(yè)務(wù)能力；其次，要提高國(guó)有林場(chǎng)專業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)，通過參加職工培訓(xùn)、職工技能大賽、林場(chǎng)間互訪學(xué)習(xí)等多種方式，開闊職工眼界，轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新工作思路和工作方式；第三，要全方位、多渠道引進(jìn)綜合性人才。適當(dāng)放寬偏遠(yuǎn)地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)人才引進(jìn)的學(xué)歷學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)際情況出發(fā)，要從“培養(yǎng)人才就要留住人才”的角度出發(fā)，一場(chǎng)一策，不能將引進(jìn)人才標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整齊劃一；第四，適當(dāng)擴(kuò)大專業(yè)技術(shù)人員比例，由于林業(yè)部門工作的特殊性，以戶外作業(yè)為主，林場(chǎng)職工又以40-50歲的中年職工為主，在計(jì)算機(jī)和英語等方面有所短板，適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)職工的職稱評(píng)聘條件，有利于提高職工的工作積極性和引進(jìn)人才。國(guó)有林場(chǎng)要把人的全面發(fā)展和人力資源開發(fā)放在重要位置，建設(shè)和諧的林場(chǎng)環(huán)境，建立合理的國(guó)有林場(chǎng)薪酬機(jī)制，為員工提供公平的晉升和發(fā)展機(jī)會(huì)，盡量減少不良人情、關(guān)系的影響，營(yíng)造良好和諧的人際關(guān)系。

3.規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部管理制度。國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)要履行好管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的監(jiān)督管理，首先，根據(jù)實(shí)際情況，指導(dǎo)國(guó)有林場(chǎng)制定林場(chǎng)內(nèi)部規(guī)范制度，一場(chǎng)一制度，不整齊劃一，從職工入職條件、薪酬待遇、森林保護(hù)與經(jīng)營(yíng)、森林防火、日常工作要求、職工代表大會(huì)制度等方面加以規(guī)范，確保林場(chǎng)工作有序開展。其次，國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)下屬國(guó)有林場(chǎng)的日常監(jiān)管，采取定期檢查、不定時(shí)抽查及年終檢查等方式進(jìn)行管理，確保國(guó)有林場(chǎng)履行好保護(hù)森林資源、維護(hù)生態(tài)安全的重要職責(zé)。

三、創(chuàng)新監(jiān)管制度，引導(dǎo)國(guó)有林場(chǎng)健康發(fā)展

根據(jù)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》，林業(yè)行政主管部門要緊跟時(shí)代需求，創(chuàng)新監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的宏觀管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，賦予國(guó)有林場(chǎng)充分的法人自主權(quán)。在落實(shí)國(guó)有林場(chǎng)法人自主權(quán)過程中，要強(qiáng)化引導(dǎo)作用，避免“一放就亂、一放就沒”的現(xiàn)象發(fā)生。

1.推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)法制化管理。從國(guó)家層面來看，目前規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)管理的唯一法律依據(jù)就是國(guó)家林業(yè)局于2011年11月11日印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》，而辦法僅屬于部門規(guī)章，法律位階較低，在林場(chǎng)改革的大背景下，林場(chǎng)的職責(zé)任務(wù)和功能定位都發(fā)生了重大變化，亟需修改現(xiàn)行的《辦法》或頒布較高位階的《國(guó)有林場(chǎng)管理?xiàng)l例》來加以規(guī)范，真正形成國(guó)有森林資源國(guó)家所有、所有權(quán)人明晰、分級(jí)管理的體制，對(duì)森林資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，落實(shí)權(quán)責(zé)清單，并實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，形成國(guó)有林場(chǎng)管理更加科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的制度體系。從地方層面來看，目前也僅有山東省、甘肅省、湖北省、湖南省頒布了各自的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章來規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)管理，但仍有些省份在國(guó)有林場(chǎng)管理方面一直存在地方立法空白，處于無章可循、無法可依的狀態(tài)，國(guó)有林場(chǎng)職能定位不清、體制機(jī)制不順、合法權(quán)益受損等問題無法得到有效解決。

2.推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)績(jī)效評(píng)估和信息公開。 探索建立新型的國(guó)有林場(chǎng)績(jī)效評(píng)估制度，實(shí)行國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、高校專家學(xué)者、林場(chǎng)內(nèi)部管理人員、社會(huì)公眾、媒體中介等多方參與的綜合性績(jī)效評(píng)估體系，一方面督促林場(chǎng)不斷自我完善、積極進(jìn)取、創(chuàng)新進(jìn)步；另一方面也將林場(chǎng)在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、培育保護(hù)森林資源、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)方面的“綠色形象”加以宣傳，讓林場(chǎng)充分發(fā)揮其在保護(hù)野生動(dòng)植物資源、提升人民生態(tài)福祉方面的重要作用。

3.加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。國(guó)有林場(chǎng)的國(guó)有資產(chǎn)是所有權(quán)屬于國(guó)家、使用權(quán)屬于林場(chǎng)的固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)。國(guó)有林場(chǎng)不可以將其誤認(rèn)為林場(chǎng)所有的資產(chǎn)，濫用使用權(quán)，不得貪污國(guó)有資產(chǎn)、不得對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行瓜分、不得變賣或損壞國(guó)有資產(chǎn)。加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國(guó)有林場(chǎng)資金使用規(guī)范、安全和有效，是國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，要重點(diǎn)加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)貧困林場(chǎng)資金、林業(yè)公路建設(shè)資金，生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)确矫娴馁Y金監(jiān)管，實(shí)行預(yù)算管理、績(jī)效考核、全程監(jiān)督、控制成本、提高效益。

參考文獻(xiàn)：

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