陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村政治運(yùn)行機(jī)制探微

馬成

[摘要]陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村政治運(yùn)行主要由鄉(xiāng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)參議會(huì)、鄉(xiāng)政府及其下轄的行政村和自然村領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成。在選舉時(shí)，先由村民大會(huì)或群眾大會(huì)直接選舉產(chǎn)生各自然村村長(zhǎng)、行政村主任及代表所在區(qū)域的鄉(xiāng)級(jí)參議員，再由鄉(xiāng)級(jí)參議員組成的鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長(zhǎng)和鄉(xiāng)政府委員。而村以下各類(lèi)自治組織則構(gòu)成了鄉(xiāng)村政治民主的基石。

[關(guān)鍵詞]黨支部 一元化 一攬子會(huì)

一、一元化領(lǐng)導(dǎo)：鄉(xiāng)村黨支部

1939年的8月，陜甘寧邊區(qū)黨委和邊區(qū)政府聯(lián)名發(fā)出了《關(guān)于鄉(xiāng)村級(jí)黨組織和政府及民眾團(tuán)體組織問(wèn)題的決定（草案）》，該草案規(guī)定邊區(qū)鄉(xiāng)級(jí)黨支部委員會(huì)“由七人組織，內(nèi)分書(shū)記、組織、宣傳、軍事委員（自衛(wèi)軍連長(zhǎng)）、政府委員（鄉(xiāng)長(zhǎng)）、民運(yùn)委員（抗敵后援會(huì)主任）等”。同時(shí)規(guī)定邊區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)黨支部“是鄉(xiāng)村政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者，地方武裝的領(lǐng)導(dǎo)者，確立了黨在群眾中的核心地位。黨政軍民的工作都是黨支部所必須管理的工作。支部委員會(huì)應(yīng)定期召集會(huì)議，計(jì)劃與檢討黨政軍民的各種工作”[1]p323-324。實(shí)質(zhì)確立了在同級(jí)黨政軍民等各組織中，黨組織領(lǐng)導(dǎo)一切的原則。鄉(xiāng)村的黨政軍民等重大事情都由黨支部討論來(lái)決定，支部形成決定再由政府黨團(tuán)和民運(yùn)委員會(huì)來(lái)執(zhí)行。鄉(xiāng)級(jí)政府的首長(zhǎng)——鄉(xiāng)長(zhǎng)同時(shí)作為一個(gè)黨支部的委員，是置于支部書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)之下。

當(dāng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入相持階段之后，日偽軍的“掃蕩”和封鎖更加殘酷，封鎖線與據(jù)點(diǎn)進(jìn)一步增強(qiáng)，各抗日根據(jù)地之間、革命隊(duì)伍內(nèi)部上下級(jí)之間的聯(lián)系異常困難。嚴(yán)峻的革命形勢(shì)要求各系統(tǒng)上下級(jí)隸屬關(guān)系更加靈活，在各根據(jù)地內(nèi)部則更要集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以達(dá)到協(xié)調(diào)關(guān)系、提高戰(zhàn)斗力的目的。在這樣的背景下，共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生，它是黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期特殊的執(zhí)政方式。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的綱領(lǐng)性文件，是1942年9月1日中共中央發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地的黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》[1]p426-437，規(guī)定各根據(jù)地實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，即有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會(huì)，以取代在根據(jù)地創(chuàng)立時(shí)的黨政軍各委員會(huì)，黨委會(huì)是當(dāng)?shù)刈罡哳I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這種領(lǐng)導(dǎo)的一元化，一方面表現(xiàn)在同級(jí)黨政民各組織的相互關(guān)系上，另一方面則表現(xiàn)在上下級(jí)關(guān)系上。簡(jiǎn)而言之，一元化要求，橫向上，同級(jí)黨政軍民各組織都要服從當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)；縱向上，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央。

邊區(qū)基層黨支部是鄉(xiāng)村組織和管理的核心。通過(guò)黨支部，黨的組織與政權(quán)、群眾組織聯(lián)系起來(lái)。在鄉(xiāng)村治理體系中，黨支部發(fā)揮了實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)作用。正如陳云所言：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)下的地方支部（如陜甘寧邊區(qū)），應(yīng)該是鄉(xiāng)村政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，地方武裝的領(lǐng)導(dǎo)者，黨在群眾中的核心。黨政軍民的工作都是支部所必須管理的工作。黨政軍民的工作都是為著一個(gè)目的——建立和鞏固模范的抗日根據(jù)地。”[2]p323邊區(qū)在區(qū)、鄉(xiāng)、行政村一級(jí)建立了分支部，全鄉(xiāng)村在該支部委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作。例如1941年吳堡縣設(shè)6個(gè)區(qū)黨委，每個(gè)鄉(xiāng)1個(gè)黨支部，計(jì)35個(gè)黨支部。行政村設(shè)黨小組，共計(jì)153個(gè)黨小組。支部委員會(huì)（支干會(huì)）通常由七人組織之，內(nèi)分書(shū)記、組織、宣傳、軍事委員（自衛(wèi)軍連長(zhǎng)）、政府委員（鄉(xiāng)長(zhǎng)）、民運(yùn)委員（抗敵后援會(huì)主任）等。為了處理日常工作的便利，可以成立支部委員會(huì)的常委，通常由書(shū)記、組織委員、宣傳委員三人組織之。不滿(mǎn)五個(gè)黨員的支部只設(shè)支部書(shū)記或加一副書(shū)記[3]p453。

二、直接選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)村政權(quán)

陜甘寧邊區(qū)政府機(jī)構(gòu)只到鄉(xiāng)一級(jí)，鄉(xiāng)級(jí)以下依次是行政村和自然村。每個(gè)行政村設(shè)主任一人，比較大的行政村還設(shè)副主任協(xié)助主任工作。行政村主任與副主任的產(chǎn)生，由所屬各自然村的村民大會(huì)共同選舉。村民大會(huì)在選舉中實(shí)際上進(jìn)行了兩次選舉或者說(shuō)是兩次投票。第一次是投票“村選”，它與我們時(shí)下的村民委員會(huì)選舉是極為相似的。即由全體選民一人一票直接選舉本區(qū)域的行政村主任、自然村村長(zhǎng)（或保、甲長(zhǎng)）。而第二次投票，是體現(xiàn)其核心任務(wù)之所在，即選舉產(chǎn)生所在區(qū)域的鄉(xiāng)級(jí)參議員。鄉(xiāng)參議員是根據(jù)所在區(qū)域人口比例來(lái)確定應(yīng)選名額，仍需要由各行政村、自然村的全體選民直接選舉產(chǎn)生。

到了新一屆的鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)上，再由選民直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)行使法定的職權(quán)，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)一級(jí)政府的行政首長(zhǎng)和政府委員[4]p119。可見(jiàn)，邊區(qū)當(dāng)時(shí)并未將屬于基層群眾自治的選舉（村主任、村長(zhǎng)）和屬于基層人民代表的選舉（鄉(xiāng)級(jí)參議員）進(jìn)行區(qū)別。選舉行政村主任、自然村村長(zhǎng)及選舉鄉(xiāng)級(jí)參議員的法律規(guī)定均出自《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》[4]p119。

村民大會(huì)作為全體村民的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)的村民大會(huì)，實(shí)際上是各戶(hù)的家長(zhǎng)或家長(zhǎng)代表會(huì)議。照例先在大會(huì)上由鄉(xiāng)長(zhǎng)、指導(dǎo)員、或黨委或縣政府下來(lái)的出席人，一般是黨政不分，報(bào)告選舉意義、方法，然后由各戶(hù)長(zhǎng)對(duì)自己擁護(hù)的人投票，得票最多的人當(dāng)選。村長(zhǎng)和副村長(zhǎng)，用同樣方法在本村選舉。

不論選村長(zhǎng)、村主任，均由全村全體有選舉權(quán)的公民選舉，而事實(shí)上只做到各村各戶(hù)有選舉權(quán)的代表來(lái)選。即便如此，有的戶(hù)還有“不上會(huì)”的。鄉(xiāng)上有什么事要村上做的，照例是下來(lái)找村長(zhǎng)、村主任，村民中發(fā)生什么問(wèn)題，也找村長(zhǎng)、村主任。正像鄉(xiāng)里的一切事情，都要找鄉(xiāng)長(zhǎng)一樣。村長(zhǎng)與村主任的分工是這樣：上面派下來(lái)需要整個(gè)行政村做的工作，就交給村主任，由村主任分配給各自然村村長(zhǎng)做。鄉(xiāng)里開(kāi)什么會(huì)議，也常常要村主任到會(huì)，村長(zhǎng)不去。此外，村主任還經(jīng)常領(lǐng)導(dǎo)村長(zhǎng)工作。如果村主任只做這個(gè)工作，事情就不會(huì)很多。但事實(shí)上，村主任都兼本自然村的村長(zhǎng)工作或?qū)嶋H上兼管本村工作，即使自然村有村長(zhǎng)，一切事也要和村主任商量，所以村主任也是很忙的。大村子要設(shè)副村長(zhǎng)或副村主任的目的，是為了減輕村長(zhǎng)和村主任的負(fù)擔(dān)。

除了村主任、村長(zhǎng)以外，每個(gè)行政村均有幾個(gè)鄉(xiāng)參議員，因?yàn)猷l(xiāng)參議員選舉以人口為依據(jù)，因此行政村大的，鄉(xiāng)參議員就相對(duì)多一些。村上一切比較大的事情，同全村居民有關(guān)的，村主任、村長(zhǎng)照例要先找鄉(xiāng)參議員商量。鄉(xiāng)參議員實(shí)際上是村長(zhǎng)、村主任的顧問(wèn)，一切決定，村長(zhǎng)、村主任均需同鄉(xiāng)參議員商量好，由鄉(xiāng)參議員先對(duì)其所管理的各戶(hù)居民解釋?zhuān)總€(gè)鄉(xiāng)參議員聯(lián)系當(dāng)時(shí)選舉他的那部分選民，然后由村長(zhǎng)、村主任召集村民大會(huì)通過(guò)執(zhí)行。凡不愿執(zhí)行決議的人，就要在村民大會(huì)上受到批評(píng)教育。

三、村中的各種組織

村里的事情是很多的。村主任、村長(zhǎng)一個(gè)人實(shí)在辦不了。所以在村中就產(chǎn)生了擔(dān)負(fù)各種工作的組織。這種組織，在各村并不完全一致。以張聞天在1942年2月18日到4月12日在神府縣賀家川村的調(diào)查為例，邊區(qū)村中各種組織通常包括：

第一，代耕隊(duì)。這個(gè)組織各村都有，它幫助抗日烈、軍屬和革命干部家屬代耕。全鄉(xiāng)有一個(gè)總隊(duì)長(zhǎng)，名義上為管理全鄉(xiāng)的代耕工作，但實(shí)際上他也只管本村工作。賀家川行政村為一個(gè)分隊(duì)，孟家溝有一個(gè)小隊(duì)。分隊(duì)里設(shè)正、副隊(duì)長(zhǎng)，小隊(duì)里有小隊(duì)長(zhǎng)。凡本村18歲至55歲的男性勞動(dòng)力，均編入代耕隊(duì)。各自然村勞動(dòng)力有多余或不足，則先由行政村來(lái)調(diào)劑。各行政村有多余或不足，則由全鄉(xiāng)來(lái)調(diào)劑。關(guān)于這個(gè)調(diào)劑工作，主要負(fù)責(zé)人為鄉(xiāng)長(zhǎng)。

第二，擔(dān)架隊(duì)。其任務(wù)為抬傷病員。這項(xiàng)工作，在其他村由村長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)，按全勞動(dòng)力輪流分派。但在賀家川、孟家溝，則有擔(dān)架隊(duì)的單獨(dú)組織。那里，全勞動(dòng)力體力強(qiáng)健者，均編入擔(dān)架隊(duì)，擔(dān)架隊(duì)設(shè)有正、副隊(duì)長(zhǎng)。隊(duì)長(zhǎng)下分班，班有班長(zhǎng)。賀家川有4個(gè)班，每班11人，有4副擔(dān)架，每副擔(dān)架出發(fā)時(shí)須4人，每班輪流出1人。

第三，運(yùn)輸隊(duì)。在賀家川、孟家溝，除擔(dān)架隊(duì)外，凡一切運(yùn)輸事宜，均歸運(yùn)輸隊(duì)。凡不編入代耕隊(duì)、擔(dān)架隊(duì)的，從15至17歲的以及從56至60歲的青年和老年，均編入運(yùn)輸隊(duì)。隊(duì)設(shè)正、副隊(duì)長(zhǎng)。下分班，設(shè)正、副班長(zhǎng)。因?yàn)檫\(yùn)輸均用牲畜，故年老年少的男子半勞動(dòng)力均可擔(dān)任。

第四，自衛(wèi)軍。這個(gè)組織各村都有。名義上全鄉(xiāng)有個(gè)自衛(wèi)軍連長(zhǎng)，把全鄉(xiāng)自衛(wèi)軍編成一連，但實(shí)際上不起什么作用。各行政村有自衛(wèi)軍排，各自然村有班。政府曾規(guī)定凡年在23至40歲的青壯年男子均須參加。但除每年“上面”有命令時(shí)去會(huì)操一兩次外，平常沒(méi)有什么工作。因當(dāng)時(shí)和平環(huán)境，大家感覺(jué)不到自衛(wèi)軍有什么必要。每年會(huì)操幾次，他們覺(jué)得無(wú)意義。

第五，婦女隊(duì)。洗衣、縫衣隊(duì)的婦女組織，其他各村早已沒(méi)有，但賀家川還有。隊(duì)有正、副隊(duì)長(zhǎng)，隊(duì)長(zhǎng)下有婦女小組。洗衣、做鞋等工作，由她們負(fù)責(zé)。但隊(duì)長(zhǎng)的作用較小，婦女小組常由村長(zhǎng)直接指揮。

第六，校董會(huì)。這個(gè)組織在賀家川、孟家溝有。其任務(wù)為管理賀家川的小學(xué)校。負(fù)責(zé)動(dòng)員學(xué)生，解決學(xué)校經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。小學(xué)教員也參加。

第七，招待員或招待處。各村均有一個(gè)招待員，各家輪流擔(dān)任，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)招待來(lái)往黨、政、軍、民工作人員。賀家川因?yàn)閬?lái)往的人多，所以他自己設(shè)立一個(gè)招待處，設(shè)一個(gè)處長(zhǎng)，處長(zhǎng)下有4個(gè)招待員，每個(gè)招待員管20余家居民，輪流指派其招待事宜。帶路、送信等等，也由招待員負(fù)責(zé)。

第八，最近賀家川又成立“放哨總站”，設(shè)正、副總站長(zhǎng)，負(fù)責(zé)站崗、放哨等事宜。但這個(gè)組織實(shí)際同招待處是兩位一體，正、副總站長(zhǎng)就是招待處正、副處長(zhǎng)。在其他各村，招待員不管放哨、站崗、帶路和送信等工作，但各村分設(shè)有“值日”2人，由有全勞動(dòng)力的各戶(hù)輪流擔(dān)任這方面的工作。站崗、放哨工作，現(xiàn)在實(shí)際上都沒(méi)有，帶路、送信則經(jīng)常有。

第九，鋤奸小組。各村名義上都有，實(shí)際無(wú)工作。據(jù)說(shuō)這事不歸村主任、村長(zhǎng)管，由縣保安科直接領(lǐng)導(dǎo)，另成一系統(tǒng)[5]p77-79。

四、一攬子會(huì)

早在1939年，陜甘寧邊區(qū)政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村中各類(lèi)會(huì)議和繁瑣規(guī)定太多，以至于有些重要的會(huì)議因?yàn)槿狈?zhǔn)備，使群眾沒(méi)有興趣參加。邊區(qū)政府遂決定整合鄉(xiāng)村的會(huì)議制度：今后必須由支部、鄉(xiāng)政府、抗敵后援會(huì)協(xié)商計(jì)劃每月應(yīng)召集的會(huì)議。一切不必要的會(huì)議不要開(kāi)，可以合并的會(huì)議應(yīng)合并開(kāi)；凡屬一般性質(zhì)的問(wèn)題均應(yīng)在鄉(xiāng)的群眾大會(huì)（或村民大會(huì)）上討論解決，各團(tuán)體有什么問(wèn)題要自己會(huì)員注意的，就在大會(huì)上提出[6]p325。并規(guī)定若屬于同一性質(zhì)的會(huì)議，比如傳達(dá)政治形勢(shì)及抗戰(zhàn)動(dòng)員工作等，應(yīng)統(tǒng)一召集，由黨支部及鄉(xiāng)政府按會(huì)議性質(zhì)共同決定歸誰(shuí)統(tǒng)一召集此種會(huì)議。只有特殊工作的會(huì)議可以單獨(dú)召開(kāi)。

在議行合一的基礎(chǔ)上，邊區(qū)的鄉(xiāng)村中逐漸出現(xiàn)了一種既民主又集中的“一攬子會(huì)”，共同討論并決定鄉(xiāng)里的大事，然后分工執(zhí)行。一攬子會(huì)分為兩種：大一攬子會(huì)和小一攬子會(huì)。大一攬子會(huì)是以鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)為主體，召開(kāi)鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)的同時(shí)，鄉(xiāng)政府委員、各行政村主任、自然村村長(zhǎng)，以及共產(chǎn)黨支部的干部一齊參加。與會(huì)的所有成員，大家議、大家決、大家分工去做，不分黨員與非黨員，也不分參議員與非參議員。鄉(xiāng)級(jí)參議員兼任行政村主任或自然村村長(zhǎng)的，職權(quán)自然加重了；若不是參議員或不兼行政職務(wù)的參議員，只要肯負(fù)責(zé)，也是可以做到有職有權(quán)的。小一攬子會(huì)則是以鄉(xiāng)級(jí)政府委員會(huì)為主體，吸收共產(chǎn)黨支部書(shū)記、自衛(wèi)軍連長(zhǎng)，以及與討論決定的事情有直接關(guān)系的人員參加。它開(kāi)會(huì)需要解決的事項(xiàng)通常是為了更好貫徹和落實(shí)鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)及大一攬子會(huì)的決議。比如：經(jīng)過(guò)參議會(huì)布置執(zhí)行的大事，需要進(jìn)行檢查；某些臨時(shí)重要任務(wù)，需要布置或傳達(dá)下去；比較重要的事情，需要盡快作出決定。這種會(huì)參加的人數(shù)更少一些，涉及的問(wèn)題較為簡(jiǎn)單，該會(huì)議的特點(diǎn)是及時(shí)、靈活與經(jīng)常?？傊?，所謂“一攬子”，即討論、決定、執(zhí)行都是一攬子，既發(fā)揚(yáng)民主，又便于集中，能夠迅速解決實(shí)際問(wèn)題，能夠集中力量辦好事情。

為了更好地規(guī)范“一攬子會(huì)”這種形式，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)級(jí)參議員和鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)的作用，邊區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)定：“一攬子會(huì)”要以鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)為主體召開(kāi)。除鄉(xiāng)級(jí)參議員、村主任、村長(zhǎng)、自衛(wèi)軍連長(zhǎng)、支部干事以外，還吸收黨小組長(zhǎng)、勞動(dòng)英雄、防奸英雄等參加；繼續(xù)保持大家議、大家決的習(xí)慣，并且不必搬用有表決權(quán)與無(wú)表決權(quán)的教條；提倡大家分工負(fù)責(zé)，人人執(zhí)行決議的精神；建立領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議黨的核心，三至五人即可，或由共產(chǎn)黨支部干事?lián)?，或另行組織，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，但必須是在群眾中有威信的黨員，才便于隨時(shí)影響非黨群眾[6]p115。“一攬子會(huì)”作為鄉(xiāng)村的一種有組織領(lǐng)導(dǎo)、有權(quán)威的治理方式，在鄉(xiāng)村民主活動(dòng)中發(fā)揮了積極的作用?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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[6]陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第8輯）[J].北京：檔案出版社，1988.

責(zé)任編輯/陳 洪