治理現(xiàn)代化視野下鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系初探

●王 輝

治理現(xiàn)代化視野下鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系初探

●王 輝

新形勢(shì)下重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系研究對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系必須遵循法治原則，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治的普遍性和特殊性。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)從多個(gè)維度來厘定。其中，以主體-行為-程序?yàn)橐暯鞘莾?nèi)在的單向維度，以理念-制度-技術(shù)為視角是外在的多面維度，兩者不可或缺，都應(yīng)當(dāng)成為確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要維度。

治理現(xiàn)代化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；法治；指標(biāo)體系

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。兩份文件都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力提出了新要求。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須依靠法治。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對(duì)全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。法治指標(biāo)體系是法治建設(shè)的目標(biāo)和指引，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。法治指標(biāo)體系也被稱為法治指數(shù)，一般認(rèn)為是法治評(píng)估主體對(duì)某一主體進(jìn)行分析、評(píng)估，從而判斷該主體是否符合法治要求的特定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)。目前，用指標(biāo)評(píng)估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢(shì)。[1]隨著“世界正義論壇”的法治指數(shù)體系、我國香港的法治指數(shù)及杭州市余杭區(qū)的法治指數(shù)體系的先后提出，法治指標(biāo)作為一種衡量法治建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和研究方法在國內(nèi)也得到了較為廣泛的應(yīng)用。

可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的量化標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)指引。但目前學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)指標(biāo)體系指標(biāo)并沒有形成統(tǒng)一共識(shí)。本文擬以此為視角對(duì)如何科學(xué)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的幾個(gè)維度進(jìn)行闡釋，以期對(duì)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)貢獻(xiàn)一己之力。

一、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循法治原則

古人說：“理者，物之固然，事之所以然也?！泵鞔_鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的基本原則是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的基本原理和價(jià)值指引。筆者認(rèn)為確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系既應(yīng)當(dāng)遵循法治的一般原則和規(guī)律，符合法治的基本原則和精神，又要能夠反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的特殊實(shí)際。也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治既有法治的普遍性要求，也有法治的特殊性要求。

（一）法治的普遍性

法治之所以受到人類社會(huì)的廣泛推崇，正是因?yàn)榉ㄖ问莻€(gè)帶有普遍性的先進(jìn)制度?！捌毡樾允菍?duì)不同國家和地區(qū)進(jìn)行法治評(píng)估的基礎(chǔ)，如果不同國家和地區(qū)的法律制度沒有共同性，就不具可比較性，法治評(píng)估就沒有任何意義”。[2]一般認(rèn)為，法治是以民主為前提和目標(biāo)，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會(huì)管理機(jī)制、社會(huì)活動(dòng)方式和社會(huì)秩序狀態(tài)。[3]可以說法治的普遍性包括：（1）形成比較完備科學(xué)的法律體系；（2）法律至上，一切規(guī)范、權(quán)力和個(gè)人都沒有超越法律的特權(quán)；（3）法律得到了切實(shí)的實(shí)施，司法公正基本形成，嚴(yán)格執(zhí)法基本實(shí)現(xiàn)，全社會(huì)形成良好的守法習(xí)慣，等等。這些都是法治國家和地區(qū)的共同特征。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)遵循法治的普遍性特征和規(guī)律。

（二）法治的特殊性

1.從縱向把握法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性。根據(jù)我國《憲法》第107條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條以及《村民委員會(huì)組織法》第5條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面是縣級(jí)政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，承擔(dān)著上級(jí)政府委托和法律法規(guī)授權(quán)的各項(xiàng)職權(quán)。另一方面對(duì)村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織具有指導(dǎo)、支持和幫助的重要職責(zé)?？梢哉f鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是聯(lián)系上級(jí)政府和基層群眾性自治組織的紐帶。上下級(jí)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而政府和基層群眾性組織之間是指導(dǎo)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系的一個(gè)最大不同就是服從的強(qiáng)制性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須堅(jiān)決依法貫徹執(zhí)行上級(jí)政府的各種決定和命令，但基層群眾性自治組織則沒有強(qiáng)制義務(wù)去貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定和命令。

2.從橫向把握法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性。橫向上看，在黨委組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有鎮(zhèn)黨委，包括黨委書記、黨委副書記以及黨委委員。在人大組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一般設(shè)有人大，但沒有人大常委會(huì)，只有專職人大主席和副主席，并設(shè)有主席團(tuán)。在政府組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖有直接下屬的站、股和中心，比如水利站、文化站等，但也有很多的派出機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)，比如派出所、工商所、國土所、司法所等等，派出機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的獨(dú)立性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本級(jí)政府組成部門。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)部門往往承擔(dān)著上級(jí)多個(gè)部門的多項(xiàng)職責(zé)，權(quán)力交叉比較明顯。在司法組織方面，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)設(shè)有派出法庭和檢察室，但也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有。在這些組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都與縣級(jí)以上政權(quán)具有很大的不同。同時(shí)，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的內(nèi)部組織和機(jī)構(gòu)也會(huì)有很大的不同，造成了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性。

確定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)正確理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊地位，正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的特殊性。

正是因?yàn)榉ㄖ梧l(xiāng)鎮(zhèn)的普遍性和特殊性，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系必然是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。雖說復(fù)雜，但也不是沒有一個(gè)基本的維度。筆者認(rèn)為，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治指標(biāo)體系有兩種維度。一種是以主體-行為-程序三個(gè)層面來確定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)體系。這是一種內(nèi)在的單向維度。另一種是以理念-制度-技術(shù)三個(gè)層面來確定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)體系，這是一種外在的多面維度。

二、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的單向維度：主體-行為-程序

（一）主體視角

主體主要涉及到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理相關(guān)的各個(gè)機(jī)關(guān)、組織和機(jī)構(gòu)，法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的首要前提就是主體法治，主要指各個(gè)主體具有獨(dú)立的主體資格，具有明確的法律授權(quán)，并且權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)對(duì)等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在縱向和橫向上的特殊性，主體法治首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層群眾組織的權(quán)責(zé)明晰。

當(dāng)前縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。很多縣級(jí)政府把本該屬于自己的工作職責(zé)強(qiáng)制攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任務(wù)量過大，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事多人少”的局面，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的權(quán)責(zé)不對(duì)等?！霸谶@一過程當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)和治理單位的獨(dú)立地位逐漸被侵蝕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸演變?yōu)榭h的派出機(jī)構(gòu)?！盵4]《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中要求“縣級(jí)職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，正是為了進(jìn)一步優(yōu)化縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)明晰。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身也不能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委對(duì)全鎮(zhèn)事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，但是黨政分開應(yīng)當(dāng)是我國改革開放以來推行行政體制改革的目標(biāo)，但是在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨政不分現(xiàn)象仍然很明顯。很多應(yīng)當(dāng)由政府出面協(xié)調(diào)的事，卻以黨委的名義來執(zhí)行，與法治背道而馳。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多股室、站等往往對(duì)接上級(jí)多個(gè)部門。比如，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦往往對(duì)接統(tǒng)計(jì)部門、發(fā)改部門、招商部門、環(huán)保部門等多個(gè)部門，一個(gè)干部分管多項(xiàng)事務(wù)。這也造成各個(gè)部門的權(quán)責(zé)不明顯。還有的事業(yè)站往往對(duì)受誰領(lǐng)導(dǎo)問題也沒有明確意見。有的是業(yè)務(wù)受縣級(jí)部門指導(dǎo)，而人事、財(cái)權(quán)卻受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。有的是業(yè)務(wù)、人事、財(cái)權(quán)都受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，這也造成了管理體制的混亂?！蛾P(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提出了要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)執(zhí)法部門的協(xié)作機(jī)制以及統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制改革的目標(biāo)，無疑不是對(duì)以上弊端的糾正。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾性自治組織也沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有充分理解法律對(duì)基層群眾性自治組織的定位，以為村委會(huì)、居委會(huì)必須要強(qiáng)制貫徹落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定和命令，從而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾性組織之間成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，要依法厘清街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單。這一規(guī)定正是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾性組織的權(quán)責(zé)明晰。

（二）行為視角

行為法治是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵。從行為視角來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系具有重要意義。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)建設(shè)相關(guān)的行為主要包括黨組織的執(zhí)政行為、政府的行政行為以及政府的指導(dǎo)行為。

黨組織的執(zhí)政行為，一般是指黨組織依照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定所實(shí)施的產(chǎn)生一定政治效果的行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要指黨委對(duì)全鎮(zhèn)事務(wù)所實(shí)施的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式是值得懷疑的，一個(gè)重要表現(xiàn)就是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象十分突出。黨委應(yīng)當(dāng)主抓政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，帶很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委卻僭越了政府的職權(quán)。黨委對(duì)政府工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實(shí)上，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府基本上是雜糅一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對(duì)每一個(gè)干部都同等下達(dá)、同等考核，黨委的權(quán)力延伸到每一個(gè)角落。法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政，必須要克服黨政不分弊端。黨組織的執(zhí)政行為也就成了確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)的一個(gè)重要方面。

政府的行政行為，是指政府依照法律規(guī)定所實(shí)施的具有法律效果的行為。政府的行政行為實(shí)現(xiàn)法治化首先要做到依法行政。推進(jìn)依法行政是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵和支撐，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)把是否推進(jìn)依法行政納入重要方面。

依法行政的重要前提就是行為合法。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)主要有：一是《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第4條規(guī)定的受計(jì)劃生育部門委托征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。二是《土地管理法》第61條、第62條，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定的鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用土地、農(nóng)村村民住宅用地的審核權(quán)。三是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條、第32條規(guī)定的村民建設(shè)住宅以及在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)修建臨時(shí)建筑的批準(zhǔn)權(quán)。四是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第37條、第39條、第40條規(guī)定的農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅，損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施、破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的，擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場(chǎng)、市場(chǎng)和車站等場(chǎng)所修建臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的的行政處罰權(quán)。五是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)以及未按規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)而取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，占用土地的責(zé)令改正行為。六是《土地管理法》第16條規(guī)定的對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的裁決權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了上述執(zhí)法權(quán)外，按照法無規(guī)定即禁止的原則，應(yīng)當(dāng)再無其他執(zhí)法權(quán)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)業(yè)務(wù)廣泛，公共服務(wù)職能亟待加強(qiáng)。為了形勢(shì)所迫，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在無法律授權(quán)或委托的情形下違反《行政處罰法》《行政許可法》等法律的規(guī)定，私設(shè)行政處罰和行政許可等，損害了法律的權(quán)威。為此，《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》對(duì)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限提出了方向，進(jìn)一步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的服務(wù)管理權(quán)限。

政府的指導(dǎo)行為，主要是指基層政府對(duì)基層群眾自治組織所進(jìn)行的指導(dǎo)行為。根據(jù)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)實(shí)施指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?？梢哉f，基層政府的指導(dǎo)行為是一個(gè)既包括行政指導(dǎo)又包括行政協(xié)助的復(fù)雜行為。[5]如此重要的一種行為在當(dāng)下只有籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，卻沒有具體的規(guī)范性依據(jù)，造成了立法的不足。同時(shí)在實(shí)踐中，這種指導(dǎo)行為走向異化現(xiàn)象層出不窮，走向了兩個(gè)極端，一個(gè)是基層政府直接把指導(dǎo)行為理解成上下級(jí)性的命令式關(guān)系，“本來可以通過村民自治辦的事情，反而需要政府用很多不必要的自上而下的方式去處理，事實(shí)上很難處理得當(dāng)，往往事倍功半”。[6]另一方面，對(duì)于應(yīng)當(dāng)給與村民委員會(huì)指導(dǎo)的情形下，卻往往不予指導(dǎo)，以行政不作為的方式損害了村民委員會(huì)的利益。所以確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系不得不考慮將這種指導(dǎo)關(guān)系作為標(biāo)準(zhǔn)之一。

（三）程序視角

法言有云：程序是法治和恣意的分水嶺。程序法治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化的重要依托。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層面，最重要的兩個(gè)程序是決策程序以及行為程序。

十八屆四中全會(huì)決定指出，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。這是對(duì)政府行政決策行為提出的明確要求?？梢哉f，黨委的決策更應(yīng)當(dāng)遵循上述要求，但是當(dāng)前很多基層黨委在決策時(shí)存在一言堂現(xiàn)象，不能充分的貫徹好黨章所確立的民主集中制原則，更難說貫徹了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等各個(gè)環(huán)節(jié)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中指出，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事規(guī)則和決策程序，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告制度和向社會(huì)公示制度，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策程序的進(jìn)一步完善。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的科學(xué)決策、民主決策水平應(yīng)當(dāng)是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要方面。

除了上述決策程序外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所實(shí)施的行政行為也必須遵循正當(dāng)法律程序。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施、破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰時(shí)，也應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》有關(guān)程序的規(guī)定，貫徹好公開、公正、參與及效率等各項(xiàng)原則，將聽證制度、說明理由制度以及聽取陳述申辯等各項(xiàng)程序充分展現(xiàn)，這樣才符合程序法治的基本要求，也才能更好的保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

三、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的多面維度：理念-制度-技術(shù)

（一）理念視角

1.執(zhí)政者法治理念

理念是行為的先導(dǎo)，確定法治指標(biāo)體系的首要問題就是法治理念問題。理念既包括執(zhí)政者的理念，也包括群眾的理念。

毋庸置疑，執(zhí)政者的法治理念對(duì)法治建設(shè)的推動(dòng)具有決定性的推動(dòng)作用。新中國成立至今，我國法治建設(shè)的時(shí)起時(shí)伏與執(zhí)政者的法治理念息息相關(guān)。從1949年到1956年，我國社會(huì)主義法治建設(shè)可以說取得了一定成就，比如1954年憲法的制定，實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨從聯(lián)合政府體制向一黨執(zhí)政、多黨參政體制的合法性轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)說，這與毛澤東、周恩來等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人并沒有完全放棄法治是離不開的。但從1957年開始的反右運(yùn)動(dòng)到文化大革命的爆發(fā)，黨和國家的事業(yè)遭受了重大挫折，很大程度上是因?yàn)閳?zhí)政者完全放棄了法治，導(dǎo)致了個(gè)人權(quán)力極度膨脹、個(gè)人權(quán)利得不到保障的結(jié)果。改革開放以來，我國的社會(huì)主義建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，正是得益于執(zhí)政者重新重視法治建設(shè)，堅(jiān)持推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的結(jié)果。在當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代號(hào)召下，執(zhí)政者的執(zhí)法理念對(duì)于法治建設(shè)的成敗具有重要影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)更是如此。

相比較而言，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷教育層次偏低，接受過正規(guī)法律教育的少之又少，這在很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政者法治理念的提高，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在重人治輕法治，認(rèn)為解決問題光靠法律成本太高的觀念，直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的成效。所以，執(zhí)政者法治理念應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要參考。

2.群眾法治理念

盧梭有云，一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心中。法律既是人民意志的體現(xiàn)，也是社會(huì)全體成員的行為準(zhǔn)則。法律的權(quán)威源自人民的擁護(hù)和真誠信仰。可以說，真正讓群眾樹立法治理念，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)才是法治建設(shè)的歸宿。

一個(gè)地方的群眾如果不在內(nèi)心深處深深敬畏法律，遇到矛盾信訪不信法，碰到問題不去查法條、找律師而是送禮托關(guān)系，權(quán)益受到損害不積極維權(quán)，那這個(gè)地區(qū)的法治永遠(yuǎn)不可能建成，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)更是如此。在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是很多偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，群眾的法治意識(shí)更為淡薄。很多群眾信官不信法、信權(quán)不信法。農(nóng)村涉法涉訴信訪中纏訪鬧訪越來越多，一些信訪人往往寄望于通過領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)爭(zhēng)取利益最大化，有的討價(jià)要價(jià)越來越高，直接制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)水平。所以，衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法治建設(shè)水平必須參考當(dāng)?shù)厝罕姷姆ㄖ卫砟?，將其納入法治指標(biāo)體系之中。

（二）制度視角

制度是人們?cè)谝欢ǖ奈镔|(zhì)基礎(chǔ)上，依據(jù)對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，制定并實(shí)施的方針準(zhǔn)則。鄧小平曾經(jīng)說過，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵7]法律的社會(huì)規(guī)范性和普遍適用性對(duì)制度建設(shè)來說是最佳契合，所以，法治的根本之道就是以制度的完善來推進(jìn)治理水平的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)更是如此。

當(dāng)下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作往往更喜歡突擊式、運(yùn)動(dòng)式方式，當(dāng)然這種也有些許優(yōu)點(diǎn)，比如見效快，能立竿見影。但往往會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，什么時(shí)候抓得嚴(yán)了，效果可能就比較明顯，什么時(shí)候放松警惕了，原來的問題又開始浮現(xiàn)。為此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，用制度管人管權(quán)管事，才會(huì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的長(zhǎng)治久安。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括組織制度、管理制度以及監(jiān)督制度三個(gè)層面。所謂組織制度化就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)制度化，盡量減少臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和人員，盡量實(shí)現(xiàn)人崗匹配，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免人員混崗。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部混崗現(xiàn)象嚴(yán)重，在編不在崗，在崗卻沒編，人崗不匹配，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治化水平的提高。管理制度化就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各項(xiàng)工作，管理機(jī)關(guān)的人財(cái)物時(shí)實(shí)現(xiàn)制度化。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部人員的任命沒有實(shí)現(xiàn)程序化、制度化，過于隨意。財(cái)務(wù)管理制度存在紕漏，比如虛列預(yù)算支出、使用不合規(guī)票據(jù)變相報(bào)銷費(fèi)用等等。對(duì)行政公產(chǎn)的管理也存在很多不足，比如公共采購中存在暗箱操作，造成國有資產(chǎn)流失等等。監(jiān)督制度化主要指各個(gè)主體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政者行使職權(quán)行為和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，紀(jì)委的監(jiān)督以及社會(huì)公眾的監(jiān)督等方面。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大因?yàn)殚_會(huì)時(shí)間過短，無法對(duì)政府進(jìn)行有力監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委由于人員過少，監(jiān)督力量明顯不足。社會(huì)公眾也往往因?yàn)楸O(jiān)督意識(shí)不足疲于監(jiān)督。可以說，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度化、程序化。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要抓手。

（三）技術(shù)視角

技術(shù)視角主要涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的手段和方法問題。主要包括法治建設(shè)的組織保障、財(cái)政保障以及法治運(yùn)行的績(jī)效考核三方面。

法治建設(shè)的組織保障主要指法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建立健全，組織領(lǐng)導(dǎo)有力。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立的專門的法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任組長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委副書記擔(dān)任副組長(zhǎng)，派出所所長(zhǎng)、司法所所長(zhǎng)、綜治辦主任等擔(dān)任成員，并專門設(shè)有辦公室。雖然有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組，但往往組織不力或徒有其名，一年到頭開不了幾次會(huì)，當(dāng)然也有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓根并沒有設(shè)立專門的法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。2016年年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》將“黨政主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”進(jìn)行了明確規(guī)定，就是為了提高各級(jí)機(jī)關(guān)的法治建設(shè)組織保障水平，這必將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的組織保障產(chǎn)生重大影響。

法治建設(shè)的財(cái)政保障主要是指法治建設(shè)財(cái)政保障機(jī)制完善，法治建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算。法治建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必然需要必要的財(cái)政支持。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法治建設(shè)方面明顯投入不足，認(rèn)為法治建設(shè)起效太慢，而更愿意把錢投到立竿見影的大項(xiàng)目上。

法治運(yùn)行的績(jī)效考核主要指對(duì)法治工作績(jī)效評(píng)估是地方政府通過建立考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)下級(jí)政府及其所屬行政部門的法治工作進(jìn)行考查、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲及監(jiān)督的一種機(jī)制。[8]當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法治建設(shè)方面投入很多，但是不注重后期評(píng)估和績(jī)效考核，導(dǎo)致法治建設(shè)的成效怎樣并不清楚，進(jìn)而不能對(duì)法治建設(shè)成果進(jìn)行總結(jié)和推廣。也有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定考核標(biāo)準(zhǔn)方面指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，法治建設(shè)比重過小，無法充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政者對(duì)法治建設(shè)的重視程度。

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A

1008-5947（2017）06-0041-05

王輝，山東省利津縣發(fā)展和改革局工作人員，碩士，研究方向：基層法治，區(qū)域發(fā)展一體化，經(jīng)濟(jì)法治。（山東 東營 257400）

2017-10-22

責(zé)任編輯 王承云