集體建設(shè)用地利用方式的演變與分析※
——以成都市為例

●蔣 青

集體建設(shè)用地利用方式的演變與分析※
——以成都市為例

●蔣 青

長期以來，集體建設(shè)用地的使用被嚴格限制在一個狹窄的范圍內(nèi)。改革開放后，各地探索了集體建設(shè)用地的多種利用方式，積累了豐富的經(jīng)驗。以成都市近年來集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為例，分析了各種集體建設(shè)用地利用方式產(chǎn)生的內(nèi)在原因，對人們在一定約束條件下的各種選擇行為進行了解釋。

集體建設(shè)用地；利用方式；增減掛鉤

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、幸福美麗新村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等涉及農(nóng)村的工作都需要大量資金投入。僅靠政府的投入遠遠不夠，必須盤活農(nóng)村土地資源，爭取更多的資金投入。在此條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用就成為關(guān)鍵的一環(huán)。本文主要以成都市十多年的探索為例，分析各種集體建設(shè)用地利用方式產(chǎn)生的內(nèi)在原因并對其進行經(jīng)濟解釋，以期對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點提供借鑒。

一、有關(guān)集體建設(shè)用地利用的法律和政策規(guī)定

中國現(xiàn)行的法律法規(guī)對集體建設(shè)用地的總原則是農(nóng)民自有自用。按照這個原則，現(xiàn)行的法律法規(guī)把集體建設(shè)用地的使用嚴格限制在一個狹窄的范圍內(nèi)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！焙喲灾锻恋毓芾矸ā钒鸭w建設(shè)用地的使用局限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)三種方式；只有在特殊情況下才允許他用，即符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，在破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。

與法律比較，近年來的政策逐漸對集體建設(shè)用地的利用松開了一些口子。2004年10月21日，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中央推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！?013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！边@些文件為集體建設(shè)用地的利用提供了政策支持，表明了未來的改革方向。

但是，現(xiàn)行政策并未對集體建設(shè)用地用于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)和宅基地流轉(zhuǎn)開禁。1999年5月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號），明確禁止農(nóng)村房屋向城市市民出售，嚴禁非法占用農(nóng)民集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)。該通知第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年10月21日，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第十條再次強調(diào)：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?007年12月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號）第二條又一次強調(diào)：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民。”

綜上所述，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地比較，在利用上仍然受到一定的限制，比如在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外、不允許用于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)、宅基地不能流轉(zhuǎn)。由于這些限制，集體建設(shè)用地的利用需要通過多種路徑曲折地進行，在地方探索試驗中出現(xiàn)了多種方式。

二、集體建設(shè)用地利用的多種方式

除去法律規(guī)定的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)三種方式外，在現(xiàn)實中，集體建設(shè)用地的利用主要有以下幾種方式：

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)業(yè)用地

20世紀80年代，大量外資來到廣東、江浙等沿海地區(qū)建廠辦企業(yè)。對一個初始創(chuàng)辦的企業(yè)來講，當(dāng)時如果循規(guī)蹈矩地使用國有土地，企業(yè)不僅會因手續(xù)繁雜影響開工進度，而且還要支付較高的土地出讓金①。于是，一些投資者租賃集體土地辦廠②，開創(chuàng)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的先例。由于法律不允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給他人使用，因此在實際操作中，常常采取以農(nóng)民集體“自辦”或與他方合辦企業(yè)申報，然后再與外來投資方簽租賃合約的方式來繞過有關(guān)法律的規(guī)定。

（二）增減掛鉤集體建設(shè)用地整理后再利用

1998年新的《土地管理法》頒布實施之后，曾經(jīng)在沿海被廣泛使用的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)業(yè)用地的方式操作越來越難。這一方式中流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地是從農(nóng)民的承包地（農(nóng)用地）轉(zhuǎn)化而來的，實際上是新增建設(shè)用地，取得成本較低。在土地用途管制下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的條件非常苛刻，批準(zhǔn)權(quán)主要在省級及省級以上政府。在這些限制條件下，流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地就不可能是新增的建設(shè)用地，而只能是存量的建設(shè)用地。而在內(nèi)地的大多數(shù)農(nóng)村，存量建設(shè)用地的地塊零散，位置也不適利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。要滿足產(chǎn)業(yè)用地的需要，這些存量建設(shè)用地一般都需要先進行整理集中或?qū)ふ移渌雎贰?/p>

國土資源部2005年推出的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點（簡稱為增減掛鉤，在成都的基層操作中也稱為之拆院并院）為解決上述問題提供了一個有效的手段。

增減掛鉤不僅能使存量的建設(shè)用地移動位置，集中成片，滿足產(chǎn)業(yè)用地的需要，從而實現(xiàn)集體建設(shè)用地實物形態(tài)的流轉(zhuǎn)；也能在當(dāng)?shù)貤l件無法滿足產(chǎn)業(yè)用地需要的情況下，把集約出來的建設(shè)用地復(fù)耕，形成掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，再賣指標(biāo)，這就相當(dāng)于把復(fù)墾的建設(shè)用地的用途屬性抽取出來，以指標(biāo)的形式進行交易。與集體建設(shè)用地實物形態(tài)的流轉(zhuǎn)不同的是，它所交易的對象不是實物形態(tài)的土地，而是土地的用途屬性。這是成都市在2008年前后集體建設(shè)用地利用的主要方式。

三、創(chuàng)新集體建設(shè)用地利用方式

在東部沿海地區(qū)，最常見的集體建設(shè)用地利用方式就是建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給外來投資者發(fā)展工業(yè)。目前，這種方式在西部內(nèi)陸地區(qū)很難使用。其中一個重要的原因是我們?nèi)〉眉w建設(shè)用地的成本太高。東部沿海地區(qū)使用這種方式國家尚未實行土地用途管制，他們流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地實際上是農(nóng)民的承包地（即土地用途管制下的農(nóng)用地），而村集體經(jīng)濟組織在沒有土地用途管制的約束下，可以方便地將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，得到遠高于農(nóng)業(yè)用途的收益。在土地用途管制的約束下，目前農(nóng)村只能利用存量的建設(shè)用地。加上西部內(nèi)陸地區(qū)存量的建設(shè)用地又以宅基地為主，這就使建設(shè)用地的取得不僅成本高，而且過程復(fù)雜。目前，成都市范圍內(nèi)按照增減掛鉤的辦法得到一畝集體建設(shè)用地的成本一般在30萬元以上，遠高于國有工業(yè)用地價格。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，成都市積極地利用了增減掛鉤政策。雖然取得一畝掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的成本比較高，但在國土資源部批準(zhǔn)立項的項目，整理出來的指標(biāo)可以在縣域或成都市域③范圍內(nèi)交易并尋找優(yōu)勢位置落地，還可以根據(jù)需要報征，成為國有建設(shè)用地，所得到收益可覆蓋成本。但是，國土資源部對增減掛鉤實行規(guī)?？刂?，立項、驗收手續(xù)繁雜，所需時間較長。三年期的5·12地震“災(zāi)后重建”任務(wù)完成后，成都市不再享受相關(guān)支持政策，被批準(zhǔn)的增減掛鉤項目大幅度減少。

但是，農(nóng)村工作需要大量資金投入，僅靠政府的投入遠遠不夠。必須盤活農(nóng)村土地資源，爭取更多的資金投入。面對這種情況，成都市借鑒增減掛鉤的做法，創(chuàng)新出一種將節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)留歸本地（鎮(zhèn)域范圍內(nèi)）利用，將建設(shè)用地地塊整合至更具區(qū)位優(yōu)勢位置，以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式獲得項目投資的新方法。這一方式無需上報國土資源部批準(zhǔn)立項，成都市批準(zhǔn)即可，在操作中被稱為“小拆院并院”或“小掛鉤”（小掛）。

小掛鉤只能在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)將建設(shè)用地地塊整合至更具區(qū)位優(yōu)勢位置，所以，小掛鉤指標(biāo)落地的范圍一般是在山清水秀的農(nóng)村，投資者利用田原風(fēng)光中的建設(shè)用地發(fā)展旅游、養(yǎng)老、休閑等產(chǎn)業(yè)。它們不需要靠近場鎮(zhèn)，只需要看得見山，望得見水，貼近原始自然環(huán)境，遠離繁雜喧鬧并且污染越來越嚴重的城市環(huán)境和快速的生活節(jié)奏即可。因此，風(fēng)景或風(fēng)光是選擇位置的關(guān)鍵因素。小掛鉤操作的一般方式是：投資者看上了某地的環(huán)境，想在此地投資發(fā)展旅游、養(yǎng)老、休閑等類似產(chǎn)業(yè)，但此處不是建設(shè)用地。于是開展小掛鉤，將其他地方的建設(shè)用地移動到此，再進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。通俗地講，就是先找買家，再搞整理。

2013年后，中國經(jīng)濟進入一個與過去三十多年高速增長期不同的新階段，經(jīng)濟增速下降，消費萎縮，投資減少，由此帶來的是對建設(shè)用地的需求也大大下降。在此大背景下，過去發(fā)展較快的旅游、養(yǎng)老、休閑等產(chǎn)業(yè)對集體建設(shè)用地的需求也大大下降，由此帶來集體建設(shè)用地價格下降。但是，新村的建設(shè)成本或取得建設(shè)用地的成本并未相應(yīng)減小。如果不想辦法提高土地價格，新村建設(shè)勢必入不敷出，難以持續(xù)進行。因此，在新的形勢下，必須深刻認識經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，深入理解新發(fā)展理念，積極尋求新辦法來破解難題。

一方面，由于需求下降，傳統(tǒng)的集體建設(shè)用地利用方式難以適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的需要；但是另一方面，一些過去發(fā)展不夠的區(qū)域或行業(yè)仍然存在較大的需求，比如一些場鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施還比較薄弱，亟待建設(shè)。而這些區(qū)域（項目）在經(jīng)濟高速增長時期，它們既得不到政府每年安排的新增建設(shè)用地指標(biāo)，也無力購買掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，所需要的建設(shè)用地得不到保障。

針對這一情況，成都市雙流區(qū)在2015年開始打造的8個幸福美麗新村項目中，把“小掛”指標(biāo)放在本鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的有條件建設(shè)區(qū)落地，借助其靠近城鎮(zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)比較完善的優(yōu)勢，提高土地價格；同時也滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。

2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中央推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！辈浑y理解，這一規(guī)定表明，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。小掛鉤指標(biāo)在本區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)落地是否與這個規(guī)定相悖？關(guān)鍵是要搞清楚幾個概念。這里的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)實際上是指城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)范圍，它與土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍有所不同。一般而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)范圍比土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍大。文件所說的“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍”，實際上是指土地利用規(guī)劃所確定（規(guī)劃）的建設(shè)用地，在規(guī)劃圖上顯示為紅斑。這個范圍在規(guī)劃期內(nèi)將逐漸被每年得到的新增建設(shè)用地指標(biāo)全部覆蓋。因此，不管是大掛鉤指標(biāo)還是小掛鉤指標(biāo)在操作中都不允許放置到這個區(qū)域。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外有一部分是有條件建設(shè)區(qū)，它是指為適應(yīng)城鄉(xiāng)建設(shè)的不確定性，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界（紅斑）之外劃定的規(guī)劃期內(nèi)用于城、鎮(zhèn)、村建設(shè)用地布局調(diào)整的范圍邊界，規(guī)劃圖中顯示為白斑。大掛鉤指標(biāo)和小掛鉤指標(biāo)一般是放置在有條件建設(shè)區(qū)。小掛鉤指標(biāo)在本區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)落地實際上是指在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)內(nèi)的有條件建設(shè)區(qū)落地，因此它與集體建設(shè)用地“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”流轉(zhuǎn)不矛盾，與現(xiàn)行土地政策不沖突。

小掛鉤指標(biāo)從過去的在本鎮(zhèn)農(nóng)村落地變?yōu)楸緟^(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)有條件建設(shè)區(qū)落地，是集體建設(shè)用地利用方式的創(chuàng)新。它擴大了集體建設(shè)用地利用的位置范圍，從過去在農(nóng)村的利用變?yōu)樵诔擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)利用，與國有建設(shè)用地的差距進一步縮小，既滿足了城鎮(zhèn)建設(shè)的需要，也提高了集體建設(shè)用地的價值，為幸福美麗新村的建設(shè)注入更多資金，可謂一舉兩得。

注釋：

①南海市按征地辦法測算當(dāng)時的企業(yè)用地價格，工業(yè)用地一般每畝15萬元，高的40萬元；商業(yè)用地一般每畝40萬元，高的150萬元。而企業(yè)租用農(nóng)地每畝每月為500元，路邊地價相對高于這個數(shù)，而偏遠地段、山岡荒地價格會偏低。轉(zhuǎn)引自周其仁《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》北京大學(xué)出版社2004年版第103頁。

②當(dāng)時尚未實行土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地比較容易。具體表現(xiàn)為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)主要在縣及縣以下。農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等，只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，就可進行。如果使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地進行建設(shè)，只需鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，只是在使用耕地時才需報縣級人民政府批準(zhǔn)；農(nóng)民建住宅，也只原則性地提出不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，也是由縣級人民政府土地管理部門批準(zhǔn)，縣級以上政府只是規(guī)定了一個不同企業(yè)規(guī)模的用地標(biāo)準(zhǔn)而已。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，則是經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核，向縣級人民政府土地管理部門提出申請。應(yīng)該說，在當(dāng)時大力提倡發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的大政策環(huán)境下，鄉(xiāng)村建設(shè)用地審批權(quán)主要在縣鄉(xiāng)兩級。這與1998年新的《土地管理法》頒布實施之后土地使用的條件與環(huán)境有很大的差別。

③512汶川地震后三年災(zāi)后重建時期，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以在成都市市域范圍內(nèi)交易、落地。

[1]中華人民共和國土地管理法[S].2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議第二次修正

[2]陳錫文.土地問題上中國城鎮(zhèn)化至少面臨三大挑戰(zhàn)[N].經(jīng)濟參考報，2013-05-13.

[3]蔣省三，劉守英.土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟發(fā)展調(diào)查[J]，管理世界，2003(11).

F301

A

1008-5947（2017）06-0086-04

蔣青，中共成都市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副教授。（四川 成都 610110）

2017-11-02

責(zé)任編輯 李 尚