鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下成都村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設研究

●陳 運

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下成都村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設研究

●陳 運

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是堅持新發(fā)展理念、決勝全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略選擇。分析成都村鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題，目的在借鑒江浙發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗和優(yōu)勢基礎上，突出黨的十九大精神在成都建設中的落地落實。圍繞建設產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，提出規(guī)劃先行、站高謀遠的成都村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設的具體對策與思路。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；村鎮(zhèn)規(guī)劃

始終堅持以人民為中心，這是黨的十九大報告的突出特色。圍繞鎮(zhèn)村的長遠發(fā)展，黨的十九大站在新的時代條件下，不失時機的提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這就要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要達成這一目標，對于成都這座特大中心城市而言，必須提高站位，立足于建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，善做謀劃，堅持規(guī)劃先行，建設完整的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定堅實基礎。

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，很多村鎮(zhèn)規(guī)劃建設得到較快發(fā)展，村鎮(zhèn)面貌發(fā)生了較大的變化。但由于村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理工作基礎薄弱、規(guī)劃工作相對滯后、管理機構(gòu)和機制不健全等原因，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設相對缺乏主動性、創(chuàng)新性，土地資源浪費、環(huán)境臟亂差、開發(fā)建設成本增加等問題突出。怎樣構(gòu)建科學合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系日益成為成都建設國家中心城市、促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展過程中需要解決的問題。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要加強村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設

黨的十九大部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總體要求展開。從實踐經(jīng)驗來看，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境各方面的均衡增長，必定離不開鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的引導和規(guī)范作用。就城市規(guī)劃所發(fā)揮的作用而言，如果重視城市發(fā)展規(guī)劃，并且嚴格按照城市發(fā)展規(guī)劃來部署城市發(fā)展，那么這樣的城市不僅發(fā)展得快而且發(fā)展?jié)摿σ哺?、更可持續(xù)。比如，杭州饅頭山社區(qū)，曾經(jīng)是杭州歷史上的“城中村”，社區(qū)面貌老舊，社區(qū)發(fā)展與治理的問題十分突出。饅頭山社區(qū)就是通過加強規(guī)劃的協(xié)調(diào)與規(guī)范作用，大力度保護歷史文脈，使老舊城區(qū)的社區(qū)充分獲得了源源不斷的發(fā)展活力。規(guī)劃者做到了能夠保護的文脈決不拆除、能夠記住的城市片斷一定還原復出、能夠安置的原住居民一定留在城市的記憶空間。在這樣的規(guī)劃建設理念指引之下，饅頭山社區(qū)通過“共駐共建共享、互助互愛互動”，打造出了具有深厚歷史人文底蘊的饅頭山文化街區(qū)?？茖W合理的規(guī)劃讓一個“城中村”煥發(fā)出勃勃生機。

就鄉(xiāng)村振興而論，保護好鄉(xiāng)村風貌特色和歷史文脈資源，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)村優(yōu)勢，離不開科學合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設。村鎮(zhèn)規(guī)劃讓鄉(xiāng)村振興和發(fā)展具備了更加長遠的考量。村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃最大的差異在于，前者不是工業(yè)時代的規(guī)?；瘡椭?，更不是大拆大建過程中的城市“克隆”，而是讓村鎮(zhèn)規(guī)劃盡可能保存其鄉(xiāng)村風貌與特色，甚至鄉(xiāng)土文化各種遺存都應當從長遠的角度加以保護、開發(fā)和運用。浙江桐廬的荻浦村就是一個善于保護村落文脈與鄉(xiāng)村風貌的成功典型。荻浦村運用規(guī)劃手段，加強基礎設施改造升級，從基礎工作著眼，精致地實現(xiàn)了既保護村落基本格局，又實現(xiàn)村落功能的現(xiàn)代提升。規(guī)劃在這里不是簡單的刷墻粉飾，而是村落的品質(zhì)提升。規(guī)劃后，鄉(xiāng)村還是那個鄉(xiāng)村，但卻有了城市的便利；文脈還是這里的文脈，但卻拓寬了外向與共享的格局。如今，荻浦村已經(jīng)成為國家級歷史文化名村。孝義文化、古戲曲文化、古造紙文化、古樹文化依然是這個村的四大特色文化。生長于此的“牛欄咖啡”與“豬欄酒吧”創(chuàng)新項目，已經(jīng)成為著眼于鄉(xiāng)村長遠發(fā)展、保護鄉(xiāng)村風貌特色的典型。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下成都村鎮(zhèn)規(guī)劃建設中面臨的問題

推動鄉(xiāng)村振興，必須補足規(guī)劃短板。由于歷史的原因，成都村鎮(zhèn)規(guī)劃工作過去基礎比較薄弱，其村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設過程中確實面臨一些共性問題。

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃工作定位不清、指導性不強

盡管近年來成都市在村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展方面創(chuàng)造性地引入了鄉(xiāng)村規(guī)劃師的工作機制，但從實際的運行效果來看，村鎮(zhèn)建設還未能完全擺脫自然演進的模式。主要體現(xiàn)在：缺乏有效的分類指導和區(qū)域協(xié)調(diào)政策與措施，各類村鎮(zhèn)的職能和目標定位不夠明確，發(fā)展重點不突出，存在基礎設施、公用設施建設各自為政、小而不全現(xiàn)象。一些地方的村莊布局缺乏規(guī)劃指導和約束，農(nóng)民建房缺乏科學設計，有新房無新村、環(huán)境臟亂差等現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)村精神文明建設、社會事業(yè)發(fā)展相對滯后。規(guī)劃管理存在薄弱地帶和薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村違法、違章建筑在一定程度上還有蔓延的趨勢。

（二）村鎮(zhèn)規(guī)劃科學性不足、針對性不強

由于缺乏科學規(guī)劃理念，村鎮(zhèn)規(guī)劃空間上缺乏整體性，大部分都是就村鎮(zhèn)論村鎮(zhèn)，缺少城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃指導，而且存在銜接不協(xié)調(diào)等問題。村鎮(zhèn)規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和本身的質(zhì)量、深度還有欠缺。一是已完成的村鎮(zhèn)規(guī)劃對各具文化、地域特點的村鎮(zhèn)缺乏細化的規(guī)劃分類指導標準，較少考慮農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和經(jīng)營需要，針對性不夠強；二是規(guī)劃體系尚未完全相互配套。有效銜接，單元控規(guī)、農(nóng)居建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃存在一定矛盾。村鎮(zhèn)規(guī)劃實施的配套措施還需與現(xiàn)行的土地制度等加強協(xié)調(diào)配合。三是經(jīng)濟相對落后的村莊，部分村鎮(zhèn)規(guī)劃的目標任務，如村莊布局規(guī)劃確定的撤村并點等完成難度較大，規(guī)劃實施的積極性有待通過針對性較強的政策扶持來提高。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃創(chuàng)新不足、時代性不強

過去搞的村鎮(zhèn)規(guī)劃很多都是立足于工業(yè)化和城市化進程來設定的，對于村鎮(zhèn)本身的內(nèi)在機理和發(fā)展規(guī)律認識把握不充分，創(chuàng)新力度不足，特色不多，規(guī)劃優(yōu)勢沒有突顯出來。村鎮(zhèn)規(guī)劃搞得好不好，直接關(guān)系村鎮(zhèn)總體功能能否有效發(fā)揮，關(guān)系經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境能否協(xié)調(diào)發(fā)展。更為關(guān)鍵的是，村鎮(zhèn)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領域。村鎮(zhèn)規(guī)劃是實行宏觀調(diào)控的重要手段，也是未來村鎮(zhèn)走上特色發(fā)展之路的關(guān)鍵依托。用規(guī)劃的手段謀劃村鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，無論是杭州近年來推進的一村一品、一鎮(zhèn)一特色發(fā)展要求，還是著力于打造長三角地區(qū)生態(tài)旅游與休閑產(chǎn)業(yè)基地，背后都融入了與時俱進的規(guī)劃創(chuàng)新思維，成都的村鎮(zhèn)規(guī)劃也必須主動創(chuàng)新，增強對村鎮(zhèn)未來發(fā)展趨勢的前瞻性把握。

（四）村鎮(zhèn)規(guī)劃缺口明顯、保障性不足

近年來，一些區(qū)（市）縣由于財政資金緊張，對村鎮(zhèn)建設規(guī)劃經(jīng)費投入較少甚至沒有安排，造成村鎮(zhèn)規(guī)劃編制進度緩慢，與省加快村鎮(zhèn)規(guī)劃編制要求嚴重不符。村鎮(zhèn)規(guī)劃存在資金缺口，導致整個鄉(xiāng)和村莊的布局缺乏有力的制度約束和政策指導，房子都是各家各戶自行設計，缺乏合理性和科學性。另一方面是村鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設資金短缺，基礎設施和服務設施的嚴重缺位，已經(jīng)成為了制約村鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的瓶頸。

（五）村鎮(zhèn)規(guī)劃治理缺位、參與度太低

共建共享是現(xiàn)代村鎮(zhèn)治理的基石。從目前成都村鎮(zhèn)規(guī)劃的實際情況來看，規(guī)劃工作往往由政府主導，社會力量參與不足。雖然成都各處基層單位都建立了“一核多元”的基層治理體制機制，但是在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設中傾聽群眾聲音少，多元主體參與不充分的問題客觀存在。成都未來的村鎮(zhèn)規(guī)劃工作可以借鑒浙江省的做法，鼓勵社會參與，挖掘社會潛力，讓本土歷史文化資源的富礦得到充分開發(fā)與運用，同時還可以減少村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展過程中對政府過強的路徑依賴。

三、在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下加強村鎮(zhèn)規(guī)劃的對策思考

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題、促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的正確抉擇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，成都必須有條不紊地加強村鎮(zhèn)規(guī)劃體系建設。建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，成都必須緊扣建設產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，堅持規(guī)劃先行、謀定而動、破解難點、站高謀遠，以科學合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃推動鄉(xiāng)村振興和永續(xù)發(fā)展。

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃必須以人為本、保護文脈

村鎮(zhèn)規(guī)劃要堅持以人為本的規(guī)劃理念，因地制宜、符合每個村鎮(zhèn)的地理、歷史、社會、經(jīng)濟、風俗、氣候等要求，把局部規(guī)劃與長遠規(guī)劃結(jié)合起來，把規(guī)劃的科學性與有效性結(jié)合起來，讓村鎮(zhèn)規(guī)劃建設有針對性；同時，要積極發(fā)動村民，讓村民參與到村莊的規(guī)劃中來，從而使規(guī)劃符合實際，科學可行。許多村鎮(zhèn)歷史悠久，文化豐富，包括村鎮(zhèn)的格局、建筑文化、古樹名木、民俗風情。保存和繼承這些文化脈絡，可以保留村鎮(zhèn)的歷史文化底蘊和氛圍，豐富和發(fā)展村鎮(zhèn)的內(nèi)涵，提高村鎮(zhèn)的檔次。

（二）村鎮(zhèn)規(guī)劃必須借鑒“兩山”理論，加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護

習近平總書記提出的“兩山”理論給我們最大的啟示在于，環(huán)境保護是一項功在當代、利在千秋的社會系統(tǒng)工程，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設需要環(huán)保內(nèi)容充實，只有全面落實“保護優(yōu)先、預防為主、防治結(jié)合”的生態(tài)環(huán)境保護和建設的工作方針，村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設才是立足于長遠的科學考量。任何脫離保護環(huán)境、保持生態(tài)平衡的規(guī)劃，都不利于經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，都是失敗的規(guī)劃。所以，在村鎮(zhèn)規(guī)劃、決策時，務必把環(huán)境保護放在第一位，做到社會、經(jīng)濟、生態(tài)三大效益的統(tǒng)一；新上馬的項目，要嚴格執(zhí)行“三同時”即是環(huán)保設施同時設計、同時施工、同時投入生產(chǎn)使用。企業(yè)要節(jié)能減排，嚴格執(zhí)行廢棄物達標排放。居民要提高環(huán)保意識，自覺維護公共衛(wèi)生，生活垃圾在規(guī)定時段放到指定地點。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃必須補足缺口、完善保障

要盡快補齊各區(qū)（市）縣在村鎮(zhèn)規(guī)劃中的短板，加強村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作。建議由市上抓統(tǒng)籌，區(qū)（市）縣抓部署，鎮(zhèn)（街）抓落實，上下同心協(xié)力，盡快補足村鎮(zhèn)規(guī)劃上的缺口。一方面要保證規(guī)劃編制經(jīng)費，加強村鎮(zhèn)規(guī)劃編制經(jīng)費投入。建議每年預算一定的編制經(jīng)費，爭取在近幾年內(nèi)完成全市所有村鎮(zhèn)的規(guī)劃編制。另一方面要完善村鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構(gòu)建設?？梢约哟罅Χ纫M村鎮(zhèn)規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構(gòu)。經(jīng)常送專業(yè)技術(shù)人員參加規(guī)劃培訓，接受知識更新，從而提高規(guī)劃技術(shù)人員的業(yè)務素質(zhì)。完善城鄉(xiāng)一體規(guī)劃建設管理與服務體制。通過充分調(diào)動規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員的積極性，促進村鎮(zhèn)規(guī)劃水平的整體提升。

（四）村鎮(zhèn)規(guī)劃必須堅持與時俱進是規(guī)劃創(chuàng)新的靈魂

實踐表明，村鎮(zhèn)規(guī)劃的生命力在于其與時俱進、源源不斷的創(chuàng)新活力。當浙江已經(jīng)在全省推廣美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的總體要求時，不難發(fā)現(xiàn)：以科學發(fā)展觀成為村鎮(zhèn)規(guī)劃的戰(zhàn)略統(tǒng)領，全面建成惠及全體人民更高水平的小康社會成為村鎮(zhèn)規(guī)劃的追求目標，整體推進農(nóng)村的政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設和生態(tài)建設成為村鎮(zhèn)規(guī)劃的全局考量，著力打造“規(guī)劃科學布局優(yōu)美、生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)精美、創(chuàng)業(yè)增收生活甜美、村容整潔環(huán)境秀美、鄉(xiāng)風文明社會和美、民主管理服務完美”的社會主義新農(nóng)村成為村鎮(zhèn)規(guī)劃的源頭活水。那么，立足于建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市的成都，在村鎮(zhèn)規(guī)劃上更應當著眼于時代發(fā)展的新要求，與時攜行，既能夠不斷創(chuàng)新創(chuàng)造，獲取新的源頭活水，又能夠彰顯巴蜀底蘊與天府文化，讓世界歷史文化名城建設點亮成都的村與鎮(zhèn)。

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TU984

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1008-5947（2017）06-0009-03

陳運，中共成都市委黨校社會建設教研部講師。（四川 成都 610110）

2017-11-22

責任編輯 馮凌宇