“營改增”背景下中央與地方的財稅關(guān)系研究

祝蘭芳　金婷婷

摘要：從長期看，“營改增”有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成稅源擴大預(yù)期，最終對地方財政收入的提高產(chǎn)生積極影響。但是“營改增”政策作為一項重要的結(jié)構(gòu)性減稅措施，短期內(nèi)對地方財政收入的增長勢必產(chǎn)生較大壓力。該文基于廣東省數(shù)據(jù)，分析目前地方財政收入體系存在稅收收入占比下降、過度依賴房地產(chǎn)等加劇地方財政收入結(jié)構(gòu)不合理性的問題。因此，迫切需要以“營改增”為契機，完善中央與地方的財稅分配機制。

關(guān)鍵詞：“營改增”營業(yè)稅 增值稅 中央與地方 財稅關(guān)系

一、引言

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，不同行業(yè)、企業(yè)間的依賴關(guān)系日益密切，我國長期以來施行的增值稅和營業(yè)稅分立、并存機制存在的缺陷和問題也日益突出，許多行業(yè)面臨增值稅抵扣鏈條斷裂、重復(fù)征稅、稅負(fù)不合理等問題。因此，為了促進第二、三產(chǎn)業(yè)良性互動、相互促進，推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)快速發(fā)展，為了實現(xiàn)增值稅“環(huán)環(huán)征收，層層抵扣”科學(xué)設(shè)計，為了稅負(fù)公平合理，我國展開了一場“營改增”的稅制改革。

“營改增”政策作為一項重要的結(jié)構(gòu)性減稅措施，主要的意義在于通過促進稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和減輕企業(yè)稅負(fù)來促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。不僅使改革行業(yè)稅負(fù)總體下降，原增值稅企業(yè)的稅負(fù)也會因為增值稅抵范圍的擴大而全面下降。然而，對企業(yè)減稅就意味著對財政減收，短期內(nèi)，“營改增”政策對國家財政收入勢必產(chǎn)生較大壓力。2016年5月1日起，房地產(chǎn)、建筑業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)四類行業(yè)全面施行“營改增”后，長期占據(jù)地方財政收入第一大稅種的營業(yè)稅消失。雖然全面“營改增”后，國務(wù)院及時出臺了調(diào)整中央與地方增值稅分享比例為50：50的過渡期政策，但是“營改增”的結(jié)構(gòu)性減稅政策對總體財政收入增長帶來的挑戰(zhàn)仍是不爭的事實。在不改變財政收入分配機制及地方整體稅基無重大突破的前提下，短期內(nèi)營改增在將在一定程度上削弱地方政府的財政收入支配權(quán)。因此，“營改增”后完善中央與地方財政分配機制是這項改革必須解決的問題。

由于各級地方政府的財政稅收收入來源及構(gòu)成要素比例等具有較強的相似性。因此，本文以廣東省的財政數(shù)據(jù)為例，分析廣東省地方財政收入的結(jié)構(gòu)情況及其可能存在的問題，進而分析營改增背景下完善中央與地方財稅分配機制的思路。

二、目前地方財政收入體系可能存在的問題

本文所指地方財政收入是指由地方政府完成的一般公共預(yù)算收入，包括稅收收入、國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、專項收入等項目。廣東省地方財政收入在2008年是3310.32億元，近八年來廣東地方財政收入持續(xù)保持快速增長的趨勢。在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外形勢下，2015年廣東省地方財政收入達(dá)到9364.76億元，可比增速為達(dá)12%，八年間累計增速達(dá)283%。與其他省份相比，呈現(xiàn)總量大、增速快的特點。然而，同全國許多其他地區(qū)類似，近年來廣東地方財政收入體系也存在一些問題。

（一）稅收收入占比逐年降低。財政收入中稅收收入是其最主要的來源，也是衡量財政收入的質(zhì)量、穩(wěn)定性、可持續(xù)性的重要指標(biāo)。而非稅收入主要包括專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入和其他收入。一般而言，在相對規(guī)范的財政收入體系中，非稅收入不應(yīng)成為財政收入的重要來源，普遍認(rèn)為稅收收入占財政收入的比重應(yīng)達(dá)到90%以上是較為合理的。而事實上，廣東省地方財政收入中稅收收入的占比由2008年的86.5%持續(xù)下降至201 5年的78.8%，也即廣東省非稅收入占比逐漸上升，這對廣東地方財政收入的質(zhì)量存在一定程度的影響，特別是廣東省部分地區(qū)出現(xiàn)非稅收入占比過高、遠(yuǎn)超警戒線的形勢不利于財政收入的可持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計，肇慶、云浮、陽江、湛江、茂名5個市非稅收入占比高于40%。

（二）地方財政收入過多依賴流轉(zhuǎn)稅、特別是房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅。我國地方財政稅收收入依然主要依賴流轉(zhuǎn)稅，其中營業(yè)稅和增值稅對廣東省地方財政稅收收入的貢獻(xiàn)保持在45%以上。營業(yè)稅改征增值稅后，這一趨勢短期內(nèi)也將難以發(fā)生重大變化。并且由于“營改增”帶來的地方財政減收，為完成預(yù)算收入目標(biāo)，地方財政可能采取加緊對土地、房地產(chǎn)稅收及非稅收入的利用。

近年來廣東省的房地產(chǎn)業(yè)崛起迅猛，對拉動廣東省GDP增長起到了重要作用，同時也對廣東省地方財政收入的增長起到了關(guān)鍵作用。因為貢獻(xiàn)地方財政收入的稅收收入和非稅收入兩個部分均與房地產(chǎn)有較大關(guān)系。其中，非稅收入主要依賴政府賣地收入，直接與房地產(chǎn)相關(guān)；地方稅稅收收入中房產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅、土地使用稅這七個稅種與房地產(chǎn)直接相關(guān)。此外，印花稅、城市維護建設(shè)稅及、營業(yè)稅、所得稅等也都在較大比例上與房地產(chǎn)間接或直接相關(guān)。以2015年為例，廣義房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方總稅收收入的比重約為30.9%。因此，地方財政過度依賴于房地產(chǎn)，加劇了財政收入結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。

（三）地方獨享稅種所占比例低、稅基流動性強。從廣東省2015年地方財政稅收的構(gòu)成情況來看，地方稅收的來源當(dāng)中，除了中央與地方共享稅種增值稅和企業(yè)所得稅所占比重較大外，營業(yè)稅成為地方稅收收入的最大來源稅種，隨著今年營改增推進，營業(yè)稅改征增值稅，完全轉(zhuǎn)換為共享稅種，雖然過渡期政策提高了地方的分享比例，中央與地方按照50：50的比例分享增值稅。但是地方卻失去了獨享主體稅種，因為去除營業(yè)稅后，其他地方獨享稅種所占比重都比較少，合起來占比約27%，還不到30%。并且可能會造成隨主體稅種附征的稅收難以控管的局面，也會造成地方對共享稅的依賴性提高，地方財政收力的獨立性降低。

事實上，地方稅收在地方財政收入中扮演著重要的角色，是支持地方財政的重要保障，地方稅收的重要角色決定了它的稅基應(yīng)該具有穩(wěn)定性，稅基的穩(wěn)定是地方稅收穩(wěn)定的首要條件，但是，我國地方稅的稅基卻有一個致命的缺點，那就是流動性強。導(dǎo)致地方稅收收入具有不穩(wěn)定性，因為其主要來源于增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，而它們的稅基恰恰就是流動性很強的資本、商品、勞動力。所以，地方政府總是要想辦法招商引資，以穩(wěn)定地方財政收入，如此導(dǎo)致地方政府之間進行過度競爭，經(jīng)濟稍微落后的地方，政府為了開拓財源可能出現(xiàn)征收“過頭稅”現(xiàn)象，或從非稅收入上做文章，甚至不惜代價，引進高耗能和高污染的產(chǎn)業(yè)，為城市發(fā)展留下了后患。因此，營改增背景下構(gòu)建新的稅收體系勢在必行。

三、“營改增”背景下完善中央與地方財稅分配機制的思路

對中央與地方財稅分配機制進行完善，除了要有相關(guān)的政策之外，還要出臺更加健全的法律法規(guī)。分析我國憲法的相關(guān)內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，其中對中央和地方政府的組織形式有著非常清楚的表述，而且也清晰明了的介紹了這些政府的職權(quán)范圍，但是對中央與地方政府的專有事權(quán)以及共有事權(quán)沒有進行詳細(xì)的規(guī)定，這就很容易造成我國的中央與地方政府之間事權(quán)界限不明確，從而出現(xiàn)兩者的支出責(zé)任不清晰的問題。因此法律應(yīng)該明確中央與地方政府在利益上一方面是一致的，但是另外一方面卻是各自有各自的訴求，基于這一點，需要在保證中央與地方利益分配均衡的基礎(chǔ)上，為完善中央與地方財稅關(guān)系創(chuàng)造一個優(yōu)良的環(huán)境。

（一）匹配地方政府的財權(quán)與事權(quán)，充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性。分稅制實行以來，原本中央和地方在稅額分配上的矛盾得到解決，分配關(guān)系得到調(diào)整，但是，這次的改革存在一個缺陷，就是地方各級政府之間的稅收收入分配關(guān)系沒有理順，分稅制實施的20多年以來，省級以下的地方政府層級過多，分稅制難以落實，最主要的是財權(quán)無法落實，但是事權(quán)卻不斷下移，加劇了地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配情況。

建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，首先必須明確中央與地方政府間事權(quán)的劃分和明確各級政府事權(quán)的落實責(zé)任。事權(quán)在中央以及地方各級政府之間進行了細(xì)分，明確了各級政府應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)，那么各級政府就應(yīng)該就其承擔(dān)的事權(quán)落實責(zé)任。而在“營改增”背景下，劃分財權(quán)的重點就是稅收改革之后的收入應(yīng)該怎樣劃分，尤其是增值稅的配置比例問題。目前營改增政策過渡期政策將增值稅地方分享比例調(diào)整為50%，這一過渡方案是基于保持中央與地方現(xiàn)有財力格局不變的原則制定的。過渡方案的實施使?fàn)I改增政策對地方財政收入的影響與對中央財政收入的影響相近。一般而言，地方政府行政效率的提高，是建立在事權(quán)與財權(quán)相匹配的情況下的。因此，我國應(yīng)以“營改增”為契機，在中央與地方之間建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的科學(xué)的財稅關(guān)系。

（二）合理調(diào)整中央和地方的稅權(quán)。我國是一個中央集權(quán)的國家，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的市場化水平相對較低，按照我國目前經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，應(yīng)該采用“適度分權(quán)”的模式，中央應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，擁有主要的稅收立法權(quán)。但是，也不能忽略地方的權(quán)利，應(yīng)該要適度放權(quán)，只有這樣，才能更好地調(diào)動地方的積極性。

中央和地方政府稅權(quán)合理配置的原則是：對我國宏觀經(jīng)濟影響大的稅種，應(yīng)該由中央征管，立法權(quán)也由中央控制，這樣就有利于中央的宏觀調(diào)控；對于一些區(qū)域性影響較大的稅種立法權(quán)仍然歸中央，但是中央可以適度放權(quán)，地方可以根據(jù)自己的實際情況制定一些具體的規(guī)定；此外，對于地域特征明顯的稅種，例如資源稅，每個地域的情況都是不一樣的，對于這一類稅種，可以考慮采取將稅收的立法權(quán)交給省級、中央只需要核準(zhǔn)的政策，以便充分調(diào)動地方政府的能動性。

（三）確立現(xiàn)代稅收管理體制，實現(xiàn)稅收管理機構(gòu)的扁平化、實體化、專業(yè)化。按照分稅制的原理，地方政府應(yīng)該劃分為兩級，這樣的劃分結(jié)構(gòu)會使稅源相對穩(wěn)定，大大降低征管難度，但是，我國目前的實際情況是，地方政府劃分為四級，我們可以借鑒國際經(jīng)驗，我國可以嘗試把市和縣兩級政府合并，同時，將鄉(xiāng)的一級政府劃歸為市或縣政府的派出機構(gòu)，這樣，我國的地方政府就可以劃分為兩級，這樣就有利于稅源的控管了，也可以節(jié)省征管成本。

長期以來，我國稅收收入體系都存在一些不合理之處，改革難以落實，尤其是地方稅稅源比較隱蔽、分散，加大了征管的難度，重構(gòu)中央與地方的財稅關(guān)系首先就注重加強稅收征管水平，建立現(xiàn)代稅收管理體制?，F(xiàn)代稅收管理體制應(yīng)具備稅收管理機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)扁平化和實體化、稅收管理職責(zé)分工體現(xiàn)專業(yè)化、稅收管理要素資源配置體現(xiàn)集約化、稅收管理體系與外部環(huán)境契合度高等特征。

要確立現(xiàn)代稅收管理體制必須選擇合適的路徑，根據(jù)目前我國的客觀環(huán)境，應(yīng)該在充分考慮地區(qū)發(fā)展水平不均衡，數(shù)據(jù)情報、信息化等支持保障體系不完善的前提下，根據(jù)各方面的條件把控推進節(jié)奏，最大限度的調(diào)動各方資源力量、降低改革陣痛、凝聚改革共識，使現(xiàn)代稅收管理體制的推進工作逐步置換成功。在機構(gòu)設(shè)置上逐步減少行政管理層級，逐步增加實體化動作機構(gòu)：在職責(zé)確定上，面向所有納稅人的、無差別的事前管理職責(zé)逐步減少，基于風(fēng)險分析監(jiān)控的事中、事后差別化管理職責(zé)逐步增加。從而通過機構(gòu)設(shè)置的轉(zhuǎn)變、風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅收管理職責(zé)的配置，積極創(chuàng)造條件、有條不紊的推進稅收管理體制現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)稅收管理機構(gòu)的扁平化、實體化、專業(yè)化。

（四）重構(gòu)以所得稅與財產(chǎn)稅為主體的地方稅收收入體系。“營改增”后，地方稅體系缺乏主體稅種，為了繼續(xù)調(diào)動地方政府的主觀能動性、促進中央與地方協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切迫切需要構(gòu)建新時期的地方稅收收入體系。結(jié)合國際經(jīng)驗與我國國情，本文認(rèn)為可以建立以所得稅與財產(chǎn)稅為主體的地方稅稅收體系。

關(guān)于地方主體稅種的構(gòu)建，目前普遍認(rèn)為應(yīng)該符合三原則，即稅基以及稅源非常的穩(wěn)定，不能輕易的改變；必須從受益原則的角度出發(fā)進行征收管理；稅源要具有一定的地域性，這樣地方政府的征收效率才會相對更高。如此，首先需要完善所得稅制度，特別是要加強對個人所得稅的改革力度，以更加公平的綜合所得稅制代替目前的分類所得稅制。而財產(chǎn)稅最大的一個特點就是稅基范圍廣，而且來源非常的穩(wěn)固，不容易產(chǎn)生波動，所以可以成為地方重要的財政收入之一。就房產(chǎn)稅而言，應(yīng)該根據(jù)在上海、重慶這兩個試點地區(qū)內(nèi)獲得的經(jīng)驗對征稅范圍、計稅依據(jù)以及稅率幅度進行完善：對于征稅范圍而言，城市和農(nóng)村都應(yīng)該涉及到其中；對于計稅依據(jù)而言，應(yīng)該不再使用交易價格，而應(yīng)該使用評估價格；對于稅率幅度而言，需要讓中央根據(jù)情況來確認(rèn)，設(shè)定一個可以上下浮動的范圍，而地方需要按照當(dāng)?shù)氐膶嶋H狀況在這個范圍內(nèi)來確認(rèn)稅率大小。此外，還應(yīng)重視資源稅、城市維護建設(shè)稅的改革與完善，將其納入地方重要的輔助稅種體系之中。