甘肅省蘭州市未利用地綜合開發(fā)效益評價

楊濱榕

摘 要：蘭州市低丘緩坡溝壑等未利用地綜合開發(fā)利用試點工作已開展近5年，本文從生態(tài)環(huán)境改善、地質(zhì)災(zāi)害治理、土地利用與耕地保護、精準扶貧和城市發(fā)展空間拓展等5個方面進行全面總結(jié)和評價。結(jié)果表明，蘭州市未利用地綜合開發(fā)試點項目實施的綜合效益顯著，為我國西部黃土梁峁溝壑區(qū)山地城市生態(tài)治理和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一種新模式和新典范，今后可在類似低丘緩坡黃土溝壑區(qū)推廣復(fù)制。

關(guān)鍵詞：蘭州市；未利用地開發(fā)；效益評價

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.08.010

Abstract： The pilot work on unused land in Lanzhou city has been carried out for nearly five years， and the paper summarized and evaluated it comprehensively from five aspects of ecological environment improvement， geological disasters， land use and farmland protection， poverty alleviation and space expansion of urban development. The evaluation results showed that the comprehensive benefit of the pilot project of comprehensive utilization of unused land in Lanzhou was remarkable， and it provided a new mode and a new model for the ecological management and construction of new urbanization of China's Western Loess Hilly City gully area. In the future， it could be replicated in loess gully areas which were similar to low hill slopes.

Key words： Lanzhou City；unused land development；benefit evaluate

2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2010〕29號）中明確提出：“鼓勵對沙地、荒山、荒灘、戈壁等未利用土地開發(fā)利用”。此后，國土資源部提出了鼓勵未利用土地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見，要求以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮荒山荒坡荒灘土地的資源優(yōu)勢，因地制宜創(chuàng)新土地利用和管理模式，探索完善政策支撐體系，推動未利用土地規(guī)范、科學(xué)、有序開發(fā)利用，提高土地資源利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益。

蘭州市地處黃河谷地，兩山夾一河的特殊自然地理條件使得主城區(qū)空間拓展受限，城市建設(shè)空間狹小，出現(xiàn)了交通擁堵、污染加劇、環(huán)境惡化等一系列“城市病”問題，城市發(fā)展面臨諸多困難和壓力，嚴重制約了經(jīng)濟社會發(fā)展。在城市建設(shè)用地日益緊張、耕地保護形式越發(fā)嚴峻的同時，蘭州市卻有較多的荒山荒溝和低丘緩坡溝壑等未利用地未得到合理開發(fā)利用，尤其在城市周邊，有一部分未利用地區(qū)位條件十分優(yōu)越，開發(fā)建設(shè)的地形地貌和地質(zhì)條件適宜程度較高，開發(fā)后生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益將十分明顯?？茖W(xué)有序開發(fā)荒山溝壑等未利用地資源成為蘭州市破解發(fā)展瓶頸、拓展發(fā)展空間、保護城郊耕地、解決土地供需兩難的必然選擇。

2012年8月，蘭州市經(jīng)國家及省國土廳批準成為低丘緩坡溝壑等未利用地綜合開發(fā)利用試點，首批試點開發(fā)規(guī)模1 000 hm2。如今，試點工作已開展近5年，即將接近尾聲。未利用地開發(fā)工作進展如何，取得了怎樣的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，本研究在對各項目區(qū)進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對全國土地第二次調(diào)查2015年變更數(shù)據(jù)以及當(dāng)年衛(wèi)星影像圖進行對比分析，并依據(jù)各項目區(qū)環(huán)評、水保及地質(zhì)災(zāi)害評估等專項研究成果，對蘭州市未利用地開發(fā)效果進行全面總結(jié)和評價，并提出相應(yīng)建議，以為后續(xù)未利用地綜合開發(fā)利用提供借鑒。

1 蘭州市未利用地開發(fā)基本情況

蘭州市首批實施的低丘緩坡溝壑等未利用地綜合開發(fā)試點項目位于蘭州市北部的新城板塊（圖1），呈不連續(xù)狀分布于黃河以北土丘陵山區(qū)，跨越城關(guān)、安寧及皋蘭3個縣（區(qū)），開發(fā)總規(guī)模1 000 hm2，包含5個項目，分別為青白石項目（485 hm2）、蘭州碧桂園項目（237 hm2）、三條嶺項目（100 hm2）、生態(tài)文化創(chuàng)新城項目（100 hm2）、五礦項目（78 hm2）。根據(jù)《蘭州市低丘緩坡溝壑等未利用地綜合開發(fā)試驗區(qū)總體規(guī)劃（2012—2030年）》等，蘭州碧桂園項目以特色風(fēng)情小鎮(zhèn)作為主要功能，疏解城關(guān)區(qū)人口；青白石項目規(guī)劃開發(fā)建設(shè)高品質(zhì)低碳社區(qū)，適度發(fā)展山地高端居住社區(qū)，吸引一部分高端人才轉(zhuǎn)移；三條嶺項目重點以養(yǎng)生居住為題材，引進一批國際先進醫(yī)療機構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合，打造高端養(yǎng)生社區(qū)；創(chuàng)新城項目以居住為主要功能，為打造西北商貿(mào)城做好前期居住配套準備；五礦項目依托蘭渝鐵路的集裝箱樞紐站，以工業(yè)和物流功能為主。

2 蘭州市未利用地開發(fā)進展情況

2.1 前期研究情況

蘭州市未利用地開發(fā)項目的位置、范圍和規(guī)模均符合《蘭州市低丘緩坡溝壑等未利用地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃》。通過規(guī)劃修改，項目實施符合土地利用總體規(guī)劃。各項目區(qū)均完成了環(huán)評、水保及地質(zhì)評估等專項研究以及未利用地開發(fā)實施方案，未利用地開發(fā)前期研究論證工作扎實。

2.2 項目實施進展情況

如表1所示，截止2016年底，蘭州市低丘緩坡溝壑等未利用地開發(fā)試點項目除三條嶺項目區(qū)外，其余4個項目區(qū)都已完成開發(fā)或正在開發(fā)。已完成土地一級開發(fā)、供應(yīng)土地的面積為900 hm2，占試點總面積的90%，基本完成了規(guī)劃建設(shè)用地目標(biāo)，規(guī)劃實現(xiàn)度較好。其中，碧桂園項目、生態(tài)文化創(chuàng)新城項目已開發(fā)完成，建設(shè)規(guī)模336.55 hm2，占總開發(fā)規(guī)模的33.65%；青白石項目、五礦項目正在建設(shè)，建設(shè)規(guī)模563.45 hm2，占56.34%；三條嶺項目還未建設(shè)，占地規(guī)模100.00 hm2，

占10%。按照土地用途劃分，已建的336.55 hm2土地均用于住宅、休閑和商業(yè)等城市綜合體建設(shè)。

2.3 土地利用結(jié)構(gòu)變化情況

未利用地開發(fā)實施前（圖2），開發(fā)區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地為183.25 hm2，其中，耕地面積為60.13 hm2，僅占試點項目土地總面積的6.01%，且分布零散，耕種條件較差；建設(shè)用地41.93 hm2，占0.42%；區(qū)域內(nèi)絕大部分為未利用地，主要是自然保留地，包括裸地和其他草地，面積為774.83 hm2，占試點項目土地總面積的77.48%。作為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的低效用地，土地資源的長期低效使用影響了土地利用結(jié)構(gòu)和生態(tài)、景觀、經(jīng)濟價值發(fā)揮。

如表2所示：根據(jù)第二次全國土地調(diào)查2015年變更數(shù)據(jù)，未利用地開發(fā)實施后，開發(fā)區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地面積減少了125.84 hm2，比例降低了12.58%；建設(shè)用地面積增加了703.76 hm2，比例增加了70.38%；未利用地面積減少了577.92 hm2，比例降低了57.79%。建設(shè)用地實現(xiàn)度達到了74.57%。

3 蘭州市未利用地開發(fā)實施效果評估

3.1 生態(tài)環(huán)境改善效益

開發(fā)試點實施前，試點項目區(qū)內(nèi)天然植被多以荒草為主，因生態(tài)環(huán)境惡劣，植被草群低矮，稀疏。試點項目應(yīng)用科學(xué)的生態(tài)修復(fù)理念，采取宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建的原則，在挖方區(qū)進行城市建設(shè)，在填方區(qū)進行農(nóng)業(yè)和生態(tài)建設(shè)。項目區(qū)從原先整體植被覆蓋率不足10%、局部不足5%的荒山禿嶺，變成了整體綠化率達到30%以上、局部達到60%以上的生態(tài)型城市組團，生態(tài)環(huán)境得到了顯著改善，實現(xiàn)了“荒山變綠洲”（圖3）。

未利用地開發(fā)項目實施后，荒山溝壑變?yōu)槠降亍⑴_地，徹底改變了溝壑梁峁縱橫的自然地貌，從根本上改善了水土流失的水力條件[1]。通過強夯、碾壓等工程措施以及表皮生物固化、植草護坡等生物技術(shù)措施，預(yù)估可使現(xiàn)狀年水土流失總量減少57.8%～66.7%。因此，低丘緩坡溝壑等未利用地的綜合開發(fā)帶來了巨大的水土保持效益，不僅為蘭州市，也為我國類似黃土丘陵溝壑區(qū)域的諸多城市，提供了一種環(huán)境保護和土地開發(fā)相結(jié)合的土地利用新模式。

3.2 地質(zhì)災(zāi)害治理效益

試點項目實施前，項目區(qū)溝壑縱橫，滑坡、崩塌、泥石流和地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。未利用地開發(fā)試點實施后，通過采取削山填溝、分層灑水碾壓、邊坡處理、防洪排水等工程措施，將山地變?yōu)槠降?，原有隱患基本消除，地質(zhì)災(zāi)害得到了有效的治理。通過采用強夯夯實、分層碾壓、高邊坡處理等巖土工程技術(shù)措施，以及截排水、防排洪等水利設(shè)施建設(shè)，可有效防治滑坡、崩塌、洪水、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害隱患，保障了區(qū)域安全穩(wěn)定，對改善城市地質(zhì)環(huán)境安全意義重大。因而，未利用地開發(fā)的實施，也是一項對地質(zhì)災(zāi)害有治理意義的生態(tài)建設(shè)工程。

3.3 土地利用與耕地保護效益

試點實施以來，蘭州市近郊四區(qū)城市新增建設(shè)用地占耕地比例呈總體下降趨勢，每6.67 hm2新增建設(shè)用地占用耕地的面積從試點實施前2011年的4.6 hm2，下降到2015年的0.8 hm2，減少了城市建設(shè)對耕地的占用，開創(chuàng)了城市建設(shè)不占或少占耕地的新模式。通過綜合整治，統(tǒng)籌規(guī)劃，顯著提高了土地利用水平，實現(xiàn)了土地資源的集約化利用和土地資產(chǎn)化（圖4）。試點項目區(qū)現(xiàn)狀耕地主要位于山頂、山坡、溝底，耕作條件差，無法利用機械耕作。按照“占一補一”原則，試點項目在皋蘭縣石洞鎮(zhèn)陽洼窯村進行了異地補充。通過異地補償置換，有效地保護了耕地，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量。

3.4 精準扶貧效益

項目實施前，由于地理位置偏僻，地形地勢條件差，項目區(qū)零散居住著農(nóng)戶，房屋破舊簡陋，交通極為不便，農(nóng)民生活貧困，并且不同程度地受到山洪、山體滑坡和泥石流災(zāi)害的威脅。未利用地開發(fā)試點項目通過實施地質(zhì)災(zāi)害治理、土地整理和開發(fā)工程，探索創(chuàng)新了“開發(fā)土地、整村搬遷、集中居住、集約發(fā)展”的新農(nóng)村建設(shè)新模式。通過項目實施，建成了道路、橋梁和學(xué)校，提供了大量的就業(yè)崗位，對試點區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)民一次性整村搬遷到統(tǒng)一建設(shè)的新農(nóng)村，不僅實現(xiàn)了整體脫貧，而且生活達到了小康水平（圖5）。

3.5 城市發(fā)展空間拓展效益

蘭州市城區(qū)東西長達52 km，南北最狹窄處不足1 km，城市發(fā)展空間嚴重受限，向北拓展是東西狹長的市區(qū)完善城市功能的戰(zhàn)略選擇[2]。通過試點開發(fā)，采取“削山造地”，低成本新增建設(shè)用地1 000 hm2，有效破解了建設(shè)用地供需矛盾，同時減少了建設(shè)占用耕地的壓力，促進城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市整體功能的提升。試點項目區(qū)開發(fā)后，有效拓展了城市空間，完善了城市功能，彌補了居住、旅游、大型公共服務(wù)設(shè)施的不足，為蘭州實施“一帶一路”新戰(zhàn)略提供了寶貴的發(fā)展空間。從經(jīng)濟效益來講，試點項目區(qū)900 hm2造地規(guī)模土地一級開發(fā)成本約為89.1億元，如果可供出讓建設(shè)用地面積占造地面積的比例按44%考慮，則出讓收益約107億元，凈收益約17.9億元，開發(fā)的直接經(jīng)濟效益十分顯著。此外，通過提供就業(yè)崗位，增加稅收以及促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，未利用地開發(fā)項目的間接經(jīng)濟效益亦不可估量。

4 結(jié) 論

蘭州市低丘緩坡溝壑等未利用地開發(fā)使“荒山變綠洲”、“天塹變通途”，實現(xiàn)了拓展城市發(fā)展空間、有效保護耕地和提升質(zhì)量、破解生態(tài)環(huán)境治理困局、集中整治地質(zhì)災(zāi)害，以及“精準扶貧、精準脫貧”等“五位一體”的經(jīng)濟、環(huán)境、生態(tài)和社會綜合效益，為我國西部黃土梁峁溝壑區(qū)山地城市生態(tài)治理和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一種新模式和新典范。實踐證明，在科學(xué)規(guī)劃論證的基礎(chǔ)上，可在類似低丘緩坡黃土溝壑區(qū)推廣復(fù)制?；谔m州市的實踐，提出以下建議。

（1）當(dāng)前占用未利用地和占用耕地需繳納相同的新增建設(shè)用地有償使用費，國家引導(dǎo)和鼓勵使用未利用地的政策支持力度不夠，建議出臺具體的差別化管理政策[3]，進一步加大未利用地政策支持力度。

（2）高填方區(qū)地基沉降、挖填交界區(qū)域不均勻沉降，以及永久性、臨時性的挖填高邊坡、濕陷性黃土等是開發(fā)后項目區(qū)主要的地質(zhì)災(zāi)后隱患。在后續(xù)開發(fā)和運營過程中，建議做好地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防與監(jiān)測，最大限度降低場地的地災(zāi)風(fēng)險，確保開發(fā)的安全性、穩(wěn)定性。

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