舉措不斷，美國欲打造新北極

張楠++劉耀文

2017年4月28日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了名為《美國優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略》的行政命令，以擴大在當(dāng)前受到保護的國家保護區(qū)內(nèi)的荒野油氣開發(fā)。隨后，特朗普命令檢視海上油氣鉆探禁區(qū)，以決定哪些區(qū)域可以重新開放。這項命令推翻了奧巴馬政府此前設(shè)置的環(huán)保禁令，允許擴大在北極近海（北冰洋和大西洋）的石油與天然氣開采，甚至可能拓展至太平洋。這是特朗普政府?dāng)U大國內(nèi)能源生產(chǎn)的最新舉動，剛一上任就把目光瞄準(zhǔn)了北極，其重要性不言而喻。

美國破冰船極地之星號

近年來，隨著全球氣候變暖，北極冰雪融化加速，北極在地緣戰(zhàn)略、自然資源、航運及科研方面的價值日益凸顯，北極“寒地”逐漸變?yōu)榇髧┺牡摹盁嵬痢?。俄羅斯一馬當(dāng)先，持續(xù)加強在北極地區(qū)的軍事力量建設(shè)以及資源開發(fā);加拿大歷來重視在北極地區(qū)的存在，先后頒布多項戰(zhàn)略計劃進軍北極;挪威、冰島、芬蘭等歐洲國家也躍躍欲試。作為世界大國和北極國家之一，美國在北極地區(qū)擁有安全、能源、資源以及經(jīng)濟等諸多方面的戰(zhàn)略利益，自然不甘落后。

一波三折，美國北極戰(zhàn)略的前世今生

從歷史的維度來看，美國對北極的態(tài)度經(jīng)歷了一個重視、忽視，再到重新審視的過程，與之相隨，美國的北極戰(zhàn)略也發(fā)生著相應(yīng)的調(diào)整和變化。

首先，美國引領(lǐng)了人類對北極的探索。早在18世紀(jì)末，美國就不斷派出航海探險家企圖征服北極。1909年，美國探險家皮爾里率先到達北極點，此舉宣告北極地理發(fā)現(xiàn)時代的結(jié)束，之后北極的領(lǐng)土主權(quán)、自然資源、航運與科研價值變成了各國關(guān)注的焦點。二戰(zhàn)期間，德國占領(lǐng)了格陵蘭島東部，并在北極地區(qū)建起了無線電通訊和雷達氣象站來支持德國艦艇的作戰(zhàn);日本占領(lǐng)了阿留申群島上的兩個小島，企圖切斷美國人的后路;盟軍首次開辟了北極航線，通過該航線向蘇聯(lián)運送戰(zhàn)略物資，對蘇聯(lián)的反法西斯戰(zhàn)爭勝利功不可沒……一系列事件使美國認(rèn)識到北極不僅蘊藏著巨大的經(jīng)濟利益，而且事關(guān)美國本土的安全利益。1944年，羅斯福總統(tǒng)在全國廣播講話中強調(diào)北極對美國的永久性意義。隨后美國不斷加強在北極地區(qū)的軍事存在，美軍建造了從阿拉斯加到冰島的龐大軍事設(shè)施，開始實行在阿拉斯加北坡勘探石油的10年計劃，美加成立了北美北極研究所。

冷戰(zhàn)時期，美蘇在北極爭奪的激烈程度遠遠高于其他地區(qū)。由于北極是美蘇之間距離最短的地區(qū)，美國迅速在北冰洋沿岸部署大量陸基洲際彈道導(dǎo)彈發(fā)射場，其核潛艇長期游弋在北冰洋海底。在冰面上，美國建立了眾多監(jiān)聽站來竊取蘇聯(lián)的國家機密。美國始終認(rèn)為北極在戰(zhàn)略上長期處于不容忽視的重要位置。

從冷戰(zhàn)后到21世紀(jì)初，美國對北極事務(wù)漠不關(guān)心，對北極地區(qū)的經(jīng)營進入一段“空白區(qū)”，有兩個主要原因。

其一，作為世界上惟一的超級大國和全球秩序的主要構(gòu)建者，美國將北極戰(zhàn)略嵌入其全球戰(zhàn)略當(dāng)中。美國的北極政策以國家利益為出發(fā)點，傾向于從維護美國國家安全、加強北極治理和國際合作的角度看待北極問題。當(dāng)時，北極的經(jīng)濟開發(fā)對美國而言顯得無足輕重，美國更看重的是北極秩序的建構(gòu)者和領(lǐng)導(dǎo)者這一重要角色。因此，美國消極對待在北極的經(jīng)濟開發(fā)。

其二，冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極地區(qū)的戰(zhàn)略價值有所降低，北極在美國全球戰(zhàn)略的比重相應(yīng)下降，因此美國比較忽視北極地區(qū)，一度采取保守被動的北極政策;奧巴馬政府上臺前，美國深陷阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭泥潭、遭遇金融危機、背負(fù)高額財政赤字、政治和經(jīng)濟實力相對衰弱，美國被自己貪大求全的全球戰(zhàn)略束縛住了手腳，也無暇顧及北極問題。

近年來，美國重新審視北極的戰(zhàn)略地位，開始制定國家北極戰(zhàn)略并逐步完善。尤其是自2013年起，美國對北極的態(tài)度由消極被動轉(zhuǎn)為積極主動。隨著北極議題在美國全球戰(zhàn)略中的地位不斷上升，美國開始推行積極的北極政策。奧巴馬政府密集發(fā)布了一系列有關(guān)北極的文件。在2013年5月發(fā)布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》的宏觀指導(dǎo)下，美國國防部、海軍、海岸警衛(wèi)隊等相繼發(fā)布各自領(lǐng)域的北極戰(zhàn)略和路線圖。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府先后于2014年和2015年兩次發(fā)布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略實施計劃》，詳細(xì)闡述美國北極戰(zhàn)略的目標(biāo)和實施方案。

北極航道示意圖

多措并舉，爭鋒北極

二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)標(biāo)定了北極的地緣價值。然而，因為美國態(tài)度上的忽視，冰封的北冰洋也正成為其最刺眼的軟肋。此外，北極保有美國全方位、多層次的國家利益，雖難同其他地區(qū)等量齊觀，但已然深深嵌入美國的全球戰(zhàn)略?？梢?，偌大的處女地，既懷抱著美國的“命門”，又蘊藏著美國的夢想。早在1983年，里根總統(tǒng)就明確指出：“美國在北極地區(qū)的利益直接關(guān)系到美國的國家安全。”1994年，克林頓政府將“保障后冷戰(zhàn)時期美國國家安全和防衛(wèi)”作為保護北極的前提。2009年，小布什政府則著重強調(diào)美國在北極地區(qū)擁有的廣泛、根本的國家安全利益及國土安全利益?？傊?，盡管歷屆美國政府對北極的政策各有側(cè)重，但相異的舉措都指向同一個核心—美國的國家安全利益。

多年來，老對手俄羅斯建北極部隊，雄心勃勃;重要鄰國加拿大向北極頻頻出手，志在必得。美國既難在諸大國中展現(xiàn)絕對優(yōu)勢，又深知不可因小失大，因而美國不敢輕易在此動用蠻力。但美國謀求世界霸權(quán)，擁有全球視野，掌握有足夠的國際號召力。這使美國在爭鋒北極過程中能使用“軟手段”，與對手“彈性對峙”。結(jié)合美國的綜合實力與國際地位，這一戰(zhàn)術(shù)可行性好，高度切合其全球戰(zhàn)略，可用有限的投入牽制對手。

多邊合作，淡化沖突。目前，超級大國美國仍是全球秩序的主要構(gòu)建者，這為它主導(dǎo)北極事務(wù)提供了有利條件，賦予其更廣的視野來應(yīng)對北極事務(wù)。

面對一眾爭奪北極利益的國家，比起使用武力，美國更善于積極參與現(xiàn)有國際體制，或建立對己有利的秩序，并在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)多邊合作。如1983年《美國的北極政策指令》指出要“促進互利的國際合作”;1994年的《美國北極政策指令》提出“強化北極國家間合作機制”，并成立北極理事會;2009年，出臺的《美國北極政策指令》也指出用國際合作增進在北極的利益。作為貫穿美國北極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，此舉有效樹立了美國在北極治理方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，既能使各國相互牽制，化解單一國家的力量優(yōu)勢;又方便在合作中淡化沖突，降低成本。這種策略直接體現(xiàn)在美國倡導(dǎo)北極區(qū)域國際合作的“有限性”上。所謂“有限的國際合作”，是指美國以自身利益為標(biāo)準(zhǔn)決定合作事項，圍繞本國利益確定合作方向。例如作為北半球區(qū)域大國，中國對北極地區(qū)有濃厚的興趣。為束縛中國進軍北極的腳步，美國一方面積極謀求與中國的合作，另一方面試圖將中國吸納進北極理事會的議事軌道，借以影響中國。

武力震懾，道德壓制。全球氣候變暖導(dǎo)致新航道“解凍”，將北極拉入了戰(zhàn)略斗爭的新階段，多國紛紛加強在北極的軍事存在。面對俄羅斯等北極大國的強勢“進軍”，美國不會忘記使用武力。2009年10月，美海軍宣布將在北極部署核動力航母戰(zhàn)斗群，以強化美國在北極的影響力。該航母采用核燃料，艦載機采用綠色生物燃料，從而避免對北極產(chǎn)生不必要的碳排放，被稱為“大綠艦隊”?；诤藙恿侥傅臒o需頻繁補充燃料，且可輪流駐扎的優(yōu)勢，美國可以對北極進行長期的控制。除此之外，美國還成立了“氣候變化應(yīng)對特種部隊”，并加強北極地區(qū)訓(xùn)練與軍事演習(xí)。同年11月，美國海軍對外公布了“北極路線圖”，并用“五年行動計劃”顯示其武力維護北極地區(qū)利益的決心。

同時，美國在道德層面也下足了功夫。最明顯的莫過于打著“環(huán)?！逼焯柕摹按缶G艦隊”了。利用一貫的“美國標(biāo)準(zhǔn)”，進入北極的軍艦、戰(zhàn)斗機只要不符合“環(huán)保”要求，一律將受到美國媒體的橫加指責(zé)。借著“污染北極”之名，美國一再在輿論上排斥他國海上力量，并強化其北極軍事存在。

明修棧道，巧妙設(shè)控。2013年5月，奧巴馬政府發(fā)布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，明確將保護環(huán)境與加強科學(xué)研究列為美國在北極核心利益之一。由于全球氣候變暖，美國認(rèn)識到北極環(huán)境保護的緊迫性嚴(yán)峻性，越來越重視北極的治理。美國認(rèn)為，雖然北極自然環(huán)境與資源對美國確有重要的戰(zhàn)略價值，但對北極的開發(fā)必須建立在充分考察和謹(jǐn)慎態(tài)度上，因而盡管美國歷來鼓勵對北極資源的發(fā)掘，但近年一直將北極治理擺在突出位置。因此，氣候變化、海冰監(jiān)測、可持續(xù)發(fā)展等趨勢性研究近年被美國提上北極治理議程，黑炭限排、預(yù)防石油泄露等措施成為美國作為北極理事會輪值主席國的工作重點。此舉一方面在北極環(huán)境保護中確實起到積極作用;另一方面，對北極治理的領(lǐng)導(dǎo)鞏固和加強了美國在北極地區(qū)的影響力，增強了對北極問題的話語權(quán)，對控制北極事務(wù)起到了重要作用。

未來，特朗普有可能推翻奧巴馬政府的北極政策

未來，困難重重、迷霧籠罩

雖然美國政府一直重視北極地區(qū)，但卻長期將其作為一種戰(zhàn)略符號，而缺乏實實在在的舉措，尤其是在與俄羅斯的競爭中處于下風(fēng)。美國海警承認(rèn)，美國在北極地區(qū)已經(jīng)無法與俄羅斯抗衡，已被無情地甩在身后。美國海岸警衛(wèi)隊司令保羅·楚孔夫特描述北極形勢時說：“我們和俄羅斯根本不是一個重量級的，我們完全沒有參與到比賽中?！?/p>

首先，美國的破冰船數(shù)量嚴(yán)重不足。破冰船是一種專門在冰面上開辟航道的特種船舶，一個國家擁有破冰船數(shù)量的多寡，反映出這個國家在極地作業(yè)能力的大小。目前，美國海岸警衛(wèi)隊僅有1艘重型破冰船—極地之星號，遠落后于俄羅斯和加拿大等國，并且極地之星號年事已高，各種機械和工程故障頻發(fā)。與之對比，俄羅斯聯(lián)邦安全局邊防海軍擁有一支由40艘破冰船組成的龐大艦隊，并有11艘計劃或正在建造，其中不乏裝備精良、設(shè)備先進的核動力破冰船。緊隨其后的芬蘭也有7艘破冰船，加拿大和瑞典各有6艘破冰船。破冰船數(shù)量上的不足，嚴(yán)重影響到了美國在北極地區(qū)的探索活動，使得美國缺乏最基本的極地作業(yè)平臺。在石油勘探和航道開辟等方面，美國難以實現(xiàn)自身戰(zhàn)略。

其次，美國國內(nèi)因素掣肘嚴(yán)重。美國普通民眾對北極不了解，北極意識缺乏。其一，民眾大都認(rèn)為美國只是買了北極圈內(nèi)的一個州，而并非俄羅斯、加拿大、芬蘭那樣的北極國家;其二，國內(nèi)環(huán)保主義組織反對開發(fā)北極，其先后組織多次抗議北極油氣開采的活動，甚至有環(huán)保人士登上破冰船以示抗議;其三，美國參議院遲遲未能審議通過《聯(lián)合國海洋法公約》，這使得美國在處理北極地區(qū)邊界劃分問題時缺乏國際法依據(jù)，從而陷入被動局面。如在美俄對楚科奇海水域的爭議、美加在波弗特海地區(qū)的邊界劃定等問題上，由于未批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，美國均缺乏法理依據(jù)。

再次，美俄關(guān)系影響美國北極戰(zhàn)略的實施。從領(lǐng)土面積、人口數(shù)量、資源占有量來看，俄羅斯無疑是北極地區(qū)最大的國家。美國欲塑造自身在北極的主導(dǎo)權(quán)，必然繞不過俄羅斯。目前，美俄在北極地區(qū)的合作呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的局面。兩國在漁業(yè)、航運、環(huán)境保護等領(lǐng)域存在著合作，但俄羅斯在北極地區(qū)加強軍事部署的動作又讓美國感到不安。再加上美俄兩國原本就存在不少分歧，烏克蘭危機以來雙方關(guān)系降至冰點，讓人不禁擔(dān)心雙方的北極合作能否持續(xù)，北極地區(qū)形勢是否會惡化。美國北極研究中心執(zhí)行主任馬爾特·亨普特認(rèn)為：美俄關(guān)系的惡化已經(jīng)影響到雙方在北極地區(qū)的合作關(guān)系。此外，美國欲從自身角度出發(fā)，推動建立北極地區(qū)國際秩序爭取北極話語權(quán)，這顯然不符合俄羅斯的國家利益。雖然國力尚不足以支持俄羅斯和美國在北極地區(qū)抗衡，但俄羅斯不會坐視美國主導(dǎo)北極事務(wù)和北極秩序的建立。

結(jié)語

在奧巴馬的第二任期以來，北極議題在政府議程的優(yōu)先位置逐漸凸顯。2015年，奧巴馬對阿拉斯加進行了歷史性的訪問。奧巴馬在美國擔(dān)任北極理事會輪值主席國期間，積極優(yōu)先考慮解決北極的氣候變化和環(huán)境問題。

雖然特朗普政府的戰(zhàn)略重點在亞太和中東地區(qū)，但他作為氣候變化懷疑論者，未來有可能完全推翻奧巴馬政府的北極政策，轉(zhuǎn)而加大對北極地區(qū)的資源開發(fā)力度，加強在北極的軍事存在。特別是美國、俄羅斯、北歐國家不斷加強在北極地區(qū)的軍事存在，已是難以逆轉(zhuǎn)的趨勢。北極的未來，依然難以平靜。

責(zé)任編輯：葛妍