首都人口疏解的制約因素與突破思路
——基于國(guó)外城市人口疏解的經(jīng)驗(yàn)

姜鵬飛， 唐少清

(北京聯(lián)合大學(xué) 商務(wù)學(xué)院， 北京 100025)

?

首都人口疏解的制約因素與突破思路
——基于國(guó)外城市人口疏解的經(jīng)驗(yàn)

姜鵬飛， 唐少清

(北京聯(lián)合大學(xué) 商務(wù)學(xué)院， 北京 100025)

根據(jù)首都圈人口特點(diǎn)，借鑒國(guó)外城市經(jīng)驗(yàn)，提出人口疏解的突破思路。即：人地統(tǒng)籌，構(gòu)建大區(qū)域人口協(xié)調(diào)機(jī)制；產(chǎn)城融合，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈“以業(yè)帶人”的作用；職住平衡，提升衛(wèi)星城人口“磁力”；人口遷出示范，加快北京城市副中心、雄安新區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)高端要素流動(dòng)；生活成本階梯化，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)人口梯度轉(zhuǎn)移。以此為首都人口問(wèn)題提供決策參考，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)京津冀都市圈人口流動(dòng)性與區(qū)域承載力的平衡，拓展人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)域人口流動(dòng)問(wèn)題的研究視野。

人口疏解；首都人口疏解；國(guó)外城市人口疏解經(jīng)驗(yàn)；京津冀協(xié)同發(fā)展

人口疏解是人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域的重要研究課題。特大城市的人口疏解問(wèn)題是世界性難題[1]。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略，首都人口疏解問(wèn)題已成為社會(huì)焦點(diǎn)與理論熱點(diǎn)。人口疏解的動(dòng)因源自兩方面：一是首都人口集聚不經(jīng)濟(jì)的“擁擠效應(yīng)”引發(fā)“大城市病”；二是人口流動(dòng)失衡加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。由此可見(jiàn)，人口疏解既源自居民對(duì)宜居城市的內(nèi)在訴求，也來(lái)自政府適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行政驅(qū)力。北京作為國(guó)內(nèi)主要人口聚集地，以人口流出停滯，人口流入提速為特征的“流動(dòng)滯脹”問(wèn)題突出[2]。首都采取“疏堵結(jié)合”的政策來(lái)疏解人口，前期“控規(guī)?！毙Ч黠@，常住人口的增速、增量實(shí)現(xiàn)雙下降[3]，但“調(diào)結(jié)構(gòu)”任務(wù)依然艱巨。首都人口問(wèn)題成因復(fù)雜，人口疏解涉及三地民生剛需和利益的再分配。由于美國(guó)紐約、英國(guó)倫敦、法國(guó)巴黎、日本東京、韓國(guó)首爾等國(guó)外城市均面臨過(guò)人口擁堵問(wèn)題，并采取了行之有效的措施，對(duì)中國(guó)首都人口疏解具有一定借鑒意義。因此，本文基于國(guó)外城市人口疏解的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合首都人口特征，提出首都人口疏解的突破思路，希望能為京津冀協(xié)同發(fā)展及首都人口疏解提供政策建議。

一、首都人口疏解的現(xiàn)狀與制約因素

(一)首都人口疏解的現(xiàn)狀

北京依據(jù)“嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合”原則，結(jié)合行政手段和市場(chǎng)手段，以戶籍管理、產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃等為抓手，通過(guò)“限入類”“疏出類”“結(jié)構(gòu)調(diào)整類”“保障類”四類路徑來(lái)疏解人口(表1)。

“以房管人”“以證控人”等“限入類”政策和清理“城中村”、加強(qiáng)出租房管理等“疏出類”政策，對(duì)優(yōu)化人口環(huán)境、控制人口規(guī)模發(fā)揮了重要作用。“以業(yè)控人”的產(chǎn)業(yè)路徑重點(diǎn)關(guān)注“低端”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。隨著產(chǎn)業(yè)陸續(xù)遷出，低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口規(guī)模逐漸降低。以上“限入類”“疏出類”路徑在一定的范圍內(nèi)控制了人口增長(zhǎng)，解決了“控規(guī)?！薄翱卦鏊佟钡娜丝跀?shù)量問(wèn)題，但尚不足以解決“調(diào)結(jié)構(gòu)”問(wèn)題。以交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為主的“保障類”路徑，加速了人口流動(dòng)進(jìn)程，但目前多元交通工具接駁繁瑣。以“都市圈”建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為代表的“結(jié)構(gòu)調(diào)整類”路徑，在一定程度上緩解了人口結(jié)構(gòu)矛盾，但衛(wèi)星城的人口“反磁力”作用尚不明顯。

表1 首都人口疏解政策手段與轉(zhuǎn)移路徑

(二)首都人口疏解的制約因素

首都人口疏解不僅應(yīng)該關(guān)注數(shù)量問(wèn)題，嚴(yán)格控制人口規(guī)模和增速，還應(yīng)密切關(guān)注人口的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，剖析人口的區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、職住結(jié)構(gòu)和進(jìn)出結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，進(jìn)而建立人口疏解的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.京津冀跨域協(xié)同問(wèn)題：三地存在條塊分割、封閉分散的體制障礙。首都人口疏解需要加強(qiáng)京津冀三地橫向合作。由于我國(guó)的行政體制是自上而下的縱向模式，各地區(qū)制度環(huán)境存在差異。在三地合作中，各治理主體的“缺位”“越位”“錯(cuò)位”問(wèn)題在所難免。因此，三地應(yīng)避免“區(qū)域本位”意識(shí)，克服條塊分割、封閉分散的體制障礙。如果三地不能在發(fā)展觀念、區(qū)域治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等方面跟進(jìn)都市圈發(fā)展，則首都人口疏解效果難以保證。

2.“以業(yè)控人-以業(yè)引人”的關(guān)系問(wèn)題：人口流動(dòng)推力與拉力失衡 ?！耙詷I(yè)帶人”的產(chǎn)業(yè)路徑有助于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的群體性流動(dòng)。首都前期實(shí)施了以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)人口轉(zhuǎn)移的“雙轉(zhuǎn)移”政策，衛(wèi)星城積極承接非核心功能。從政策效果來(lái)看，首都“以業(yè)控人”力度較大，承接地“以業(yè)引人”能力略顯不足。“以業(yè)控人-以業(yè)引人”之間的非均衡性導(dǎo)致實(shí)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)仍落后于政策預(yù)期。由于接近1/4的首都外來(lái)人口來(lái)自河北，提升河北的產(chǎn)業(yè)吸納能力是解決首都人口問(wèn)題的關(guān)鍵課題之一。

3.“生產(chǎn)-生活”的關(guān)系問(wèn)題：首都人口職住結(jié)構(gòu)性矛盾突出。以“就業(yè)四環(huán)里，居住五環(huán)外”為特征的“職住分離”現(xiàn)象是首都“潮汐式”交通現(xiàn)象的誘因。雖然首都中心城常住人口已外遷，但就業(yè)崗位仍向中心城集聚。目前，74%的就業(yè)崗位分布在城六區(qū)，半數(shù)以上人口居住在五環(huán)之外[4]。因此，人口疏解必須充分考慮職住結(jié)構(gòu)，兼顧中心城與周邊地區(qū)的生產(chǎn)和生活雙重需求。

4.人口遷移的路徑依賴問(wèn)題：首都人口疏解的區(qū)域粘性較大。首都優(yōu)質(zhì)資源集聚以及與周邊地區(qū)(尤其是京冀之間)的經(jīng)濟(jì)差異，是導(dǎo)致人口“進(jìn)出失衡”的重要成因之一。而且除了房?jī)r(jià)較高之外，北京居民其他生活成本不高，甚至低于周邊城市。因此，雖然低端產(chǎn)業(yè)已經(jīng)遷出北京，但部分勞動(dòng)力并未隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移遷出中心城，甚至存在“鐘擺式”的勞動(dòng)力回流現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，首都人口疏解的區(qū)域粘性、產(chǎn)業(yè)粘性較大，路徑依賴問(wèn)題亟須破解。

二、國(guó)外城市人口疏解的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外城市往往堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)”的原則，運(yùn)用法律手段、行政手段、市場(chǎng)手段，多管齊下治理人口問(wèn)題。由于人口總是依附于企業(yè)、家庭、社會(huì)等因素存在，國(guó)外城市會(huì)依托企業(yè)、戶籍、土地等管控單元，通過(guò)以“證”控人、以“業(yè)”帶人、以“地(房)”管人等路徑促進(jìn)人口疏解。

(一)國(guó)外城市人口疏解手段

在國(guó)外城市人口疏解中，法律手段、行政手段主要表現(xiàn)為“以控為主”的限制性的措施，具有直接性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，短期效果明顯；而經(jīng)濟(jì)手段則表現(xiàn)為“以疏為主”的調(diào)節(jié)性措施，關(guān)注長(zhǎng)期效益，具有宏觀性和間接性特點(diǎn)，但見(jiàn)效速度較慢。國(guó)外城市人口疏解手段如表2所示。

表2 國(guó)外城市人口疏解手段

1.政府主導(dǎo)：通過(guò)法律手段、行政手段控制人口無(wú)序增長(zhǎng)。政府通過(guò)制定法律法規(guī)、行政規(guī)章制度等手段來(lái)發(fā)揮人口疏解的主導(dǎo)作用。倫敦、首爾、東京、紐約等城市通過(guò)立法和規(guī)劃“雙輪驅(qū)動(dòng)”來(lái)直接控制人口規(guī)模。日本先后頒布、修訂了《首都建設(shè)法》(1950年)等多部法律，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制東京人口無(wú)序增長(zhǎng)[5]。首爾制定了《首都圈整備計(jì)劃法》(1982年)、《新行政首都特別法》(2004年)等法律，采取“遷都”、“遷行政機(jī)構(gòu)”以及“地帶控制方案”等手段，釋放空間資源，帶動(dòng)首爾人口疏解[6]。英國(guó)通過(guò)制定大倫敦發(fā)展規(guī)劃(2004年)，來(lái)合理規(guī)劃區(qū)域人口的空間布局，并頒布《綠帶法》(1938年)、《新城法》(1946年)，界定土地功能，帶動(dòng)人口向新城轉(zhuǎn)移[7]。紐約通過(guò)實(shí)施“精明增長(zhǎng)計(jì)劃”(2000年)，提升土地集約使用效率，防止人口邊界無(wú)序蔓延。

2.市場(chǎng)引導(dǎo)：通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段帶動(dòng)人口有序流動(dòng)。紐約、倫敦、首爾、東京等國(guó)外城市主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、稅收政策、信貸政策、價(jià)格政策等經(jīng)濟(jì)手段疏解人口。

紐約實(shí)行差別化地價(jià)、差別化稅價(jià)、貸款優(yōu)惠政策和公共資源向郊區(qū)傾斜政策[8]，鼓勵(lì)企業(yè)和居民向郊區(qū)轉(zhuǎn)移[7]，并通過(guò)“租金控制法”，確保郊區(qū)租金穩(wěn)定，為人口郊區(qū)化提供保障[9]。首爾嚴(yán)格執(zhí)行“地帶控制方案”，通過(guò)征收擁塞費(fèi)、高額罰金等經(jīng)濟(jì)手段，增加新建、擴(kuò)建和違建項(xiàng)目成本，控制中心城人口過(guò)度增長(zhǎng)，并采取“由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)”的方式在新城配套公共設(shè)施，為人口遷入新城創(chuàng)造良好的條件。倫敦對(duì)遷出首都的大企業(yè)實(shí)行稅收減免政策[7]，并制定“為擁堵買單”計(jì)劃和“低公交票價(jià)策略”，來(lái)降低中心區(qū)人口密度，促進(jìn)人口流動(dòng)。東京實(shí)行“核心城高成本化管理”，提高中心城生活成本，引導(dǎo)中心城人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。

(二)國(guó)外城市人口轉(zhuǎn)移路徑

國(guó)外城市主要沿著“疏堵結(jié)合”的思路，以居民(常住人口、流動(dòng)人口)、企業(yè)(勞動(dòng)力)、土地(居民用地、工業(yè)用地)為管控單元，通過(guò)設(shè)置人口進(jìn)入門(mén)檻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃等路徑疏解人口(圖1)。

圖1 國(guó)外城市人口疏解的主要路徑

1. 設(shè)置人口進(jìn)入門(mén)檻：以“證”控人，直接限制中心城人口規(guī)模。在特定時(shí)期，國(guó)外城市以居民為管控單元，通過(guò)“以證控人”設(shè)定中心城人口進(jìn)入門(mén)檻。這種路徑關(guān)注人的“身份”及綁定在“身份”上的福利。如莫斯科的居住證登記發(fā)放制度，以及東京類似“戶籍”的“住民票”制度，都起到了管控人口的作用[8]。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整：以“業(yè)”帶人，確保區(qū)域“控人”與“引人”動(dòng)態(tài)平衡。以企業(yè)為管控單元的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠引導(dǎo)勞動(dòng)力的流向?！耙詷I(yè)帶人”包括中心城“以業(yè)控人”和承接地“以業(yè)引人”兩種路徑。

中心城的“以業(yè)控人”主要表現(xiàn)為非核心產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位外遷，低端產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、轉(zhuǎn)型，以及高端產(chǎn)業(yè)遷入等方面。倫敦、巴黎、東京等城市在人口疏解前期，紛紛將低端制造業(yè)、高污染企業(yè)遷至新城，帶動(dòng)勞動(dòng)力從中心城流出[10]。倫敦、東京在人口疏解前期未雨綢繆，對(duì)應(yīng)承接地的產(chǎn)業(yè)布局，預(yù)留充足的產(chǎn)業(yè)用地并建立產(chǎn)業(yè)承接優(yōu)惠政策，確保新城發(fā)揮“以業(yè)引人”作用。

3.城市規(guī)劃：以“地(房)”管人，通過(guò)界定土地功能，調(diào)整人口空間布局?！耙缘毓苋恕薄耙苑抗苋恕钡某鞘幸?guī)劃是人口疏解的主要路徑。國(guó)外城市常常以土地(房屋)為管控單元，通過(guò)中心城空間限制、都市圈空間拓展重組以及促進(jìn)人口流動(dòng)的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)來(lái)促進(jìn)人口有序遷移。

紐約的“精明增長(zhǎng)計(jì)劃”、首爾的“地帶控制計(jì)劃”以及東京的“綠帶管理”政策都屬于空間限制的典型代表。“精明增長(zhǎng)計(jì)劃”通過(guò)“空間緊湊，混合用地功能”方式來(lái)控制土地粗放使用帶來(lái)的人口問(wèn)題。首爾的《首都圈整備計(jì)劃法》將首都圈劃分為擁擠限制地帶、增長(zhǎng)管理地帶、自然保護(hù)地帶[6]。通過(guò)嚴(yán)格界定地帶功能，調(diào)整人口分布結(jié)構(gòu)。東京要求中心城新建住宅必須在綠環(huán)以外，不僅控制了中心城人口數(shù)量，還保障了環(huán)境質(zhì)量。

“都市圈”、“城市群”建設(shè)是實(shí)現(xiàn)人口居住空間拓展、重組的有效手段。以點(diǎn)帶面的城市群和多中心的圈層結(jié)構(gòu)，可以使人口問(wèn)題從封閉化轉(zhuǎn)為開(kāi)放化，擴(kuò)大城市的人口容納力。東京都市圈“中心區(qū)-副中心-周邊新城-鄰縣中心”的多中心多圈層城市格局和首爾都市圈“多核連接型”空間構(gòu)造，均有助于人口在大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理布局[7][11]。位于紐約都市圈的“波士頓-華盛頓走廊”和位于倫敦都市圈的“倫敦-伯明翰-利物浦-曼徹斯特城市群”，拓展了人口流動(dòng)邊界[9]。紐約通過(guò)“新城郊區(qū)化”計(jì)劃，引導(dǎo)居民逐步外遷至周邊郊區(qū)。倫敦的“新城運(yùn)動(dòng)”采取“中心城-綠化隔離帶-衛(wèi)星城”空間路徑，引導(dǎo)人口由中心城流入新城[12]。

發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)是加速人口流動(dòng)的重要保障。東京的“結(jié)構(gòu)性高速公路框架”、高密度鐵路交通網(wǎng)絡(luò)以及首爾的“1公里地鐵圈”，均有助于企業(yè)轉(zhuǎn)移和人口跨區(qū)域流動(dòng)。

三、首都人口疏解的突破思路

本文在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，根據(jù)首都人口特征，借鑒國(guó)外城市經(jīng)驗(yàn)，整合人口疏解手段與轉(zhuǎn)移路徑，提出以下人口疏解的突破思路。希望在兼顧中心城的人口“推力”與衛(wèi)星城的人口“引力”的基礎(chǔ)上，克服人口流動(dòng)的路徑依賴問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)京津冀都市圈人口流動(dòng)性與區(qū)域承載力的平衡。

(一) 人地統(tǒng)籌：培育大區(qū)域治理理念，構(gòu)建跨域人口協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系、城際關(guān)系和城域關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等一系列基本關(guān)系[13]。因此，要構(gòu)建職能明確、有機(jī)銜接的跨域人口問(wèn)題解決機(jī)制。

京津冀的產(chǎn)業(yè)梯次性、資源互補(bǔ)性和文脈傳承性為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人口梯度轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ)。解決人口問(wèn)題要“動(dòng)之以情、曉之以理、予之以利”，綜合運(yùn)用法律手段、行政手段、市場(chǎng)手段解決人口問(wèn)題。首先，要“動(dòng)之以情”。考慮京津冀的文脈傳承，加強(qiáng)人地交流，促進(jìn)文化交融和區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)觀念協(xié)同。北京應(yīng)摒棄“大北京”的觀念；河北要摒棄“等”“靠”“要”的思想；天津應(yīng)增加協(xié)同，避免重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的資源浪費(fèi)。其次，要“曉之以理”。完善人地統(tǒng)籌的法律法規(guī)及相關(guān)政策，共促首都經(jīng)濟(jì)圈可持續(xù)發(fā)展；最后，要“予之以利”。在滿足民生剛需的前提下，運(yùn)用市場(chǎng)手段，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿和利益補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)人口遷移的積極性。

(二)產(chǎn)城融合：產(chǎn)業(yè)鏈“以業(yè)帶人”，促進(jìn)勞動(dòng)力有序流動(dòng)

城市規(guī)劃是人口存在的靜態(tài)邊界，而產(chǎn)業(yè)布局是人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)邊界。三地要依據(jù)資源稟賦，因地制宜制定產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建產(chǎn)城融合、互補(bǔ)發(fā)展的城際產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈“以業(yè)帶人”的作用[14]。

“以業(yè)帶人”，不僅要關(guān)注首都的“以業(yè)控人”，還要密切關(guān)注承接地的“以業(yè)引人”能力。首先，要制定“以業(yè)帶人”的系統(tǒng)性解決方案。依托“一個(gè)中心、五區(qū)五帶五鏈、若干特色基地”建設(shè)，三地集中招商、有序引資，克服單項(xiàng)目落地的“孤島”效應(yīng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的集群式轉(zhuǎn)移與合理布局。其次，首都要充分考慮勞動(dòng)力遷移的路徑依賴問(wèn)題，建立“以業(yè)控人”的長(zhǎng)效機(jī)制。承接地要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)對(duì)接路徑，提升“以業(yè)引人”的比較優(yōu)勢(shì)。產(chǎn)業(yè)承接不能成為單一的、接納低端產(chǎn)業(yè)及過(guò)剩人口的過(guò)程，而應(yīng)轉(zhuǎn)化為承接地產(chǎn)業(yè)的再振興。

(三)職住平衡：職住融合、公共資源均等，提升衛(wèi)星城人口“磁力”

在衛(wèi)星城構(gòu)建職住融合的功能區(qū)，有助于加快中心城人口疏解和衛(wèi)星城人口集聚的進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)居民“生產(chǎn)-生活”平衡。倫敦“既能生活又能工作，內(nèi)部平衡和自給自足”的衛(wèi)星城建設(shè)思路是“職住平衡”吸引人口遷入的有益借鑒[8]。

首都功能的多樣性是導(dǎo)致人口過(guò)度集聚的主因。要提升人口疏解效率，需實(shí)現(xiàn)中心城與衛(wèi)星城公共資源均等化。一方面，通過(guò)優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)移等方式增加新城的吸引力；另一方面，加強(qiáng)衛(wèi)星城的生產(chǎn)、生活、教育、娛樂(lè)資源的配置。在此基礎(chǔ)上，可借鑒首爾的“1公里地鐵圈”和東京的多元直達(dá)公共交通模式，提升區(qū)域公交工具接駁便利性，促進(jìn)人口流動(dòng)中的跨域資源共享。不管是中心城還是衛(wèi)星城，都應(yīng)形成“小聚居、大融合”的格局，通過(guò)公共資源均等化，克服人口“區(qū)域粘性”，促進(jìn)人口有序流動(dòng)。

(四)人口遷出示范：加快北京城市副中心、雄安新區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)高端要素流動(dòng)

高端要素流動(dòng)在人口疏解中起到了“最先一公里”的領(lǐng)跑作用。北京通州與雄安新區(qū)作為非首都功能疏解的集中承載地和創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，應(yīng)積極發(fā)揮其對(duì)高端要素的引領(lǐng)作用，加快首都人口疏解的步伐。

通州作為“北京城市副中心”，重在對(duì)接中心城區(qū)人口疏解，通過(guò)有序承接北京市屬行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)移，促進(jìn)新城行政辦公、商務(wù)服務(wù)、文化旅游功能融合；通過(guò)配套完善的城市綜合功能，來(lái)留住高端要素，發(fā)揮疏解非首都功能的示范帶動(dòng)作用。

雄安新區(qū)在京津冀協(xié)同發(fā)展中具有戰(zhàn)略意義。一方面，雄安新區(qū)應(yīng)把承接好非首都功能疏解作為首要任務(wù)，利用國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“以業(yè)興城、產(chǎn)城融合”，打造發(fā)展新動(dòng)能，帶動(dòng)國(guó)有資本和社會(huì)資本的進(jìn)入[15]。以央企進(jìn)駐為契機(jī)，發(fā)揮龍頭企業(yè)、大型連鎖企業(yè)的示范作用，以知名企業(yè)的遷移帶動(dòng)企業(yè)集群轉(zhuǎn)移和帶動(dòng)勞動(dòng)力流動(dòng)。另一方面，雄安新區(qū)要始終立足于“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”“協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)”“開(kāi)放發(fā)展先行區(qū)”的功能定位，發(fā)揮中國(guó)北方新“增長(zhǎng)極”的帶動(dòng)力、輻射力，從而提升承接地的人口“引力”。

(五)生活成本階梯化：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)人口梯度轉(zhuǎn)移

推進(jìn)生活成本階梯化，有助于促進(jìn)人口梯度轉(zhuǎn)移，重塑居民職住結(jié)構(gòu)。首先，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)，促進(jìn)首都中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)高端化。其次，運(yùn)用財(cái)政政策、信貸政策、價(jià)格政策、稅收政策等差別化的經(jīng)濟(jì)手段，降低遷入地企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、居民住房成本和其他生活成本，引導(dǎo)人口向衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移。最后，優(yōu)化資源配置，建立發(fā)達(dá)的城際交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，降低衛(wèi)星城居民的通勤時(shí)間成本，并適時(shí)在中心城擁堵地區(qū)實(shí)施擁堵費(fèi)征收制度，緩解人口聚集帶來(lái)的交通壓力。

總之，三地要以人為本、因地制宜、取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同構(gòu)建理念協(xié)同、制度協(xié)同、行動(dòng)協(xié)同的系統(tǒng)性方案來(lái)解決人口問(wèn)題，助力京津冀協(xié)同發(fā)展。另外，還應(yīng)該密切關(guān)注首都人口疏解的后效應(yīng)，建立多元風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防控機(jī)制。城鎮(zhèn)移民的社會(huì)融合、人口疏解的風(fēng)險(xiǎn)及聯(lián)防聯(lián)控、基于多源數(shù)據(jù)的人口信息開(kāi)放獲取等問(wèn)題將是后續(xù)研究的方向。

[1]楊開(kāi)忠. 京津冀大戰(zhàn)略與首都未來(lái)構(gòu)想——調(diào)整疏解北京城市功能的幾個(gè)基本問(wèn)題[J]. 人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2015(2):72-83+95.

[2]尹德挺. 首都人口疏解的理論思維和現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)[J]. 人口與計(jì)劃生育,2015(8):23-25.

[3]北京市2015年暨“十二五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[J]. 北京市人民政府公報(bào),2016(19):53-80.

[4]耿諾.北京市“就業(yè)四環(huán)里、居住五環(huán)外”待破題[N]. 北京日?qǐng)?bào),2017-01-24(10).

[5]陳佳鵬,黃匡時(shí). 特大城市的人口調(diào)控:東京經(jīng)驗(yàn)及其啟發(fā)[J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2014(8):57-62.

[6]戚本超,趙勇. 首爾人口限制和疏解策略對(duì)北京的啟示[J]. 城市發(fā)展研究,2007(4):83-87.

[7]魏慶. 國(guó)際大都市如何規(guī)劃疏解人口[J]. 城市管理與科技,2015(5):84-85.

[8]宋迎昌,裴雪姣. 特大城市人口調(diào)控的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J]. 人民論壇,2013(6):62-63.

[9]王大偉,文輝,林家彬. 應(yīng)對(duì)城市病的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 中國(guó)發(fā)展觀察,2012(7):48-51.

[10]喬森. 特大城市空間疏解與新城發(fā)展戰(zhàn)略研究[D].上海：華東師范大學(xué),2010.

[11]KAWAGUCHI N, MURAYAMA A. Urban Planning: Is a Networked Compact City Vision Realistic? [M].Labor Forces and Landscape Management. Springer Singapore, 2017: 373-380.

[12]楊成鳳,韓會(huì)然,張學(xué)波,等. 國(guó)內(nèi)外城市功能疏解研究進(jìn)展[J]. 人文地理,2016(1):8-15.

[13]祝爾娟,何皛彥. 京津冀協(xié)同發(fā)展指數(shù)研究[J]. 河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2016(3):49-59.

[14]姜鵬飛,翟瑞瑞,唐少清.區(qū)域異質(zhì)性視域下京津冀產(chǎn)業(yè)升級(jí)的就業(yè)效應(yīng)研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理,2015(7):75-79.

[15]蘇勵(lì).進(jìn)一步把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái),推動(dòng)雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作開(kāi)好局起好步[N]. 河北日?qǐng)?bào),2017-04-09(01).

【責(zé)任編輯 郭 玲】

Restriction Factors and Breaking Ideas of Capital Population Redistribution——Based on International Reference

JIANG Peng-fei, TANG Shao-qing

(Business College, Beijing Union University, Beijing 100025, China)

On the basis of the international advanced experience, combining the demographic characteristics of Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle, this paper puts forward breaking ideas on population issues: strengthening institutional coordination to address population issues systematically; fostering City- Industry integration to promote Industry-led migration; keeping work-life balance level to improve the magnetic of Satellite towns; promoting the flow of the advanced elements driven by Beijing City Vice Center and Xiong’an New District; applying the economic lever to guide the population transfer with the ladder of life cost mode. This study could provide recommendations for capital decisions, so as to achieve the balance of labor mobility and regional capacity in Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle, and expand the study of population mobility issues in the labor intensive region.

population redistribution; capital population redistribution; international reference; coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei areas

2017-04-20

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(12CGL006)；北京社會(huì)科學(xué)基金研究基地項(xiàng)目(15JDJGB023)；北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)青年社科人才資助項(xiàng)目(QNRC201611)

姜鵬飛(1979—)，女，山東臨沂人，博士，北京聯(lián)合大學(xué)商務(wù)學(xué)院副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

C92-05

A

1005-6378(2017)04-0150-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.04.022