東升鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與啟示

[摘要] 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方法決定改革的成敗，北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是新時(shí)期產(chǎn)權(quán)制度改革的大膽嘗試，也是成功典范。文章總結(jié)了東升鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索、成效和基本經(jīng)驗(yàn)，分析了股份合作社發(fā)展中面臨的一些挑戰(zhàn)，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有所裨益。

[關(guān)鍵詞] 集體產(chǎn)權(quán)； 股份合作制； 集體經(jīng)濟(jì)組織

[中圖分類號(hào)] F321.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2017）07-0110-04

2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中將集體資產(chǎn)劃分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)?！兑庖姟分忻鞔_提出“將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革”。此次將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革上升為制度安排，是經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的基層實(shí)踐和學(xué)術(shù)爭(zhēng)論后作出的決定。《意見》中吸收了很多來自基層的改革創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)，其中就包括北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)。

東升鎮(zhèn)位于海淀區(qū)東部，整個(gè)鎮(zhèn)域南至西直門，北至西三旗，東與朝陽(yáng)區(qū)相連，西以中關(guān)村大街為界，鎮(zhèn)域總面積54.6平方公里。其前身為1958年8月成立的東升人民公社。1978年以前，有生產(chǎn)大隊(duì)14個(gè)。1978年1月，東升人民公社和清河人民公社合并，定名為東升人民公社。1984年4月，撤銷東升人民公社，設(shè)置東升鄉(xiāng)，下轄7個(gè)行政村。與此同時(shí)，將原人民公社集體經(jīng)濟(jì)組織更名為東升農(nóng)工商總公司。各個(gè)行政村原生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)改為分公司，屬村辦公司性質(zhì)。1990年，建立東升鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合作總社，該合作社與東升農(nóng)工商總公司是一個(gè)組織，兩塊牌子。2001年12月，成立東升地區(qū)辦事處，轄區(qū)面積8.28平方公里。2002年開始，東升鄉(xiāng)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清查核算，各經(jīng)濟(jì)合作分社及總社陸續(xù)向股份經(jīng)濟(jì)合作社轉(zhuǎn)型。2011年8月，撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)并保留地區(qū)辦事處。東升鎮(zhèn)轄6個(gè)居民委員會(huì)和10個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社，其中有5個(gè)行政村。截止到2014年底，地區(qū)辦事處范圍內(nèi)戶籍人口20135人，其中農(nóng)業(yè)人口3658人，居民戶籍人口16477人。

由于東升鎮(zhèn)所具有的特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)和當(dāng)年并沒有完全實(shí)行包產(chǎn)到戶，集體手中掌握了比較多的可用于集中發(fā)展的土地資源和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，歷年盈余積累較多，集體資產(chǎn)規(guī)模可觀。早在1987年，東升鄉(xiāng)的太平莊村集體經(jīng)濟(jì)組織成立了北京第一家由村集體辦的涉外飯店——薊門飯店（目前已和保利集團(tuán)合作將薊門飯店改建為五星級(jí)的現(xiàn)代酒店）。但隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，東升鎮(zhèn)原有的農(nóng)民陸續(xù)轉(zhuǎn)為居民，集體成員不斷變動(dòng)，不同群體之間矛盾加劇。以農(nóng)民身份為基礎(chǔ)的集體成員權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)在新形勢(shì)下引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。集體資產(chǎn)的收益權(quán)是和集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格捆綁在一起的，沒有成員資格就談不上享有收益權(quán)；沒有農(nóng)民身份，也談不上集體經(jīng)濟(jì)組織成員。另外，原有的產(chǎn)業(yè)也多為一些高投入、高耗能、低產(chǎn)出的工業(yè)企業(yè)，不僅不適應(yīng)市場(chǎng)需求，也不符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，大部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入困難。為了解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體資產(chǎn)收益權(quán)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，東升鎮(zhèn)從2002年開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索實(shí)踐。

東升鎮(zhèn)改革的探索和成效

東升鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。中國(guó)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度變遷大致可以分為三個(gè)階段：第一階段是從1958年到1978年，是集體產(chǎn)權(quán)制度形成和相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，這時(shí)期明確了土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)是集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主體，并以生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位，實(shí)行獨(dú)立核算。第二階段是從1978年開始一直延續(xù)到現(xiàn)在。從1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村開始實(shí)行的“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)不再集中在集體經(jīng)濟(jì)組織手中，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予農(nóng)民，重新確立了農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體地位，農(nóng)戶自主決定土地經(jīng)營(yíng)。第三階段，是目前正在經(jīng)歷的改革階段，是針對(duì)第二階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得成果的公平分配和解決進(jìn)一步發(fā)展的問題。更多的權(quán)能從所有權(quán)中分離出來賦予農(nóng)民，這次改革的制度創(chuàng)新在于集體資產(chǎn)收益分配上，農(nóng)民不再是作為集體的組成部分存在，而是作為股東按所持份額獨(dú)立享有收益分配。改革前，東升鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)屬于“外方內(nèi)圓”。集體之間邊界是清晰的，屬于鎮(zhèn)集體還是村集體的資產(chǎn)可以清晰界定，村集體之間的資產(chǎn)也有明確歸屬。但是，集體內(nèi)部集體成員對(duì)集體資產(chǎn)享有的份額和收益的份額是模糊的。為了實(shí)現(xiàn)集體成員對(duì)集體資產(chǎn)的民主管理、監(jiān)督和收益的權(quán)利，2003年初，東升鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所有，分級(jí)核算”的制度，采取自下而上、先村改后鎮(zhèn)改的改革步驟，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的內(nèi)容就是對(duì)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資后，將凈資產(chǎn)折股量化給集體成員，組建股份合作社作為集體資產(chǎn)的權(quán)利主體。集體成員以股東的身份按份享有集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。集體資產(chǎn)處置包括四部分內(nèi)容：退償合作化初期社員入社的股金；預(yù)留社員的社會(huì)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)；對(duì)退償老股金和扣除預(yù)留社保金后的集體凈資產(chǎn)的20%作為集體量化份額，余下80%的凈資產(chǎn)全部量化給個(gè)人；集體資產(chǎn)量化完成后建立以股份合作社為主體的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，作為集體資產(chǎn)的所有者主體和經(jīng)營(yíng)主體。

在改革中，集體成員資格界定和股權(quán)設(shè)置是關(guān)鍵難點(diǎn)問題。東升鎮(zhèn)根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)形成、積累的特點(diǎn)，既尊重歷史形成又承認(rèn)現(xiàn)實(shí)差別。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的量化著重體現(xiàn)勞動(dòng)貢獻(xiàn)而不是農(nóng)民與生俱來的成員權(quán)，有資格參與個(gè)人資產(chǎn)份額量化的人員不僅包括現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也包括未參加過集體資產(chǎn)處置的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既兼顧轉(zhuǎn)出人員的利益又兼顧在職人員的利益。將個(gè)人量化總資產(chǎn)分為：基本份額、資源份額、勞齡份額三個(gè)部分，分別依據(jù)人口數(shù)、勞動(dòng)力人數(shù)及勞動(dòng)貢獻(xiàn)時(shí)間量化到人。東升鎮(zhèn)個(gè)人資產(chǎn)量化的份額設(shè)置及有資格參與量化的人員身份界定，都是以是否參加過集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)作為重要依據(jù)，而不是簡(jiǎn)單地以是否有本鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)戶籍作為標(biāo)準(zhǔn)。

集體資產(chǎn)量化完成后建立以股份合作社為主體的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。2008年，東升鄉(xiāng)的7個(gè)村陸續(xù)完成了清產(chǎn)核資、退償老股金、資產(chǎn)量化，分別成立了股份合作社。2010年，又相繼完成了鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的改革，改革后將原有的三個(gè)鄉(xiāng)直屬公司改組成股份合作社。村鄉(xiāng)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制后，一共成立了10個(gè)股份合作社。10個(gè)股份合作社分社作為集體資產(chǎn)的所有者主體和經(jīng)營(yíng)主體?？偵缡侨l(xiāng)10個(gè)股份合作分社中集體股的所有者代表，對(duì)各股份合作社的集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)察、監(jiān)督，不直接對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。社員代表大會(huì)由全體社員代表組成，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

東升鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成效。通過產(chǎn)權(quán)制度改革，東升鎮(zhèn)明晰了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)；解決了大量歷史遺留問題，在集體內(nèi)部明晰了社員的所有權(quán)，賦予股份社股東收益分配權(quán)、參與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，同時(shí)也維護(hù)了集體資產(chǎn)的完整性。東升鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織改革后成立了10個(gè)股份合作社，共有股東5055人，股東代表418人，按照現(xiàn)代的公司治理結(jié)構(gòu)建立了“三會(huì)”制度，即股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，股東通過“三會(huì)”行使自己的“四權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)），“三會(huì)”制度是“四權(quán)”權(quán)能實(shí)現(xiàn)的載體。

集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)民收入增加。2010年，東升鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)總收入11.89億元，集體經(jīng)濟(jì)純收入5.6億元，全鎮(zhèn)資產(chǎn)總額97.7億元，凈資產(chǎn)總計(jì)25.6億，勞均分配43979元。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，農(nóng)業(yè)已經(jīng)完全從東升鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中退出，第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)在集體經(jīng)濟(jì)收入中的比重為84：16，服務(wù)業(yè)成為鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過五年的發(fā)展，2015年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)總收入19.4億元，勞均分紅6.29萬元 。東升鎮(zhèn)2011年到2015年之間，實(shí)現(xiàn)總收入532億元，累計(jì)分紅11.5億元 。

股份合作社是資本與勞動(dòng)的聯(lián)合，增加了農(nóng)民的資產(chǎn)性收入和勞動(dòng)收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度股份合作社改革后，農(nóng)民即是股份合作社的員工參與勞動(dòng)，又是股東對(duì)股份合作社進(jìn)行投資。農(nóng)民既作為員工領(lǐng)取工資，又作為股東參與分紅，農(nóng)民從福利分紅轉(zhuǎn)為按股分紅，真正實(shí)現(xiàn)了資本與勞動(dòng)的聯(lián)合。農(nóng)民不僅有工資性收入還有資本性收益，切實(shí)有效地增加了農(nóng)民的收入。

東升鎮(zhèn)改革的基本經(jīng)驗(yàn)

合理設(shè)置股權(quán)，形成穩(wěn)定預(yù)期，確保制度的穩(wěn)定性。改革中股權(quán)設(shè)置的方式和比例直接影響到改革后能否穩(wěn)定實(shí)行“固化股權(quán)”的模式。一是股權(quán)設(shè)置中不過分強(qiáng)調(diào)土地在集體經(jīng)濟(jì)中的要素價(jià)值。不可否認(rèn)，今天一些城市地區(qū)的集體資產(chǎn)數(shù)額較大，有土地增值的原因，但經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值的增加主要是靠以往集體經(jīng)濟(jì)組織成員的勞動(dòng)創(chuàng)造和歷年盈余積累所形成的，尤其是以前集體經(jīng)濟(jì)組織重積累輕分配。初級(jí)社時(shí)期曾規(guī)定：土地報(bào)酬由合作社商定固定數(shù)額，低于勞動(dòng)報(bào)酬，而且不隨著生產(chǎn)的發(fā)展而增加。這種分配方式認(rèn)為合作社的收入是由社員勞動(dòng)所創(chuàng)造的，不是土地所創(chuàng)造，因此土地的報(bào)酬很低，只是象征性的收益。二是合理進(jìn)行份額的劃分和比例設(shè)定。過分強(qiáng)調(diào)土地要素在分配中的比例，會(huì)導(dǎo)致難以形成固化成員權(quán)。在當(dāng)今的市場(chǎng)環(huán)境下，農(nóng)民早已經(jīng)形成了土地不斷增值的心理預(yù)期。如果在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中土地股占比過多，改革后會(huì)加大新生兒和嫁入女等新加入集體的成員要求無償分得土地訴求和取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的潛在危機(jī)，農(nóng)村土地會(huì)面臨不斷重新調(diào)整的局面。

集體經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。東升從生產(chǎn)大隊(duì)搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展工業(yè)企業(yè)，如今股份合作社投身到現(xiàn)代新型科技服務(wù)業(yè)，東升鎮(zhèn)將集體經(jīng)濟(jì)的每一步前行發(fā)展方向與區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃緊密結(jié)合，借助區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的輻射帶動(dòng)效應(yīng)發(fā)展自己，將自己融入到區(qū)域發(fā)展中。東升鎮(zhèn)的博展股份合作社，根據(jù)海淀區(qū)發(fā)展國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，在集體土地上建設(shè)了中關(guān)村東升科技園。2012年7月，東升科技園被批復(fù)為國(guó)家級(jí)的科技園。2016年?yáng)|升鎮(zhèn)集體股份合作社又在從清華東門到成府路之間的集體土地上建造了中關(guān)村智造大街，主要從事智能制造高端技術(shù)服務(wù)業(yè)和孵化。過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)清華園賓館，如今已經(jīng)華麗轉(zhuǎn)身成為“國(guó)際交流中心”，為創(chuàng)新企業(yè)提供一站式服務(wù)。不斷根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)調(diào)整自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是東升鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大的原因之一。

集體建設(shè)用地的靈活利用。城市建設(shè)所需要的土地并非只有國(guó)有土地才可以使用，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o需國(guó)有化也可以用于城市的建設(shè)和發(fā)展。2009年，東升鄉(xiāng)以集體經(jīng)濟(jì)組織改革后組建的博展股份經(jīng)濟(jì)合作社為主體，利用已經(jīng)停產(chǎn)的老舊工業(yè)企業(yè)的用地和周邊200多畝垃圾堆放地，自主開發(fā)建設(shè)了東升科技園。整個(gè)園區(qū)規(guī)劃面積3.78平方公里，分三期施工建設(shè)。一期總面積20萬平方米，由集體經(jīng)濟(jì)組織投資5億元建設(shè)，二期位于一期北側(cè)，占地面積45.1公頃，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)建筑面積68.9萬平方米。二期開發(fā)中，東升鄉(xiāng)通過宅基地置換回遷安置房的方式，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行搬遷安置，自征自用土地中回遷安置房用地5.44公頃，其余均作為產(chǎn)業(yè)用地，園區(qū)采取只租不售的模式。股份合作社在集體建設(shè)用地上投資區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目，不僅可以增強(qiáng)股份社發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展動(dòng)能，也可以緩解政府在征地方面的壓力。集體經(jīng)濟(jì)靠吃瓦片是很難解決農(nóng)民轉(zhuǎn)居后的工作及增收的。對(duì)政府而言，土地國(guó)有化成本節(jié)節(jié)攀升，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，在征地過程中各種矛盾突出，社會(huì)問題頻發(fā)。將集體建設(shè)用地納入地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中，農(nóng)民獲得投資經(jīng)營(yíng)收益，政府獲得稅收，可以說是雙贏。

股份合作社發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

完善股份社的治理結(jié)構(gòu)是目前股份社發(fā)展所面臨的最大挑戰(zhàn)。股份合作社社員的受教育程度和綜合素質(zhì)決定了股份社必須聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)股份社的經(jīng)營(yíng)管理。由于股份合作制企業(yè)的自身特點(diǎn)，代理理論中對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)督和激勵(lì)措施很難像在普通企業(yè)那樣有效 。股份合作社面臨著對(duì)經(jīng)理人激勵(lì)不足和監(jiān)督乏力的雙重困境。首先，對(duì)管理層普遍采取的股權(quán)激勵(lì)方式在股份社難以奏效。為了防止股份集中在少數(shù)人手中，少數(shù)人通過資本份額控制股份社，股份社對(duì)管理人員持股比例有嚴(yán)格規(guī)定。東升鎮(zhèn)的塔院股份經(jīng)濟(jì)合作社增資擴(kuò)股方案中明確規(guī)定：允許股份社及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員普通股的配股指標(biāo)高于平均認(rèn)購(gòu)額，但認(rèn)購(gòu)股份不高于平均認(rèn)購(gòu)限額的3倍。這種股權(quán)配置份額對(duì)職業(yè)經(jīng)理人基本上起不到什么激勵(lì)作用。另外，股份社的股份不能在公開市場(chǎng)上交易，管理人員缺少外部壓力和被接管的危機(jī)感。其次，股份社董事會(huì)對(duì)管理層的監(jiān)督如同隔靴搔癢。由社員代表大會(huì)按照一人一票的原則選舉出的董事會(huì)是股份經(jīng)濟(jì)合作社股東代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表股東大會(huì)治理股份社并對(duì)股東代表大會(huì)負(fù)責(zé)。股份社股東之間相互比較熟知，股東代表大會(huì)選出的董事會(huì)成員是被股東們信任、可靠和誠(chéng)實(shí)的人，但不能保證選出的董事會(huì)是有能力的，是能夠勝任監(jiān)督管理職責(zé)的。能力不足的董事會(huì)監(jiān)督專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人，監(jiān)督效果如何是可以想象的。最后，職業(yè)經(jīng)理人和股份社股東目標(biāo)一致性問題。職業(yè)經(jīng)理人追求的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。而合作制企業(yè)的建立是為成員服務(wù)的，盈利是最終的目的，但不是目的本身。博展股份社安排了280多名鎮(zhèn)里農(nóng)民在園區(qū)從事物業(yè)管理、設(shè)備維修、園區(qū)綠化等工作。從節(jié)約成本，提高利潤(rùn)的角度，雇傭這么多人員沒必要，但從股份社安排就業(yè)的角度來說又十分必要。 如何將兩者的目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也是股份社發(fā)展中必須要解決的問題。

[參考文獻(xiàn)]

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（作者簡(jiǎn)介：甘伯愚，中共北京市海淀區(qū)委黨校律師黨校副校長(zhǎng)）

責(zé)任編輯 / 高 斌