農村法律服務：現(xiàn)狀、問題與完善

李毅?お?

[摘要]

農村法律服務在改革開放后呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了農村法律服務所，律師事務所、公證機構和“赤腳律師”在農村開展業(yè)務。農村法律服務所數(shù)量減少，面臨生存困難，律師事務所、公證機構沒有真正深入到農村，“赤腳律師”引發(fā)一定的問題且缺乏監(jiān)管。完善農村法律服務應加強農村法律服務所建設，使其在農村法律服務中發(fā)揮中堅作用；律師事務所、公證機構設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置派出機構，加強對“赤腳律師”法律服務的監(jiān)管。

[關鍵詞]

農村社會；法律服務所；律師事務所；公證；“赤腳律師”

中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2017）04009105

改革開放之后，在法治建設的背景下，農村的法律事務逐漸增多，但普通農民根本無法游刃有余地處理自己的法律事務，法律服務機構和人員下鄉(xiāng)成為農民的迫切愿望。我國法律機構和人員雖然有了一定程度的下鄉(xiāng)，農村法律服務有了一定的發(fā)展，但問題也不容忽視。這些問題需要采取措施解決，以促進農村法治建設的順利進行和城鄉(xiāng)之間的協(xié)調發(fā)展。

一、農村法律服務現(xiàn)狀

（一）法律服務所建立在農村

改革開放之初，很多縣城都沒有律師，就更別提農村了。隨著農村經濟的繁榮和社會的發(fā)展，農民的法律事務日益增多，其法律服務需求逐漸增長，成為制約農村發(fā)展的一個急迫問題。沿海地區(qū)農村首先出現(xiàn)了一個新生事物——法律服務所，這種新生事物引起了國務院和司法部的高度重視并大力在全國推行，法律服務所由此在農村由點及面、由沿海到內地逐漸建立起來。農村法律服務所設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其受案范圍一般包括相鄰的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農村和農民的法律事務可以由他們解決，不用到縣城或大城市去找律師，在本鄉(xiāng)本土便可完成，這很大程度上解決了農村的法律服務問題，也回應了農村和農民旺盛的法律服務需求。農村法律服務所對法律下鄉(xiāng)起到了巨大的推動作用：通過法制宣傳教育、辦理法律事務提高了農民的法律意識；對基層農村的民主與法制建設進行相應的幫助和引導，提高了基層農村的法治化水平；監(jiān)督制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為，必要時還可以代理農民以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的行政訴訟案件；通過代理農民的訴訟案件讓農民的訴訟負擔更輕，法院更加高效；在一定程度上降低了老百姓的訴訟成本，使他們更易于使用國家的司法審判制度維護自己的權益[1]（P192）；

基層法院的法官也希望法庭的審判或調解能夠有律師或基層法律服務工作者參與，這樣使審判更加格式化、更有效率[2]（P309311）。

這表明，基層法律服務工作者是溝通法官與當事人的重要橋梁，訴訟案件農民和法官都希望有農村法律服務所的參與。

（二）縣城律師事務所的觸角伸到農村

律師事務所起初主要集中在大中城市，縣城根本沒有律師。隨著律師事務所和律師人數(shù)的增多，律師事務所逐漸下沉到縣城，但農村仍然沒有律師事務所。雖然律師事務所止步于縣城，但律師還是在為農民提供法律服務，他們的身影可以在農村見到，不過絕大多數(shù)律師并沒有主動到農村去承攬業(yè)務，只是被動地接受農民找上門來的法律服務，即農民自己上城里尋求律師為其提供法律服務。這一方面證明部分農民經濟承受能力增強，因為律師事務所的服務收費比農村法律服務所高得多；另一方面也說明農民法律意識和維權意識增強，這是法律下鄉(xiāng)的成效。當然，有些農民也是迫不得已，如刑事公訴案件的辯護，按照規(guī)定農村法律服務所不能涉足此類業(yè)務，只能找律師。

（三）公證服務在農村的發(fā)展

新中國成立后，社會主義公證制度產生，尤其是十一屆三中全會以后，公證制度的恢復和快速發(fā)展，為公證工作向農村深入，服務農民和農村經濟的發(fā)展提供了條件[3]（P40）。農村社會的發(fā)展和經濟的繁榮也帶來了公證業(yè)務的快速增長。但同律師事務所一樣，公證機構也沒有在農村設立，農民需要辦理公證業(yè)務一是可以讓農村法律服務所協(xié)辦，這是國家規(guī)定的農村法律服務所的執(zhí)業(yè)范圍之一，也是農民辦理公證事務最便捷的方式，二是直接到城里的公證機構辦理，這需要農民忍受舟車勞頓之苦。公證機構在農村辦理業(yè)務主要是通過農村法律服務所，雖然其能夠在農村開展一定業(yè)務，但非常受限制。

（四）“赤腳律師”在農村出現(xiàn)

“赤腳律師”是農村中由于對法律比較了解和熟悉，能夠為農民提供法律專業(yè)服務的農民，他們主要的業(yè)務是幫助農民打官司。“赤腳律師”的身份是農民，不脫離農業(yè)生產，提供法律服務只是其“副業(yè)”，其提供法律服務的目的多種多樣，有的是因為愛打抱不平、有的是想運用自己掌握的法律知識、有的是想贏得農民的尊重、有的是想掙點錢花等?！俺嗄_律師”有的收費，但這個費用比農村法律服務所要低，更遠遠低于律師事務所；有的甚至不收費，純粹是為了在農民中贏得尊重，提升自己的權威或炫耀自己掌握的法律知識。對于“赤腳律師”這個群體而言，轉型時期在特定范圍內存在是有一定合理性的[4]（P70）：一是農村法律服務存在一些問題，“赤腳律師”才能從律師事務所和農村法律服務所之間的夾縫中生長出來，擠占農村法律服務市場；二是“赤腳律師”與農民零距離，農民更相信和樂于接受；三是如果收費的話，方式靈活多樣，不一定是現(xiàn)金。

二、農村法律服務面臨的問題

（一）農村法律服務所數(shù)量下降

我國早期的農村法律服務所都與司法所有著密切的聯(lián)系，他們與司法所是“兩塊牌子、一套班子”。由于背靠作為政府工作部門的司法所這棵大樹，農村法律服務所無論是業(yè)務開展還是收入情況都還不錯。但2000年之后情況發(fā)生了很大變化，司法部接連發(fā)布了《司法部關于進一步加強基層司法所建設的意見》、《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律工作者管理辦法》、《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》四個文件，明確要求司法所與法律服務所實現(xiàn)“兩所分離”。雖然各地情況不一，執(zhí)行起來有快有慢，但“兩所分離”還是有條不紊地在全國逐漸推行?！皟伤蛛x”后法律服務所的數(shù)量和基層法律服務工作者的人數(shù)從2001年開始逐年下降（2001年之前都是逐年增長），2000年的基層法律服務工作者人數(shù)和法律服務所數(shù)量分別為121904人、34219個；2001年分別為10795人、28647個；2002年分別為98500人、26889個資料來源：《中國法律年鑒》（2001年～2003年）。從2004年版開始，《中國法律年鑒》關于這方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失。。雖然這個數(shù)據(jù)不僅僅是農村法律服務所及農村的基層法律服務工作者，還包括城鎮(zhèn)法律服務所及基層法律服務工作者，但根據(jù)經驗判斷，農村法律服務所及其基層法律服務工作者應該也是下降的，筆者在重慶和貴州的調研表明這種經驗判斷是對的。農村法律服務所數(shù)量下降原因有兩個。一是兩所分離后案源減少。農村法律服務所與司法所兩所合一時，司法所的案源就是法律服務所的案源，農村法律服務所與司法所分離后，依靠行政權力能夠承攬的這部分案源失去了。另外，農村法律服務所和司法所合署辦公，農民會誤以為法律服務所工作人員就是司法所工作人員，原先司法所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門，擁有一定的行政權力，行政權力對農民來說有相當?shù)臋嗤?，信服權威也是一種普遍現(xiàn)象，而且，有權威在執(zhí)業(yè)時具有一定的優(yōu)勢，無論是開辟案源還是贏得農民的信賴都是如此。二是面臨“赤腳律師”爭搶案源。在有的地方，農村法律服務所與“赤腳律師”形成激烈的競爭，法律服務所往往敗下陣來?！俺嗄_律師”提供法律服務有兩大優(yōu)勢。首先，其本身就是農民，具有身份和信息優(yōu)勢。農民身份使他們更容易獲得農民的信賴，就在農民中間可以搶先一步獲得信息，在農村法律服務所和律師事務所未行動之前承攬到業(yè)務。其次，提供法律服務的價格優(yōu)勢。由于“赤腳律師”收費低甚至有的不收費，在價格競爭中，農村法律服務所的劣勢明顯。

（二）農民尋求律師的法律服務不方便

律師事務所只設置在城市，廣大農村地區(qū)還沒有律師事務所，農民尋求它們的法律服務非常不方便。律師事務所固守城市的法律服務市場，不主動下到農村去承攬業(yè)務。由于農村的案源較少，而農村的地域又太廣，農民的案件絕大多數(shù)服務收費還不能太高，所以，律師事務所設在農村面臨相當?shù)睦щy，畢竟生存是第一位的。這樣，農民尋求律師的法律服務自然就存在諸多不便，由于律師不在農民身邊，律師與農民之間就存在空間距離，這個距離一方面會增加農民支付的費用，讓有的農民消費不起律師的法律服務，另一方面也會讓農民產生對律師的疏離感，

不愿把自己的法律事務交由律師處理。另外，有些案件如刑事公訴案件完全可以讓農民身邊的農村法律服務所辦理，但由于政策的限制，農民必須找律師。奔波往返城鄉(xiāng)對農民和律師都是一個問題，農民當事人奔波往返城鄉(xiāng)會加重其經濟負擔，而如果案件在農村的人民法庭開庭，律師同樣要往返奔波于城鄉(xiāng)之間，也會增加律師的負擔。

（三）農民辦理公證事務不方便

公證機構最低層級設置到縣城，農民辦理公證業(yè)務必須到城里去，這同農民尋求律師事務所的法律服務一樣，也非常費時、費力、費錢。雖然按照規(guī)定，農村法律服務所可以協(xié)辦公證，但如果農民真要找農村法律服務所協(xié)辦公證則存在雙重交費問題，即農村法律服務所要收費，公證機構還要收費，這顯然不經濟，而且有些公證事務需要當事人親自到公證機構辦理，不能由他人代替，這部分事務由農村法律服務所協(xié)辦就失去了意義。整體來看，農民辦理公證事務還很不方便，因為農村法律服務所只是協(xié)辦公證事務不是代辦或辦理，而且農村法律服務所協(xié)辦公證的業(yè)務量也偏小，很多農民是直接到城里的公證機構辦理。

（四）“赤腳律師”缺乏監(jiān)管

盡管“赤腳律師”的出現(xiàn)對降低農民的法律服務費用具有相當?shù)男Ч?，并且對農村法治起到一定的促進作用，但是，“赤腳律師”沒有經過正規(guī)的學習和訓練，再加上知識水平的局限，對法律的理解和把握很可能出現(xiàn)偏差?！俺嗄_律師”提供法律服務很容易引發(fā)一些問題，如有的“赤腳律師”以打官司為幌子榨取當事人的錢財，反而增加了農民的法律服務費用；有的“赤腳律師”對法律的理解有問題，誤導了當事人，造成當事人對司法機關和法律的負面印象；有的“赤腳律師”與當事人發(fā)生糾紛，當事人沒有辦法維權等?！俺嗄_律師”可能會引起新的糾紛，但現(xiàn)在對“赤腳律師”的監(jiān)管是缺位的，這會影響農村的法治建設。另外，“赤腳律師”不可避免地與律師事務所和農村法律服務所形成一定的競爭關系，可能會擾亂我國的法律服務正規(guī)化、職業(yè)化建設。

三、農村法律服務的完善

（一）加強農村法律服務所建設

農村法律服務所與司法所脫鉤是加強農村法律服務所建設的舉措之一，因為規(guī)范是農村法律服務所健康、有序發(fā)展的必由之路。農村法律服務所脫鉤改制后數(shù)量逐年下降，有的還面臨生存困難，而農村法律服務所由于政策的限制，不能代理刑事公訴案件。另外，農村法律服務所由于設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著千絲萬縷的關系，對農民狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政訴訟案件忌憚而不敢接，這極大地束縛了農村法律服務所的手腳，使其案源受到非常大的限制。目前，只有農村法律服務所的工作者是在農村沉得下、穩(wěn)得住、能扎根的法律服務提供者，盡管他們的學識、素質相對于律師事務所來說有一定的差距，但其畢竟是國家規(guī)范和認可的法律服務提供者，比“赤腳律師”更正規(guī)。

農村法律服務是一個高中低層次分明的市場。律師處于最高端，他們所掌握的法律知識更加深厚，執(zhí)業(yè)經驗更加豐富，但收費非常高；農村法律服務所占據(jù)中端市場，基層法律服務工作者掌握了一定的法律知識，通過了國家的資格考試，只是這個考試的難度比司法考試小得多，也積累了一定的執(zhí)業(yè)經驗，收費相較于律師更低，是在農民身邊的法律服務提供者；而“赤腳律師”處于法律服務市場的最低端，他們的法律知識有限，有的根本就是一知半解，通過自學懂得一些法律知識，他們不收費或收取少量的費用，對于農民很有吸引力，但由于缺乏監(jiān)管，很可能成為問題之源。在高中低層次分明的法律服務市場中，如果不認真對待深深扎根農村的法律服務所，農村法律服務市場就會只剩下高端和低端，這對于農民肯定是禍不是福。

加強農村法律服務所建設可以從三方面入手。一是對農村法律服務所受案范圍進行適當擴張。一方面可以考慮讓農村法律服務所介入比較簡單的刑事公訴案件，如受案范圍限制在基層人民法院管轄的刑事公訴案件上；另一方面行政訴訟案件可以超越現(xiàn)在的地域限制接案。二是農村法律服務所要在法律援助中發(fā)揮重要作用，農村的法律援助不能只靠城里的律師事務所，可以把農民的法律援助案件更多地交由農村法律服務所處理。三是農村法律服務所的收費應當與當?shù)剞r民的經濟收入水平相當，不能追逐高額代理費，收費與農民經濟收入水平相當可能會吸引到更多的案源。

（二）律師事務所下鄉(xiāng)

律師事務所下鄉(xiāng)的辦法有兩個：一是在農村設立辦事機構，主動承攬農村的法律服務業(yè)務，這個辦法開支較大，而且案源不太穩(wěn)定，對律師事務所是一大考驗；二是可以考慮與農村法律服務所合作，農村法律服務所成為其業(yè)務的聯(lián)系點，農村法律服務所不能辦理的業(yè)務交由律師事務所辦理?，F(xiàn)在農村法律服務所與城里的律師事務所之間還沒有形成競爭關系，完全可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，農村法律服務所有信息優(yōu)勢，但一些案件受政策限制不能辦理或有些案件受自身能力限制不能辦理，而律師事務所有執(zhí)業(yè)經驗豐富和案件類型不受限制的優(yōu)勢，可以把他們所受理的一部分農民的案件（如簡單案件、在農村人民法庭開庭的案件）轉交農村法律服務所辦理，從而實現(xiàn)律師事務所與農村法律服務所的互利互惠。

（三）公證服務下鄉(xiāng)

農民辦理公證業(yè)務必須要到城里的公證機構，現(xiàn)有的制度對于農民辦理公證業(yè)務是重大障礙。公證服務下鄉(xiāng)有兩個選擇。一是把公證機構設置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)《中華人民共和國公證法》第七條規(guī)定，公證機構按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，可以在縣、不設區(qū)的市、直轄市或者市轄區(qū)設立；在設區(qū)的市、直轄市可以設立一個或者若干個公證機構。公證機構不按行政區(qū)劃層層設立。從法律和理論上在農村設立公證機構是可行的，但這樣做帶來另一個問題是農村能否養(yǎng)活一個公證機構，可以考慮像設置農村法律服務所一樣，在幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置一個公證機構，也許能夠解決案源的問題。二是讓農村法律服務所代辦公證而不是協(xié)辦公證，實際上是公證機構在農村法律服務所設立派出機構。代辦公證有一個問題就是農村法律服務所的基層法律服務工作者必須具備公證員資格，顯然，這個選擇的機會不大，基層法律服務工作者通過國家司法考試還有一定的難度，但不排除有的農村法律服務所具備這個條件，如果具備，則農村法律服務所就可以直接辦理公證業(yè)務；如果不具備，可以考慮由城里的公證員每周固定一兩天時間到農村法律所來辦理公證事務。

（四）加強對“赤腳律師”的監(jiān)管

“赤腳律師”雖然可能會引發(fā)一定的問題，但法律沒有禁止其提供法律服務。我國現(xiàn)階段律師事務所和農村法律服務所為農民提供的法律服務不足，如律師和基層法律服務工作者的數(shù)量不能滿足農村法律服務市場的需要，律師和基層法律服務工作者的收費相對于農民來說還比較高等。但收費低甚至不收費的“赤腳律師”在農村很有市場，“赤腳律師”對于彌補我國農村法律服務的不足具有一定的積極意義。然而，“赤腳律師”的活動沒有擺上臺面，有的根本就是地下活動，這容易引發(fā)一系列的問題，需要對“赤腳律師”提供法律服務進行規(guī)范。一是禁止“赤腳律師”進行有償法律服務。如果普通公民也可以提供有償?shù)姆煞?，那么國家大力推進的法律服務職業(yè)化、專業(yè)化的建設將付之東流 [5]（P414）。這不僅影響國家的稅收，也影響正規(guī)的法律服務提供者——律師和基層法律服務工作者的工作積極性，還會擾亂法律服務市場的價格機制。二是加強對“赤腳律師”的監(jiān)管。根據(jù)律師法的規(guī)定，司法行政主管部門應當加強對“赤腳律師”冒充律師的打擊力度，以凈化和規(guī)范法律服務市場。

參考文獻：

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責任編輯：陳文杰