推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通的思路和政策

羅雨澤

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 對外經(jīng)濟(jì)研究部， 北京 100010)

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推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通的思路和政策

羅雨澤

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 對外經(jīng)濟(jì)研究部， 北京 100010)

順利推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施建設(shè)和聯(lián)通意義重大。選取鐵路、公路、港口、電力、電信、能源管道等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)資金需求評估，并圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、投融資支持和參與主體能力提升等方面對合作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探討。結(jié)果認(rèn)為：解決設(shè)施聯(lián)通投融資問題的關(guān)鍵在于改善項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營環(huán)境，完善相關(guān)機(jī)制，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高設(shè)施的利用率，改善項(xiàng)目的營利性；“一帶一路”沿線國家應(yīng)加強(qiáng)磋商，盡快設(shè)立“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通協(xié)調(diào)委員會，促進(jìn)規(guī)劃合作、投融資機(jī)制建設(shè)、及時評估反饋和協(xié)商調(diào)解機(jī)制完善等方面的工作，為設(shè)施建設(shè)聯(lián)通凝聚共識、打消顧慮、掃除障礙、突破瓶頸提供強(qiáng)有力的合作機(jī)制。

一帶一路；設(shè)施聯(lián)通；機(jī)制建設(shè)

設(shè)施聯(lián)通是“一帶一路”合作的優(yōu)先領(lǐng)域，決定著“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)程和成敗。對于“一帶一路”建設(shè)來說，明確思路、制定科學(xué)合理的推進(jìn)方案和采取有力的支持政策與保障措施不但意義重大，而且十分迫切。國務(wù)院發(fā)展研究中心“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通課題組選取鐵路、公路、港口、電力、電信、能源管道等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行研究，并圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、投融資支持和參與主體能力提升等方面對合作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探討，以期為“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通提供系統(tǒng)科學(xué)、深入專業(yè)的研究支撐。

一、推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通的重要意義

(一)有利于突破發(fā)展瓶頸，加快域內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善

基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要短板，沿線國家約有5億人無法用電，接近半數(shù)人口享受不到互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，數(shù)以億計(jì)的人缺乏安全飲用水。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球競爭力報(bào)告(2014—2015)》，在有競爭力數(shù)據(jù)的54個沿線國家中，有40個國家的綜合基礎(chǔ)競爭力指數(shù)低于5分(相當(dāng)于百分制的70分)，有50個國家的基礎(chǔ)設(shè)施競爭力指數(shù)低于綜合基礎(chǔ)競爭力指數(shù)。這表明，在包括制度、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、健康和初等教育等系列基礎(chǔ)能力中，基礎(chǔ)設(shè)施是短板中的短板。

(二)有利于改善域內(nèi)經(jīng)貿(mào)合作環(huán)境，促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)、實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展

互聯(lián)互通、標(biāo)準(zhǔn)兼容的基礎(chǔ)設(shè)施是貨物貿(mào)易、資金配置、人員流動以及產(chǎn)業(yè)合作的基本前提和重要條件。從全球經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作深化離不開基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通水平的提升。諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織(如歐盟、東盟)都通過出臺相應(yīng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)機(jī)制和制定政策來改善設(shè)施聯(lián)通的狀況，上合組織也致力于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的便利化合作。“一帶一路”沿線國家具有較大的互補(bǔ)發(fā)展?jié)摿?，中東、中亞地區(qū)自然資源豐富，東南亞、南亞、非洲勞動力資源密集、成本優(yōu)勢明顯，中國擁有完備的產(chǎn)業(yè)體系和廣闊的消費(fèi)市場，歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、技術(shù)先進(jìn)。大通道和設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)形成后，資源、生產(chǎn)、市場、技術(shù)將很好地對接，陸海統(tǒng)籌，內(nèi)陸國家可破除“內(nèi)陸鎖定”，海洋國家可擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)腹地，相互借力，互補(bǔ)短板，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的大格局將被激活。

(三)有利于盡快取得早期收獲，堅(jiān)定對“一帶一路”的信心

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和聯(lián)通順應(yīng)國際潮流，較易實(shí)現(xiàn)對接。這一觀點(diǎn)在全球范圍內(nèi)引起廣泛共識，諸多區(qū)域和國家將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通作為重要領(lǐng)域，并出臺了相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重在補(bǔ)短板、破瓶頸，一旦建成，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生作用明顯。三是我國國際工程承包實(shí)力強(qiáng)，建設(shè)能力有保障。“中國建造”在質(zhì)量、造價(jià)、效率等方面有較高的性價(jià)比。2016年中國入選美國工程新聞紀(jì)錄(ENR)的企業(yè)數(shù)量有65家，在國別排名中位居榜首?；A(chǔ)設(shè)施通常項(xiàng)目大、影響深遠(yuǎn)，具有指標(biāo)性意義，有利于增強(qiáng)各方對“一帶一路”的信心。

二、推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通面臨的主要挑戰(zhàn)

(一)建設(shè)資金缺口大，面臨投融資困境

基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約“一帶一路”大多數(shù)沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民福利提升的關(guān)鍵瓶頸，彌補(bǔ)與世界平均水平之間的差距、達(dá)到合意水平所需投資額巨大。本課題組預(yù)測，2016—2020年，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資需10.6萬億美元，每年的投資額為2.1萬億美元。這些國家自身無法滿足這樣的需求，即使加上經(jīng)濟(jì)援助也不能，正因如此才陷入“經(jīng)濟(jì)落后—無力投資基礎(chǔ)設(shè)施—基礎(chǔ)設(shè)施落后—經(jīng)濟(jì)無效率—經(jīng)濟(jì)落后”的不良循環(huán)。一些國家雖然存在資金剩余，但因缺乏暢通的投資渠道、有效的安全保障機(jī)制等原因，無法流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的國家?！叭咭坏汀?高需求、高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低投資)反映了“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的投融資困境。

(二)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營環(huán)境不佳，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高

一是受政治因素干擾大?！耙粠б宦贰辈糠值貐^(qū)地緣政治形勢復(fù)雜，存在各種各樣的矛盾，且缺乏戰(zhàn)略互信，阻礙互利合作，已投資項(xiàng)目也時不時受到政治事件的沖擊，有些重點(diǎn)合作項(xiàng)目遭遇違約和叫停。二是匯率匯兌風(fēng)險(xiǎn)高。資本市場不發(fā)達(dá)，市場化水平總體不高，監(jiān)管機(jī)制不健全、不完善，宏觀政策協(xié)調(diào)不夠，抗外部沖擊能力較弱，匯率波動大，政策干預(yù)頻繁。三是法律風(fēng)險(xiǎn)突出。法律法規(guī)不健全，且不同國家差異較大，不但容易產(chǎn)生爭議，而且糾紛發(fā)生后不利于解決。

(三)缺乏覆蓋全面、具有較強(qiáng)針對性和約束力的區(qū)域合作機(jī)制

“一帶一路”覆蓋區(qū)域廣、涉及領(lǐng)域多，目前圍繞“一帶一路”建立的合作機(jī)制多為雙邊的，現(xiàn)有的區(qū)域合作機(jī)制雖然繁多，但沒有一個是覆蓋“一帶一路”沿線所有地區(qū)的，尤其是在規(guī)劃對接、跨境設(shè)施項(xiàng)目共建方面缺乏統(tǒng)籌平衡機(jī)制，廣泛磋商機(jī)制、投資保護(hù)機(jī)制、爭端解決機(jī)制尚未建立，對促進(jìn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作、標(biāo)準(zhǔn)兼容、投資安全和運(yùn)輸便利化的協(xié)調(diào)效力有限。

三、推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通的思路

(一)基本思路

“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與聯(lián)通，規(guī)劃先行，從各國發(fā)展需求和區(qū)域共同發(fā)展需要出發(fā)，以互利共贏為導(dǎo)向，兼顧進(jìn)程、質(zhì)量和效益，共商建設(shè)聯(lián)通實(shí)施規(guī)劃；有序推進(jìn)，分階段、分步實(shí)施，逐步建成基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和體系；加強(qiáng)保障，支撐和保障機(jī)制跟上，改善投資、建設(shè)、運(yùn)營環(huán)境；提高效益，政府和企業(yè)協(xié)同發(fā)揮作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施使用率，重點(diǎn)解決項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大、贏利性差等問題。

(二)基本原則

1.共商共建。平等協(xié)商，相關(guān)各國充分表達(dá)訴求，發(fā)表意見，貢獻(xiàn)智慧，制定規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案時尊重其他相關(guān)國家利益，確保項(xiàng)目的共贏屬性；攜手共建，一方面，匯集利用各方各種資源，優(yōu)勢互補(bǔ)，另一方面，賦予各方同等參與機(jī)會。

2.軟硬兼顧。既要重視硬件基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，也要重視政策協(xié)調(diào)與聯(lián)通機(jī)制的完善。通過加強(qiáng)政策和機(jī)制層面的合作，提高便利化水平，挖掘現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通潛力，提升設(shè)施運(yùn)營效率，改善經(jīng)濟(jì)效益。

3.政企合作。政府營造改善環(huán)境、搭建平臺、創(chuàng)造條件、加強(qiáng)保障，重點(diǎn)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施合作藍(lán)圖，協(xié)商制定統(tǒng)一或兼容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善投融資機(jī)制，健全安全保障機(jī)制，廣開和暢通渠道，讓企業(yè)“可投、愿投、敢投、能投”。企業(yè)發(fā)揮主體作用，基于自身資源、優(yōu)勢，圍繞設(shè)施建設(shè)藍(lán)圖和建設(shè)需求，制定適宜的發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新商業(yè)模式，不斷提升基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和運(yùn)營效益。

4.經(jīng)濟(jì)可行。經(jīng)濟(jì)可行是“一帶一路”建設(shè)可持續(xù)的基礎(chǔ)，也是互利共贏的前提。既要考慮項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域合作的戰(zhàn)略意義，又應(yīng)選擇共識廣、條件成熟、經(jīng)濟(jì)性好的項(xiàng)目，做到戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，確?！耙粠б宦贰表?xiàng)目建設(shè)的成功率、共贏性和可持續(xù)性。

5.循序漸進(jìn)。在統(tǒng)一規(guī)劃藍(lán)圖下，分清主次，建聯(lián)結(jié)合，先易后難，先急后緩，分步推進(jìn)，最終形成聯(lián)通全域的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

(三)重點(diǎn)方向

沿線國家應(yīng)重點(diǎn)在以下三個方面發(fā)力：

著力推進(jìn)與生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的三大基礎(chǔ)設(shè)施(見表1)：交通運(yùn)輸類，鐵路、公路、陸海港；能源類，電力、管道；信息通信類，光纜、基站、數(shù)據(jù)中心、終端等。

著力解決規(guī)劃與融資問題：規(guī)劃協(xié)調(diào)不足、缺乏共同的基礎(chǔ)設(shè)施藍(lán)圖，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，投融資機(jī)制不健全，融資難，融資貴，投資風(fēng)險(xiǎn)大。

著力補(bǔ)上安全保障和利益分配機(jī)制短板：缺乏戰(zhàn)略互信，區(qū)域合作機(jī)制碎片化，共同的安全保障機(jī)制、利益分配機(jī)制和爭端解決機(jī)制尚未建立。在建設(shè)大范圍合作機(jī)制難度較大的情況下，可以暢通運(yùn)輸大通道和建設(shè)經(jīng)濟(jì)走廊為突破口，探索合作機(jī)制的建立與完善。

表1 推進(jìn)主要類型基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的基本思路

四、推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通的戰(zhàn)略舉措

(一)發(fā)起成立“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通協(xié)調(diào)委員會

圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、聯(lián)通、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，設(shè)立秘書處和規(guī)劃、投融資、評估、協(xié)商調(diào)解四個功能工作組，推進(jìn)相關(guān)區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)與完善(見圖1)。秘書處：承擔(dān)日常協(xié)調(diào)任務(wù)，負(fù)責(zé)召集緊急磋商會議，代表“一帶一路”與域外合作機(jī)制對接等；規(guī)劃工作組：收集沿線國家不同的利益訴求，協(xié)調(diào)各國立場和政策，集中商討設(shè)施規(guī)劃制定；投融資工作組：著力改善基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境，提升項(xiàng)目贏利性，暢通資金進(jìn)出渠道，分散、降低投資風(fēng)險(xiǎn)；評估工作組：進(jìn)行事中、事后評估，建設(shè)公共數(shù)據(jù)平臺和進(jìn)行公益性研究，發(fā)表政策環(huán)境和設(shè)施聯(lián)通進(jìn)展年度報(bào)告；協(xié)商調(diào)解工作組：制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)原則和標(biāo)準(zhǔn)，明確投資與保護(hù)原則，推進(jìn)運(yùn)輸和通關(guān)程序簡化，提升相互兼容性，依托上海、香港、新加坡等法律人才和資源推進(jìn)建立爭端解決中心，會商利益分配和爭議解決原則，協(xié)調(diào)重大糾紛。

圖1 “一帶一路”設(shè)施聯(lián)通協(xié)調(diào)委員會

(二)創(chuàng)新完善投融資機(jī)制

解決融資難題的關(guān)鍵在于改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)環(huán)境和前景。沿線多數(shù)國家擁有自己的主權(quán)基金、儲蓄、信貸等間接融資渠道以及債券股票等直接融資市場，并且規(guī)?？捎^、潛力巨大。國際組織也有豐富的資金資源可用，域內(nèi)外有絲路基金、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金(Global Infrastructure Facility，簡稱GIF)等。要用好官方資金，調(diào)動社會資金，充分利用域內(nèi)資金，盡量吸收域外資金等，前提是必須有好的項(xiàng)目，既對區(qū)域發(fā)展具有戰(zhàn)略意義又有著良好的經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期。應(yīng)超越金融領(lǐng)域設(shè)計(jì)投融資機(jī)制，在構(gòu)建跨境金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的同時，改善基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境，改進(jìn)項(xiàng)目篩選機(jī)制，創(chuàng)新利用PPP和“基礎(chǔ)設(shè)施+”的商業(yè)開發(fā)模式，加強(qiáng)投資安全保障，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益，驅(qū)動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走向良性循環(huán)。

(三)聯(lián)合設(shè)立“一帶一路”共同發(fā)展研究基金

聯(lián)合相關(guān)國家，設(shè)立“一帶一路”共同發(fā)展研究基金，資助域內(nèi)外智庫、大學(xué)圍繞“一帶一路”規(guī)劃建設(shè)開展前瞻性、理論性、政策性研究，總結(jié)和推廣發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為政府建言獻(xiàn)策，為企業(yè)提供咨詢建議，為民眾解惑釋疑，針對突出問題提供解決方案。智庫上服務(wù)政策溝通，下引領(lǐng)民心相通，應(yīng)在“一帶一路”合作中發(fā)揮重要作用。

(四)國內(nèi)建立簡潔高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

強(qiáng)化、簡化“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組與各部委、各級政府、各行業(yè)協(xié)會之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。整合國家部委、地方政府和社會資源，在統(tǒng)一框架下運(yùn)行，如整合各類雙邊和區(qū)域性基金為“一帶一路”合作發(fā)展基金，統(tǒng)籌加以利用。制定重點(diǎn)任務(wù)工作時間表和路線圖，實(shí)施分類分級管理，進(jìn)一步明確各部委分工和各地區(qū)授權(quán)，提升我國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的整體性、協(xié)同性和行動效率，避免一哄而上、重復(fù)投資甚至惡性競爭。

(責(zé)任編輯 魏艷君)

The Thought and Policy for Propelling the Facilities Interconnection of “the Belt and Road”

LUO Yuze

(Ministry of Foreign Economic Research, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

It is of great significance to successfully propel the construction of the facilities and the interconnection. The research of choosing the railway, highway, harbor, electric power, telegraphy and energy tubes, the evaluation of the fund demand for the construction, and the discussion of the regional economic co-operation, the support for the investment and financing and the ability of the participant, etc. are analyzed in this paper. And the results show that the key to the question is to improve of the project construction, operation environment, the related mechanism and the utilization of the facilities, to reduce the project risk, and to perfect the project rentability. Besides, the countries along the line should reinforce the cooperation, and set up the coordination committee of “the Belt and Road” soon which consists of secretariat and four functional groups, namely group for propelling cooperation, group for constructing the mechanism of investment and financing, group for assessment and feedback in time, and group for consultation and conciliation mechanism, so as to build consensus for the construction of the facilities and interconnection and provide powerful cooperation mechanism for dispelling misgivings, clearing away obstacles and breaking through the bottleneck.

“the Belt and Road”; facilities and interconnection; construction mechanism

2017-06-08

羅雨澤，男，研究員，博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部綜合研究室主任，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)組織、公司治理。

羅雨澤.推進(jìn)“一帶一路”設(shè)施聯(lián)通的思路和政策[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué))，2017(7):1-5.

format：LUO Yuze.The Thought and Policy for Propelling the Facilities Interconnection of “the Belt and Road”[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):1-5.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.001

F113.2

A

1674-8425(2017)07-0001-05