我國市場經濟條件下的生態(tài)公益林建設問題分析

李浩

【摘要】：改革開放以來，我國的市場經濟取得了突飛猛進的發(fā)展，與此同時環(huán)境的日益惡化，使人們意識到了林業(yè)在經濟建設發(fā)展中的重要性。生態(tài)公益林作為森林的一種，發(fā)揮著巨大的生態(tài)效應，對我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用，但這與市場經濟條件下的經濟效益獲取出現(xiàn)了相互違背的現(xiàn)象，其中存在很多亟待解決的問題。因此，本文以我國的市場經濟條件為大背景，對生態(tài)公益林建設的問題進行了分析，并對促進其建設發(fā)展的措施進行了總結。

【關鍵詞】：市場經濟；生態(tài)公益林；建設問題；措施

1、生態(tài)公益林的概述

在我國森林主要分為經濟林和生態(tài)公益林兩種。顧名思義，經濟林是為了創(chuàng)造商業(yè)價值，生態(tài)公益林是為了保護環(huán)境維護生物多樣性，保持生態(tài)環(huán)境平衡，促進人類的經濟生活與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的森林。

生態(tài)公益林在作用上可以分為防護林和特殊用途林。防護林具有防風固沙、保持水土流失、涵養(yǎng)水源等作用。特殊用途林則是自然景觀、國家森林公園、科研林、邊防林、名勝古跡等林木。

生態(tài)林相對于經濟林而言，生態(tài)價值和社會價值高，經濟價值低。因此，如何在維護林農經濟利益的同時，給予他們更多建設生態(tài)公益林所耗的直接補償，是推動生態(tài)公益林持續(xù)性發(fā)展的重要課題。

2、 建設生態(tài)公益林的必要性

2.1經濟發(fā)展的需求

隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，人們的物質生活水平不斷提高，精神追求也在不斷提升，旅游業(yè)因此興起，并得到了廣大群眾的熱愛。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，生態(tài)旅游將成為旅游業(yè)未來發(fā)展的主要趨勢。生態(tài)旅游作為一種保護自然、文明、高雅的旅游形式，是人們探索自然、發(fā)現(xiàn)自然的一種體驗，也是保護自然環(huán)境的一種表現(xiàn)。因此，建設生態(tài)公益林，可以利用公益林多樣性的自然景觀發(fā)揮生態(tài)旅游的作用，滿足人們的旅游需求，推動旅游行業(yè)的發(fā)展，符合我國經濟發(fā)展的需求。

2.2社會發(fā)展的需求

經濟的快速發(fā)展使人們的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，但人類對自然的過分索取，導致自然資源損耗，環(huán)境惡化，為我們的子孫后代埋下了很大的隱患。當前的氣候變暖，生物多樣性遭到破壞，沙漠化等現(xiàn)象都是很明顯的例子。因此，建設生態(tài)公益林，維護生態(tài)環(huán)境逐漸被人們所接受和倡導，并成為了時代發(fā)展的主題，可見建設生態(tài)公益林是社會發(fā)展的需求，具有一定的社會基礎[1]。但是，我國目前還處于社會主義初級階段，經濟水平有限，無法拿出大量資金進行生態(tài)公益林的建設。

3、 市場經濟條件下生態(tài)公益林建設存在的問題

3.1財政支出不足

生態(tài)公益林建設是以獲取生態(tài)效益和社會效益為出發(fā)點的，沒有突出森林建設的經濟性，所以在市場經濟條件下如何進行生態(tài)公益林的經濟補償成為了不可忽視的重要問題。生態(tài)公益林多建設在環(huán)境惡劣，經濟水平較差的山區(qū)，當?shù)氐恼斦芰τ邢?，財政支出不足導致很難在人力、物力、財力上進行大規(guī)模的投入，而生態(tài)公益林在建設中又要消耗大量的成本和資源[2]。這種需求與支持相違背的現(xiàn)象，導致生態(tài)公益林建設工作受到了很大的阻礙。

3.2缺乏完善的法律法規(guī)

我國在建國之初尤其是改革開放之后對法律法規(guī)進行了完善，建立了社會主義經濟法治體系。但隨著經濟的快速發(fā)展，尤其是綠色生態(tài)經濟的產生，我國關于這部分的法律法規(guī)還在探索和完善中。當前關于生態(tài)公益林建設方面的法律法規(guī)十分薄弱，沒有細化成具體的法律條文，相比之下法律約束力和執(zhí)行力也很低。為了彌補法律上的不足，我國建立起了生態(tài)公益林建設的補償機制，但由于缺乏經驗和具體實踐，其在補償標準、落實、具體實施過程中還存在很多有待完善的地方。法律法規(guī)的薄弱，補償機制的漏洞，導致我國生態(tài)公益林建設工作舉步維艱，經營管理十分困難。

4、 加強市場經濟條件下生態(tài)公益林建設的措施

4.1加大國家宏觀調控的力度

改革開放以來我國的市場經濟取得了十分顯著的發(fā)展，但市場運作具有一定的弊端，必須要由國家對此進行宏觀調控。因此，市場經濟條件下的生態(tài)林建設也應該加大國家宏觀調控的力度，發(fā)揮國家宏觀調控的職能。

生態(tài)公益林區(qū)別于經濟林，其是以獲得生態(tài)效益和社會效益為目的的，所以加強國家宏觀調控，對生態(tài)公益林建設實施優(yōu)惠政策補貼，加大建設資金的投入力度，是確保整個生態(tài)公益林建設的重要保障。目前，根據(jù)對我國生態(tài)公益林建設的投資現(xiàn)狀進行分析可以看出，中央林業(yè)部門是主要的投資主體，這種單一的投資方式，導致投資無法滿足建設需求，需求與投資失衡，資金不足問題十分明顯。在公益林的實際建設過程中，多數(shù)工程項目資金存在落實不到位，長防工程財政補助甚微，甚至沒有投入等現(xiàn)象，這些都導致生態(tài)公益林建設問題受到了極大的阻礙。因此，市場經濟條件下的生態(tài)公益林建設必須要發(fā)揮政府宏觀調控的作用，根據(jù)不同地區(qū)生態(tài)公益林建設的不同特點，改革財政支出，改革財稅，投資機制等，聯(lián)合銀行、金融信貸等多種投資形式，拓寬投資渠道，建立起有利于生態(tài)公益林建設的稅收體制，發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)價值，促進社會的和諧發(fā)展。

4.2完善生態(tài)公益林建設的法律法規(guī)

生態(tài)公益林建設是一項利國利民的重大工程，其對我國當前經濟建設和未來的會發(fā)展都有著重大的作用，可以說是功利千秋的大事，所以生態(tài)公益林建設必須要具備持續(xù)性的特點，逞一時熱情是無法持續(xù)的。因此，國家要積極完善有關生態(tài)公益林建設的法律法規(guī)，通過明確的法律條文對生態(tài)公益林的所有制、投入機制等進行明確的規(guī)定，將其納入到我國法律系統(tǒng)中去，切實保障生態(tài)公益林的生態(tài)價值和社會價值。同時，在完善生態(tài)公益林建設法規(guī)時，要明確生態(tài)公益林的地位、作用，突出其對我國當前社會發(fā)展和子孫后代的有利價值。

生態(tài)公益林建設不是表面工程，其不僅具有改善環(huán)境，凈化空氣，維護人們身體建設，提高生活質量的作用，還具有帶動旅游業(yè)、推動綠色經濟發(fā)展的經濟作用，是一項改善民生，提高我國經濟建設的重大事業(yè)。因此，國家應該提高對生態(tài)公益林建設的重視，將生態(tài)公益林建設作為一項基本國策，不斷完善生態(tài)公益林建設的法律法規(guī)，對涉及到的投入體制、管理體制、資產性質以及使用體制等都要進行明確的規(guī)定，以此來確保生態(tài)公益林的投入資金得到科學的落實，保證生態(tài)公益林建設的順利實施。

4.3制定健全的生態(tài)公益林經營管理體制和管理措施

第一，健全生態(tài)公益林的經營管理體制。生態(tài)公益林建設的投資主體是國家，國有資產的經營者就成為了生態(tài)公益林建設的部門，所以國有資產的監(jiān)管者要按照國家法律要求和資本構成方式，對責任、權力和利益三方之間的關系進行明確，并成立專門的經營管理部門對生態(tài)公益林實施共同經營管理的模式。以往我國在生態(tài)公益林建設上主要采取的是財政預算撥款事業(yè)單位投入的機制，這種單一投資渠道已經無法滿足公益林建設的需求了，所以在此基礎上還要引進企業(yè)化的產出核算管理體制，將生態(tài)林建設的資產進行評估并將其納入到國家資本金管理范疇之中，進行資產化經營。在經營管理的過程要對投入和評估進行嚴格、全面、科學的考核，保證生態(tài)公益林的建設成果。

第二，健全生態(tài)公益林的經營管理措施。生態(tài)公益林建設的社會效益決定其是一項社會性的工程，所以其在經營管理中要堅持由地方政府進行統(tǒng)一規(guī)劃，并分配到具體的部門進行分級負責，然后利用法律的強制性規(guī)定確保生態(tài)公益林建設工作的順利完成。具體的經營管理措施包括以下幾個方向：首先，明確生態(tài)公益林的經營范疇，匯總經營的狀況，落實經營管理權；其次，加強公益林的保護措施，嚴格控制亂砍濫伐，可以采取封山造林、人工育林、改造補植等方法，保證物種的多樣性，造成出多層次、多樹種、立體復式的生態(tài)公益林建設結構，最大程度的發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)效應和社會效益。最后，建立完善的生態(tài)公益林建設監(jiān)督監(jiān)管體系，對生態(tài)公益林建設中的情況（建設面積、物種多樣性情況、病蟲害情況、人為破壞情況、其他自然情況）等進行實時的、動態(tài)的監(jiān)控，并根據(jù)所獲得的監(jiān)控信息采取及時而有效的解決措施，確保生態(tài)公益林建設的順利完成，促進生態(tài)公益林建設與我國市場經濟發(fā)展相吻合。

4.4建立生態(tài)公益林效益補償機制

第一，明確建立生態(tài)公益林效益補償機制的必要性。生態(tài)公益林建設突出的是森林的生態(tài)價值即：保持水土，涵養(yǎng)水源，凈化空氣，美化環(huán)境等，這對滿足人們的生活和健康需求，促進精神文明建設具有重要作用。首先，對經營者的利益要求進行補償。在被劃分為公益林之后，就不可以進行商業(yè)砍伐，也缺失了森林的經濟效益。林農作為生態(tài)公益林的主要經營者，一旦森林被劃分為公益林就不再具有經濟利益了，那么給予經營者合理的補償，建立起合理的補償制度尤為重要。其次，投入和產出之間的不平衡決定必須要進行公益林效益補償。生態(tài)公益林一般分布在經濟欠發(fā)達的地區(qū)，而獲得生態(tài)效益的確是整個國家，尤其是一些經濟較為發(fā)達的地區(qū)獲得的生態(tài)效益更加突出。這也就出現(xiàn)了經濟欠發(fā)達地區(qū)投入資源建設生態(tài)公益林，發(fā)揮其生態(tài)效益，而相對發(fā)達地區(qū)卻無償受益的現(xiàn)象。因此，投入和產出之間的不平衡性要求必須要進行公益林效益補償，調整投入與產出的地域差異所引起的生產和消費的關系錯位，進一步推動生態(tài)公益林的建設。再次，政府資金投入不足決定必須要建立補償機制。目前我國完全依賴政府財政投入的生態(tài)林建設問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是生態(tài)林建設的造林費用；二是生態(tài)林的保護費用；三是生態(tài)林經營與管理的費用。這三方面補償?shù)娜笔?，導致生態(tài)公益林建設受到了很大的阻礙，甚至會影響到公益林區(qū)劃的穩(wěn)定性，增加管護的難度。最后，環(huán)保意識的提高需要建立公益林補償制度。隨著人們環(huán)保意識的不斷提高，國家和政府也意識到了環(huán)保的重要性，關于公益林建設的是探索和實踐正在不斷的增多。生態(tài)公益林是改善環(huán)境的主力軍，在生態(tài)環(huán)保意識的推動下，建立公益林補償機制也是時代的選擇。

第二，確立補償?shù)臉藴?。首先，分析補償?shù)挠绊懸蛩?。主要有以下幾點：一是國家經濟發(fā)展水平。對生態(tài)公益林進行補償最重要的就是資金問題，所以分析國家的經濟發(fā)展水平，確保所建立的補充標準要與國家現(xiàn)階段的經濟發(fā)展水平相適應；二是生態(tài)質量。生態(tài)公益林補償不僅要考慮保護級別和面積，還要考慮公益林質量（物種多樣性、面積適宜度、美學、自然性）等；三是生態(tài)位置。不同位置的生態(tài)林受環(huán)境影響其生長和發(fā)育也存在著差異性；四是權屬問題。清楚生態(tài)公益林規(guī)林農個人還是集體所有；五是經營管理者的實際損失。生態(tài)林不具備經濟效益，降低了經營管理者的經濟收入，在制定補償標準時需要將其考慮進去。其次，確定補償主體。根據(jù)生態(tài)公益林發(fā)揮的效能和享受的對象不同，要分層次劃分補償主體。一方面明確收益的對象，只具有生態(tài)功能的這部分補償由收益地區(qū)、部門、集體或者個人進行承擔。另一方面不具備明確的收益對象，全民都可以享用的這部分補償由政府承擔，具體的可以由中央、省級、市級、區(qū)縣級進行協(xié)同補償。最后，確定補償類型。生態(tài)公益林的補償主要是補償給公益林的經營者和管理者，所以要根據(jù)國家經濟的發(fā)展情況，逐漸實現(xiàn)投入補償、經營管理補償和經濟損失補償。在具體的補償中要考慮的主要補償要素有：林地的投入、基礎建設投入、風險投入、經營管理投入、失去經濟效益造成的經濟損失等。

第三，明確補償資金的使用。首先，國家資金周轉困難期的資金使用。生態(tài)公益林的地理環(huán)境導致見效時間較長，所以要對林區(qū)重要位置、生態(tài)脆弱區(qū)重點補助。加強林區(qū)自然環(huán)境、動植物資源、森林防火、病蟲害等問題的防治和管理。補助資金多傾向位置重要的自然保護林區(qū)；其次，國家資金明顯增加期的資金使用。一是加強管護的力度，并補償生態(tài)林經營管理者的經濟損失。二是將多于的資金用于擴大生態(tài)公益林面積上，這樣更有利于公益林的可持續(xù)性經營；最后，國家資金充裕期的資金使用。當國家資金充裕時可以對不同的生態(tài)公益林的資產價值進行評估，盡可能購買全部的生態(tài)公益林，將公益林統(tǒng)一歸屬于國家管理，方便對公益林進行撫育和改造。歸屬于國家統(tǒng)一管理的生態(tài)公益林不再需要任何補償方式，國家只需要在公益林的管護和改造上增加資金投入，這對市場經濟條件下的公益林事業(yè)發(fā)展具有重要的作用。

結束語：

綜上所述，隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，環(huán)境問題將會越來越突出，經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾也會越來越尖銳。從當前經濟與環(huán)境之間的關系就可以看出，公眾已經明顯的意識到了經濟發(fā)展不能再以環(huán)境為代價，要大力保護環(huán)境，節(jié)約自然資源，生態(tài)公益林建設的優(yōu)勢和價值也因此而突出。因此，在我國市場經濟條件下，要明確生態(tài)公益林建設的緊迫性，科學分析生態(tài)公益林建設中的問題，并采取有效的解決措施，以此來推動生態(tài)公益林建設的順利實施。

【參考文獻】：

[1]張美. 我國市場經濟條件下的生態(tài)公益林建設問題[J]. 化工管理，2016，20：63.

[2]張旭娟. 市場經濟條件下的生態(tài)公益林建設分析[J]. 現(xiàn)代園藝，2014，10：171.