我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問(wèn)題和對(duì)策研究

吳建晗

摘 要：實(shí)施依法行政，規(guī)范行政執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，在保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，提高行政效率，重塑政府形象等方面有著重要意義。我國(guó)雖然已初步建立了行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但目前尚不能很好地發(fā)揮作用，其面臨的主要問(wèn)題是：人大的監(jiān)督缺乏有效性，行政主體的內(nèi)部監(jiān)督作用有限，社會(huì)監(jiān)督軟弱無(wú)力，司法監(jiān)督流于形式。對(duì)此，應(yīng)采取強(qiáng)化人大監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部行政監(jiān)督制度進(jìn)行改革，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的作用，進(jìn)一步發(fā)揮司法監(jiān)督的效能等措施加以完善。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法監(jiān)督；問(wèn)題；對(duì)策

一、我國(guó)行政法制監(jiān)督的概念、體系概述

行政法制監(jiān)督，是指國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的個(gè)人、組織對(duì)行政主體及國(guó)家公務(wù)員是否依法進(jìn)行行政管理活動(dòng)所實(shí)施的監(jiān)督，是國(guó)家各類(lèi)有權(quán)監(jiān)督的主體針對(duì)行政主體的行政活動(dòng)建立的全面、嚴(yán)密的監(jiān)督體系。

我國(guó)的行政法制監(jiān)督自建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，已經(jīng)形成有中國(guó)特色的監(jiān)督體系，主要包括外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系兩部分。外部監(jiān)督是指來(lái)自行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)外的監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，又稱(chēng)異體監(jiān)督，主要有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)監(jiān)督（包括社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論和公民）的監(jiān)督。與外部監(jiān)督體系并列，內(nèi)部監(jiān)督是我國(guó)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督體系，又稱(chēng)同體監(jiān)督，主要有兩種形式，一是專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是非專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要有上下監(jiān)督、主管監(jiān)督、職能監(jiān)督三種形式。上下監(jiān)督即各行政機(jī)關(guān)因隸屬關(guān)系所形成的監(jiān)督，主管監(jiān)督即行政機(jī)關(guān)對(duì)被管理單位及其工作人員的監(jiān)督，職能監(jiān)督即政府對(duì)政府職能部門(mén)就其主管工作在自己職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。

二、我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問(wèn)題分析

（一）監(jiān)督意識(shí)淡薄，公眾參與意識(shí)差

監(jiān)督意識(shí)包括監(jiān)督主體積極參與監(jiān)督的意識(shí)和監(jiān)督對(duì)象自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)。公眾的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，不能夠正確行使國(guó)家法律賦予自己的監(jiān)督權(quán)力，他們認(rèn)為行政監(jiān)督就是有權(quán)力的去管無(wú)權(quán)力的，而且由于當(dāng)前我國(guó)行政決策的公開(kāi)透明度不夠，使得監(jiān)督主體不能深刻認(rèn)識(shí)到這一決策的危害性，因而不敢參與到行政監(jiān)督中來(lái)，以免得罪人。作為監(jiān)督主體的行政執(zhí)法人員，有些執(zhí)法人員思想政治素質(zhì)不高，工作中不能很好地堅(jiān)持原則，有的則缺乏扎實(shí)的理論知識(shí)能力素養(yǎng)，面對(duì)當(dāng)前腐敗現(xiàn)象“國(guó)際化”的特點(diǎn)，建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍已經(jīng)迫在眉睫。就監(jiān)督對(duì)象而言，一些國(guó)家行政工作人員缺乏對(duì)監(jiān)督制約的重要認(rèn)識(shí)，缺少自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)。他們認(rèn)為監(jiān)督并不是針對(duì)他們而言的，反感甚至厭惡他人對(duì)自己的監(jiān)督，更有甚者，竟然會(huì)對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行報(bào)復(fù)，使得整個(gè)行政監(jiān)督的法制化方面陷入一種混亂的狀態(tài)。這些都說(shuō)明了我國(guó)目前行政監(jiān)督體制下的監(jiān)督意識(shí)不夠強(qiáng)。

（二）行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)

從行政監(jiān)督的體制上看，我國(guó)已形成了多元化監(jiān)督體系，監(jiān)督主體多，方式渠道多，這是我們的優(yōu)點(diǎn)。然而，我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體系是由不同監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的一個(gè)多元系統(tǒng)，如立法監(jiān)督屬于人大，司法監(jiān)督屬于檢察院，行政監(jiān)督屬于政府，紀(jì)律監(jiān)督屬于黨委等。各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)均為相對(duì)的獨(dú)立體，由于體制上缺乏有效的紐帶把各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)連接在一起，各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分工協(xié)調(diào)就沒(méi)有制度上的保障，很難形成綜合優(yōu)勢(shì)與整體效應(yīng)。在某些方面分工不合理不清晰，效能逐層遞減，有的問(wèn)題多方插手，有的問(wèn)題無(wú)人問(wèn)津，就整體而言顯得粗放，缺乏權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。因而，易于出現(xiàn)監(jiān)督“空白帶”、“真空帶”和“交叉帶”，最終導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)威的下降，行政監(jiān)督難以達(dá)到預(yù)期目的。

（三）行政監(jiān)督立法欠缺，法制化程度偏低

行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，必須始終堅(jiān)持法制化原則，而完善的行政監(jiān)督立法則是建立科學(xué)有效的行政監(jiān)督機(jī)制的重要前提和保障。盡管目前我國(guó)已經(jīng)在行政監(jiān)督立法方面取得了一定的成績(jī)，但是我們也不得不清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)行政監(jiān)督立法發(fā)展緩慢，行政監(jiān)督法律供給不足，尚未形成完整的法律監(jiān)督體系。在一些專(zhuān)門(mén)性的監(jiān)督中，由于法律缺少明確的監(jiān)督規(guī)范和監(jiān)督程序，也使得監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行無(wú)從下手。這些都在很大程度上削弱了行政監(jiān)督的效能，損害了監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性。

三、加強(qiáng)我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督的對(duì)策

（一）增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)和社會(huì)監(jiān)督

作為監(jiān)督者應(yīng)樹(shù)立監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)、使命意識(shí)和救人意識(shí)，從不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樵敢獗O(jiān)督、敢于監(jiān)督。作為被監(jiān)督者就應(yīng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，自覺(jué)接受監(jiān)督，是一種自我保護(hù)的手段，是在各種誘惑面前立于不敗之地的重要保證。

近年來(lái)，由于新聞媒體的特殊作用，人們對(duì)輿論監(jiān)督的期望值越來(lái)越高。當(dāng)前應(yīng)做好以下幾方面的工作：一是改革新聞媒體的管理體制，減少行政控制，增強(qiáng)其獨(dú)立性；二是制定《新聞監(jiān)督法》，為輿論監(jiān)督和媒體記者提供法律保護(hù)，并保證輿論監(jiān)督的及時(shí)、準(zhǔn)確和有效性。此外，要加強(qiáng)其他形式的社會(huì)監(jiān)督，如民主黨派的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等，保證監(jiān)督主體的獨(dú)立地位，拓寬參與途徑，切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）完善權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督體制

一是盡快完善同級(jí)政府向人大進(jìn)行備案、審查、撤銷(xiāo)的省級(jí)立法，使人大對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督有法可依，延伸人大監(jiān)督的觸角，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的監(jiān)督力度。

二是通過(guò)修改（制定）關(guān)于質(zhì)詢(xún)、罷撤的專(zhuān)門(mén)制度（法律），進(jìn)一步降低行使質(zhì)詢(xún)權(quán)、罷撤權(quán)的法律門(mén)檻，消除人大行使質(zhì)詢(xún)權(quán)、罷撤權(quán)的制度障礙，使質(zhì)詢(xún)權(quán)、罷撤權(quán)能得到充分行使。

三是加強(qiáng)人大自身建設(shè)，如將行政序列中的監(jiān)察、審計(jì)、環(huán)保等監(jiān)督機(jī)構(gòu)改由同級(jí)人大常委會(huì)直屬、加大常委會(huì)專(zhuān)職工作人員的比例、優(yōu)化常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)等。

（三）完善監(jiān)督立法，實(shí)行監(jiān)督法制化

監(jiān)督立法是充分保證監(jiān)督權(quán)有效實(shí)施的依據(jù)，監(jiān)督職能的發(fā)揮必須以一定的法律為準(zhǔn)繩，并通過(guò)一定的立法和合理的程序?qū)嵤ｉL(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在立法方面存在著一定程度上的滯后性，有許多薄弱的環(huán)節(jié)。如缺乏明確的監(jiān)督細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督主體的權(quán)力不能得到充分保證，從而導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性和盲目性。行政監(jiān)督作為一種法制監(jiān)督，必須始終貫徹其法制化的原則，將法律規(guī)定作為其一切活動(dòng)的準(zhǔn)則和出發(fā)點(diǎn)。在我國(guó)的現(xiàn)行監(jiān)督體制下，應(yīng)加快監(jiān)督立法的進(jìn)程，既要制定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督法律法規(guī)，又要制定統(tǒng)一的行政程序法，使監(jiān)督的過(guò)程嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，行政執(zhí)法監(jiān)督是民主政治的本質(zhì)特征，是保證黨政機(jī)關(guān)公正廉潔的重要環(huán)節(jié)，科學(xué)有效的行政執(zhí)法監(jiān)督體制對(duì)于加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，推進(jìn)行政體制改革，促進(jìn)行政權(quán)力的合法、合理行使具有重要意義。因此，我們有必要對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并進(jìn)行完善，以提高行政監(jiān)督體系的有效性，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督的最大監(jiān)督效能，維護(hù)公眾利益，建設(shè)法治文明。

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