為何要更加重視就業(yè)導向

周景彤

擴大就業(yè)不僅能充分利用勞動力要素、促進經(jīng)濟增長，而且還能促進居民收入增長、促進消費，增強人們在經(jīng)濟發(fā)展中的獲得感。

應(yīng)更加重視就業(yè)導向的時代背景

1.適應(yīng)中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展新變化，提高宏觀調(diào)控政策的有效性。近年來，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，第二產(chǎn)業(yè)增速放緩、占比下降，第三產(chǎn)業(yè)增速較高、占比上升。在以前第二產(chǎn)比重大、增長快的時期，增長和就業(yè)之間的關(guān)系密切，增長上去了，就業(yè)就會增加，增長下來了，就業(yè)也會隨之下降。

但是近幾年情況有很大不同。盡管經(jīng)濟增長在放緩，GDP增長從2011年的9.5%回落到2015年的6.9%、2016年的6.7%，但就業(yè)并未出現(xiàn)大的問題，新增就業(yè)人數(shù)還在增加。2011年、2012年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)均超過1200萬人，從2013-2016年每年都突破1300萬人。經(jīng)濟增長在放緩，但就業(yè)保持穩(wěn)定甚至有所好轉(zhuǎn)的原因有兩個：一是經(jīng)濟規(guī)模在增大，GDP每增長1個百分點所對應(yīng)的新增就業(yè)人數(shù)大幅增加。2016年，GDP每增長1%所對應(yīng)的新增就業(yè)人數(shù)達到196萬人，是2005年的2.3倍。從拉動就業(yè)來看，當前GDP增長1%與10年前增長1%有很大不同。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，2015年產(chǎn)值超過經(jīng)濟總量的一半，吸納了大量就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)增長快于第二產(chǎn)業(yè)，2011-2015年，第三產(chǎn)業(yè)年均增長8.4%，比第二產(chǎn)業(yè)高0.3個百分點，其中2015年高出2個百分點，2016年高出1.7個百分點。第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為大量勞動力提供了新的就業(yè)機會。

第二產(chǎn)業(yè)增長放緩、比重降低、吸納就業(yè)人數(shù)減少，第三產(chǎn)業(yè)增長較快、比重提升、吸納就業(yè)人數(shù)增加，這種深刻變化使得經(jīng)濟增長和就業(yè)增加之間的相關(guān)性與以往相比有所降低，增長目標和就業(yè)目標之間出現(xiàn)了某種程度的背離（見圖1）。在這種情況下，只強調(diào)增長并不必然能帶來就業(yè)。由于第二產(chǎn)業(yè)全員勞動生產(chǎn)率（113021元/人，2014年）遠高于第三產(chǎn)業(yè)（81795元/人，2014年），所以，要保持更高的增長，還需要依靠第二產(chǎn)業(yè)。由于資本密集、技術(shù)進步、“機器換人”等原因，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性是下降的。與此相反，第三產(chǎn)業(yè)全員勞動力生產(chǎn)率較低，這意味著其占GDP比重上升，GDP增速就會下降（假定其他條件不變），但第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性系數(shù)高于第二產(chǎn)業(yè)，1個百分點的第三產(chǎn)業(yè)GDP增長（相比第二產(chǎn)業(yè)）能帶來更多就業(yè)（見表1）。

因此，宏觀調(diào)控政策逐步由強調(diào)經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向強調(diào)增加就業(yè)，反映了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)新變化對調(diào)控政策和政策目標（經(jīng)濟增長和增加就業(yè)）之間關(guān)系的影響，能夠提高宏觀調(diào)控政策的針對性、精準性和有效性。

2.有效應(yīng)對就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來的新挑戰(zhàn)。一是農(nóng)村就業(yè)“蓄水池”作用減弱，農(nóng)民工群體變得越來越“老”，就業(yè)問題在不斷凸顯。以往，農(nóng)村發(fā)揮著解決就業(yè)的“蓄水池”的作用，當經(jīng)濟向好、城鎮(zhèn)就業(yè)機會增加時，更多的農(nóng)民工選擇外出打工，當經(jīng)濟形勢不好、就業(yè)機會減少時，他們中的一部分就會回到農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，這種自動調(diào)節(jié)機制對穩(wěn)定就業(yè)形勢發(fā)揮了重要作用。但是近幾年的情況正在發(fā)生重大變化。與過去相比，中國的農(nóng)民工群體變得越來越“老”。30歲及以下農(nóng)民工的比重由2008年的46%下降為2016年的31.9%，下降了14.1個百分點；而41歲以上農(nóng)民工的占比由30%大幅上升到46.2%，提高了16.2個百分點（見表2）。同時，與第一代農(nóng)民工（50后、60后）相比，新一代農(nóng)民工（75后、80后、90后）的生活方式、生活觀念、就業(yè)形態(tài)和報酬要求等發(fā)生了明顯變化，他們普遍不愿也不會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村就業(yè)“蓄水池”作用減弱。盡管越來越多的農(nóng)民工身份是農(nóng)村戶口，法律上還屬于農(nóng)民，但其收入、就業(yè)、消費、心理和生活習俗等越來越城市化，一旦失去工作，他們回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性很小，不愿意干也不會干，未來這種情況會越來越突出。總之，現(xiàn)在的農(nóng)民工群體變得越來越“老”，新生代農(nóng)民工變得越來越“市民化”。如果解決不好，就可能會出現(xiàn)拉美、印度等地區(qū)的“貧民窟”，將對居民收入、社區(qū)安全、貧富差距等帶來負面影響。

二是生產(chǎn)智能化正在引致“機器換人”，提高效率和保障就業(yè)之間的矛盾將日益突出。智能制造是新一輪技術(shù)革命的重要方面，美國大力推動以“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”和“新一代機器人”為特征的智能制造戰(zhàn)略布局，德國也推出了“工業(yè)4.0”計劃?！吨袊圃?025》提出了“到2025年，制造業(yè)重點領(lǐng)域全面實現(xiàn)智能化”的戰(zhàn)略目標，2017年《政府工作報告》也提出要把發(fā)展智能制造作為主攻方向。制造領(lǐng)域的智能化、自動化有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效率、應(yīng)對勞動力成本上升壓力。但是，伴隨著智能制造不斷貫穿到設(shè)計、生產(chǎn)、管理、服務(wù)等制造環(huán)節(jié)，所產(chǎn)生的機器對人的替代，會給就業(yè)帶來一定的結(jié)構(gòu)性壓力。近年來，中國一些傳統(tǒng)制造企業(yè)如長虹、海爾等已經(jīng)開始探索互聯(lián)工廠，汽車、電子信息、電氣機械和器材制造等產(chǎn)業(yè)的“機器換人”發(fā)展較快。2016年，中國工業(yè)機器人產(chǎn)量達到7.2萬臺/套，增長34.3%，增速比2015年提高了12.6個百分點。工業(yè)機器人的大量使用，會導致相關(guān)環(huán)節(jié)的工作崗位流失。此外，智能制造具有自感知、自決策和自執(zhí)行等功能，能夠節(jié)省大量管理人員，使管理層呈現(xiàn)扁平化、去中間化趨勢。如2013年海爾公司在實現(xiàn)業(yè)務(wù)智能化后，裁掉的18%的員工主要為中間管理層。

3.增加收入，改善收入分配，促進民生改善的重要抓手。中國的收入分配問題依然比較突出。一方面，勞動者報酬、居民收入占GDP的比重偏低，財政收入與企業(yè)可支配收入占GDP的比重偏高，即國民收入分配傾向于政府和企業(yè)，制約了居民消費，也加劇了產(chǎn)能過剩；另一方面，居民之間的收入和財產(chǎn)分配不合理，收入差距過大。2015年，中國居民收入基尼系數(shù)為0.462，盡管這是基尼系數(shù)自2009年來連續(xù)第7年下降，但仍然超過國際公認的警戒線。此外，伴隨房地產(chǎn)價格的快速上漲，居民財產(chǎn)性收入分配的差距正在迅速加大。就業(yè)是最大的民生，也是縮小收入分配的利器。更加強調(diào)就業(yè)，有助于提高居民收入，縮小收入分配差距，促進民生改善，踐行共享發(fā)展理念。

更加重視就業(yè)導向的具體措施

1.調(diào)高就業(yè)預期目標。2017年《政府工作報告》提出實施更加積極的就業(yè)政策，更加重視穩(wěn)定就業(yè)導向，一個重要體現(xiàn)就是把城鎮(zhèn)新增就業(yè)預期目標增加到1100萬人，比2016年增加100萬人。在GDP增長目標有所下調(diào)的同時，就業(yè)目標有所提高，這在宏觀調(diào)控政策方面有很強的導向和示范作用。在我看來，目標實現(xiàn)的難度不大，主要理由是：2017年GDP增長目標設(shè)定為6.5%左右，并要求爭取更好的結(jié)果。如果按每1個百分點的GDP增長所對應(yīng)的就業(yè)增加人數(shù)與2016年（196萬人）相同計算，假定2017年GDP增長6.5%，就會創(chuàng)造1280萬人的新增就業(yè)，超過1100萬人的目標（見表3）。同時，考慮到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在變化，服務(wù)業(yè)比重還會提高，這也有助于增加就業(yè)。

2.更加關(guān)注三個群體。為了落實更加積極的就業(yè)政策，2017年《政府工作報告》特別關(guān)注三個群體。一是高校畢業(yè)生，報告指出2017年高校畢業(yè)生795萬人，再創(chuàng)歷史新高，要實施好就業(yè)促進、創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)、基層成長等計劃，促進多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是退役軍人，報告提出要切實做好退役軍人安置工作。三是特殊就業(yè)困難人員，報告提出要加大就業(yè)援助力度，扶持城鎮(zhèn)困難人員、殘疾人就業(yè)，確保零就業(yè)家庭至少有一人穩(wěn)定就業(yè)。

政策建議

1.財政政策要更多考量就業(yè)，堅持制造業(yè)立國，抑制“脫實向虛”。過去多年，積極財政政策重在擴大支出，在“鐵公基”方面有很多大項目，的確拉動了GDP增長，但是并沒有帶動解決多少就業(yè)。鑒于就業(yè)目標的重要性和財政政策的比較優(yōu)勢，今后實施積極的財政政策，不論是增支還是減稅，都應(yīng)當把解決多少就業(yè)作為重要的考量因素和評判依據(jù)。

本次國際金融危機爆發(fā)后，各國重新反思以往的發(fā)展模式，制造業(yè)回歸成為全球性新趨勢。制造業(yè)是國民經(jīng)濟的主體，是科技創(chuàng)新的主戰(zhàn)場，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級邁向中高端的重要依托。近年來，中國經(jīng)濟“脫實向虛”趨勢比較明顯，制造業(yè)對外轉(zhuǎn)移成為全社會關(guān)注的焦點。宏觀經(jīng)濟管理部門要嚴肅看待和認真解決“脫實向虛”問題，避免經(jīng)濟“未富先空”。要營造有利于實體經(jīng)濟發(fā)展的社會環(huán)境，跟上顛覆性技術(shù)變革前沿步伐，建立虛擬經(jīng)濟運行監(jiān)控體系，防止虛擬經(jīng)濟的自我膨脹。

2.加大人力資本投入，擴大人力資本存量。擴大人力資本投資對當前中國經(jīng)濟發(fā)展具有特殊的意義，其不僅是延續(xù)“人口紅利”的關(guān)鍵，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，能夠大大提高勞動者技能對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級變化的適應(yīng)性。要進一步加大公共教育支出，特別是加大對農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)的教育投入。要加大職業(yè)教育投入，借鑒德國經(jīng)驗，提高職業(yè)教育辦學質(zhì)量，培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才。適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的新需要，改革教育體制，從批量化生產(chǎn)向個性化教育轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)大量高層次的創(chuàng)新型人才。出臺相關(guān)政策加大國際高端人才“引進來”的力度。健全醫(yī)療保險制度，提升全社會成員的健康水平。

3.擴大中等收入階層比重。中等收入群體是拉動消費和推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向中高端邁進的主力軍，而消費的擴大和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型均有助于創(chuàng)造就業(yè)。擴大中等收入階層比重，要努力實現(xiàn)“兩個同步”，即居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率同步。繼續(xù)推進收入分配體制改革，適當調(diào)節(jié)高收入者收入，增加低收入者收入。加快推進個人所得稅改革，實行綜合與分類相結(jié)合的辦法，提高起征點，增強政策的精細化和有效性。標本兼治，打擊投機炒作，貫徹“房子是用來住的，不是用來炒的”精神，建立穩(wěn)定房價的長效機制。加大環(huán)境治理，建設(shè)公平法治社會，增強人們生產(chǎn)生活的安全感和對國家長期發(fā)展的信心。