農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入立法“季節(jié)”

今年7月，上海市人大常委會第三十九次會議將對《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡稱為條例）進(jìn)行一審，標(biāo)志著本市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例立法進(jìn)入了新階段。

本市農(nóng)村集體資產(chǎn)的基本情況

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)的由來及定義

農(nóng)村集體資產(chǎn)的形成，始于上世紀(jì)五十年代中期高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立。1956年6月30日，全國人大一屆三次會議通過并頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。1959年4月，中央制定了《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問題》，最早明確了人民公社實(shí)行三級（人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）管理、三級預(yù)算的體制，以生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位。1961年6月15日，中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制性質(zhì)。盡管現(xiàn)存的農(nóng)村組織制度，已由村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府替代原有的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社，但是經(jīng)濟(jì)組織和核算體制沒有發(fā)生根本性的變化。從上海的情況來講，絕大部分地區(qū)仍保留了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”這一體制，只有少數(shù)近郊地區(qū)和新圍墾的一些地方，特別是村級經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，實(shí)行了生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的二級核算體制（全市現(xiàn)有村級組織中，有630個(gè)村沒有隊(duì)級集體資產(chǎn)）。

農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共同財(cái)富，有以下四個(gè)特點(diǎn)：

一是區(qū)域性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在特定的地域（社區(qū)）范圍，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)村、一個(gè)組一般只建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，依法獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)社會活動，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。集體經(jīng)濟(jì)組織與本區(qū)域（社區(qū)）戶籍人員建立成員關(guān)系，成員履行相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

二是合作性。集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)由組織成員共同所有，經(jīng)營活動實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，經(jīng)營管理班子由成員民主選舉產(chǎn)生，生產(chǎn)經(jīng)營等重大決策由成員民主決定，選舉時(shí)實(shí)行一人一票的決策方式，資產(chǎn)收益和勞動成果歸成員共同分享，權(quán)利義務(wù)人人均等。

三是排他性。鎮(zhèn)、村、組每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)域范圍、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、成員邊界是清晰的。按照國家有關(guān)法律法規(guī)和集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不得享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，不得占有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)以及享受收益分配，也不得成為該組織的成員。

四是公益性。在公共財(cái)政難以全面托底覆蓋農(nóng)村的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)的教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、體育等公共服務(wù)和農(nóng)村公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出。

二、本市農(nóng)村集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀

目前，農(nóng)村集體資產(chǎn)主要分為三類：一是農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；二是用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；三是用于農(nóng)村公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。

農(nóng)村集體資產(chǎn)情況：截至2016年底，本市農(nóng)村鎮(zhèn)、村、組三級集體經(jīng)濟(jì)組織總資產(chǎn)為5347.5億元，比上年增長12.9%。按照集體經(jīng)濟(jì)組織來分，鎮(zhèn)級3738.2億元，村級1568.3億元，隊(duì)級41.1億元，分別占69.9%、29.3%和0.8%；經(jīng)營性資產(chǎn)3167.3億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)2180.2億元。全市農(nóng)村鎮(zhèn)、村、組三級集體經(jīng)濟(jì)組織凈資產(chǎn)為1627.2億元，其中，鎮(zhèn)級885.1億元，鎮(zhèn)均7.3億元；村級717.1億元，村均4276.1萬元。

農(nóng)村土地資源狀況：截至2016年底，本市農(nóng)村集體農(nóng)用地267.1萬畝，其中：全市有農(nóng)村集體耕地257.66萬畝，農(nóng)村土地承包面積175.4萬畝，承包農(nóng)戶60.1萬戶。建設(shè)用地179.1萬畝，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地59.2萬畝，集體公益性用地17.7萬畝，農(nóng)民宅基地用地68.9萬畝，其他建設(shè)用地33.5萬畝。

農(nóng)村集體資金情況：截至2016年底，本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有貨幣資金825.5億元。其中：鎮(zhèn)級449.4億元，鎮(zhèn)級平均3.7億元；村級359.6億元，村級平均2144.3萬元；隊(duì)級16.5億元。

三、本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織情況。截至2016年底，本市有122個(gè)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織，1677個(gè)村級集體經(jīng)濟(jì)組織，17215個(gè)組（生產(chǎn)隊(duì)）級集體經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員情況。截至2016年底，本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共590萬人，其中，現(xiàn)有成員325萬人、過往成員265萬人，累計(jì)總農(nóng)齡數(shù)1.26億年。

四、本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革情況

本市較早地啟動了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。到2016年底，上海已累計(jì)完成改制1623個(gè)村，占全市1677個(gè)總村數(shù)的96.8%；鎮(zhèn)級改制累計(jì)完成27個(gè)，占全市122個(gè)有農(nóng)村集體資產(chǎn)的鎮(zhèn)（街道）數(shù)的22.1%。

初步探索階段。上世紀(jì)九十年代初，重點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)的改制，少數(shù)村探索了集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革。同時(shí)，伴隨城市化地域擴(kuò)張帶來的村鎮(zhèn)合并，上海制定出臺了推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)政策，滬府發(fā)〔1996〕34號文和滬府發(fā)〔1998〕55號文對上海市撤制村、隊(duì)的資產(chǎn)處置進(jìn)行了相關(guān)政策規(guī)定。1995年，閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村等率先實(shí)行股份合作制改革，為本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

規(guī)范發(fā)展階段。2003年5月，本市相關(guān)部門下發(fā)文件推進(jìn)改革，明確規(guī)定改革試點(diǎn)的基本形式、主要條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2005年7月，市政府召開座談會，要求在條件允許的地方進(jìn)行村級集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革試點(diǎn)工作。2006年，市農(nóng)委明確提出堅(jiān)持“依法、規(guī)范、公正”原則，通過明晰股權(quán)，讓成員享受股金分配，建立農(nóng)村集體資產(chǎn)新型法人治理結(jié)構(gòu)，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的民主管理制度和有效監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革。

穩(wěn)妥推進(jìn)階段。2010年以來，本市積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷深化村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全完善組織治理結(jié)構(gòu)，啟動鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)改革試點(diǎn)，形成高效運(yùn)營的集體資產(chǎn)長效管理機(jī)制和運(yùn)行監(jiān)測機(jī)制，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2012年，市委市政府聯(lián)合下發(fā)關(guān)于加快本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展的若干意見（試行），對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了總體部署。2014年，市政府印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的若干意見，對本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)任務(wù)、基本原則、工作措施、組織保障等問題作出了明確規(guī)定，明確要求到2017年基本完成村級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，2020年鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革明顯推進(jìn)。

制定農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例的重要意義

一、貫徹中央精神和實(shí)施國家有關(guān)法律法規(guī)的需要

2016年底，中共中央國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見，是新時(shí)期深化農(nóng)村改革“四梁八柱”性質(zhì)的綱領(lǐng)性文件。文件要求，抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，依法維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，雖然沒有一部專門的國家法律，但相關(guān)規(guī)定散見于憲法等國家相關(guān)法律法規(guī)。因此，制定地方性條例，是對國家法律法規(guī)內(nèi)容的具體實(shí)施。

二、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益的需要

從實(shí)際情況來看，產(chǎn)權(quán)制度改革前，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、分配不公、成員收益權(quán)得不到保障的問題依然存在。為此，要在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的立法進(jìn)程，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，可有效限制極少數(shù)人越權(quán)違法違紀(jì)等行為的發(fā)生，從法律上促進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。

三、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的需要

集體經(jīng)濟(jì)組織的自身發(fā)展和管理能力比較弱，從外部環(huán)境來講，區(qū)域位置優(yōu)勢較強(qiáng)、靠近城區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好，而區(qū)域位置不佳、處于中遠(yuǎn)郊的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)難度很大。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，繼續(xù)發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，對加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理提出了更高的要求。加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的立法進(jìn)程，強(qiáng)化管理、經(jīng)營和服務(wù)功能，完善集體資產(chǎn)制度建設(shè)，將會激發(fā)體制機(jī)制活力，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。