老年人權(quán)益的良法善治

立法二處

2016年1月，市十四屆人大四次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市老年人權(quán)益保障條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），該條例于2016年5月1日起施行。條例的修訂過(guò)程，也是不斷順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，凝聚共識(shí)、體現(xiàn)立法時(shí)代性和前瞻性的過(guò)程。

立法背景：

《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》將積極應(yīng)對(duì)老齡化確立為國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，本市作為全國(guó)老齡化程度最高的地區(qū)，應(yīng)對(duì)老齡化的要求更高、挑戰(zhàn)更多。上海比全國(guó)提前20年，于1979年進(jìn)入老齡化社會(huì)。相比1979年，2014年上海戶籍人口老齡化程度提高了18.8個(gè)百分點(diǎn)，已成為深度老齡化城市。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，上海戶籍老年人口將達(dá)到531萬(wàn)，占戶籍人口比例超過(guò)36%。在老齡化快速發(fā)展進(jìn)程中，獨(dú)生子女父母成為老年人群主體，少子無(wú)子家庭劇增，空巢、失能、高齡等多種現(xiàn)象疊加，各種老齡問(wèn)題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

1998年8月，市十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)的《上海市老年人權(quán)益保障條例》在保障本市老年人合法權(quán)益、促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是人口老齡化程度的不斷提高，其很多內(nèi)容已難以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。

黨的十八屆五中全會(huì)將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化作為堅(jiān)持共享發(fā)展、著力增進(jìn)人民福祉、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容。面對(duì)新情況新要求，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的立法價(jià)值取向，將成熟的具有普遍意義的做法轉(zhuǎn)化成制度安排，對(duì)影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題作適度前瞻性規(guī)定，有利于引領(lǐng)推動(dòng)本市老齡事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

部分創(chuàng)新條款與實(shí)施情況

2016年，市人大常委會(huì)順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)老年人權(quán)益保障條例進(jìn)行了修訂。

一、關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。將醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，使相關(guān)服務(wù)資源有序共享，是社會(huì)各界特別是老年人關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

條例重點(diǎn)明確：一是支持在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)和老年護(hù)理床位，擴(kuò)大醫(yī)保對(duì)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的支付范圍；二是發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)平臺(tái)作用，整合各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，就近為老年人提供基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。

實(shí)施情況：醫(yī)養(yǎng)融合深入發(fā)展。市衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)制定了《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約服務(wù)規(guī)范》，積極推廣簽約合作服務(wù)模式，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約率已達(dá)到100%，目前全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)的達(dá)到244家，為65歲以上老年人開(kāi)展免費(fèi)體檢和健康評(píng)估，建立和更新健康檔案，設(shè)置家庭病床和開(kāi)展居家護(hù)理服務(wù)。通過(guò)擴(kuò)充社區(qū)配藥目錄、延長(zhǎng)配藥量、延續(xù)上級(jí)醫(yī)院處方用藥，方便老年人社區(qū)就醫(yī)。

二、關(guān)于老年照料護(hù)理需求評(píng)估制度。建立全市統(tǒng)一的老年照護(hù)需求評(píng)估制度，是實(shí)現(xiàn)老年護(hù)理服務(wù)公平分配的基礎(chǔ)，徐匯等部分區(qū)已先期進(jìn)行試點(diǎn)。

根據(jù)試點(diǎn)情況提出，建立全市統(tǒng)一的老年照料護(hù)理需求評(píng)估制度，對(duì)具有照料護(hù)理服務(wù)需求且符合規(guī)定條件的老年人作評(píng)估，確定照料護(hù)理需求等級(jí)，作為其享受相應(yīng)的照料護(hù)理服務(wù)的依據(jù)；對(duì)其中高齡、無(wú)子女的老年人予以?xún)?yōu)先保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

實(shí)施情況：老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估全面推開(kāi)。目前，老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估已全面開(kāi)展，全市累計(jì)評(píng)估3.6萬(wàn)人，按照相應(yīng)的照護(hù)等級(jí)派送不同的養(yǎng)老服務(wù)。民政等部門(mén)注重細(xì)化操作規(guī)范，開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)評(píng)估員隊(duì)伍建設(shè)，全市已培訓(xùn)評(píng)估員三千余名，確保了此項(xiàng)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

三、關(guān)于老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是在老年人生活無(wú)法自理，需要接受照料護(hù)理時(shí)，通過(guò)保險(xiǎn)金支付相關(guān)費(fèi)用的險(xiǎn)種。拓寬籌資渠道、緩解失能老年人家庭風(fēng)險(xiǎn)、盡快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，已勢(shì)在必行。

條例明確要求探索建立符合本市實(shí)際的老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，完善相關(guān)籌資、評(píng)估、支付、服務(wù)、監(jiān)管等體系，進(jìn)而從機(jī)制上保障老年人長(zhǎng)期照料護(hù)理需求的落實(shí)。

實(shí)施情況：長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)破冰試點(diǎn)。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是一項(xiàng)富有前瞻性的重要制度。國(guó)家人社部制定指導(dǎo)意見(jiàn)，明確上海列入全國(guó)開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)城市，市政府相關(guān)部門(mén)正在研究完善政策方案。今年將在徐匯、普陀、金山先行試點(diǎn)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，同時(shí)高齡護(hù)理保障計(jì)劃繼續(xù)推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

四、關(guān)于老年綜合津貼制度。條例按照“共享發(fā)展”的理念，積極發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，規(guī)定本市建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的老年綜合津貼制度，率先在全國(guó)建立普惠性老年福利制度。

實(shí)施情況：老年綜合津貼制度有效實(shí)施。老年綜合津貼制度已于2016年5月與條例同步實(shí)施，目前已進(jìn)入常態(tài)化工作階段。一年來(lái)，共受理313.2萬(wàn)人，累計(jì)發(fā)放資金近61億元。市委書(shū)記韓正同志對(duì)相關(guān)工作予以高度肯定，批示指出：實(shí)施老年綜合津貼制度這項(xiàng)工作從立法到實(shí)施，市人大與市政府密切配合，各部門(mén)執(zhí)行有力，群眾滿意，社會(huì)反映良好，工作環(huán)環(huán)相扣，應(yīng)很好總結(jié)，充分肯定。

經(jīng)驗(yàn)式與前瞻性立法有機(jī)結(jié)合

回望條例的制定和實(shí)施情況，地方立法要發(fā)揮引領(lǐng)推動(dòng)作用，必須把經(jīng)驗(yàn)式、確認(rèn)式的立法與能動(dòng)性、前瞻性立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)。條例審議修改工作中，我們注意處理好幾個(gè)關(guān)系：

一是著力處理好目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向的關(guān)系。既著眼于構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，又著眼于老年人最關(guān)心的問(wèn)題，重點(diǎn)明確破解難題的途徑和辦法。

二是著力處理好規(guī)范保障與引領(lǐng)推動(dòng)的關(guān)系。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面條件的制約，立法制度設(shè)計(jì)不可能一蹴而就，對(duì)操作層面比較成熟的政策措施總結(jié)提升為法規(guī)規(guī)范，對(duì)符合養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方向的前瞻性制度作原則規(guī)定，為政府創(chuàng)新探索提供法規(guī)依據(jù)，也為政策完善預(yù)留空間。

三是處理好增進(jìn)老年人福利與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。按照黨的十八大提出的“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的要求，根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，逐步提高對(duì)老年人的保障水平。

四是著力處理好條例與其他法律法規(guī)的關(guān)系。老年人權(quán)益保障涉及的法律規(guī)范很多，比如民法通則、婚姻法、繼承法、社會(huì)保險(xiǎn)法、治安管理處罰法、刑法等。2014年市人大常委會(huì)制定了《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》。條例對(duì)上位法和本市相關(guān)法規(guī)已有規(guī)定的盡量不作重復(fù)規(guī)定或只作原則的銜接性規(guī)定。

回望條例審議修改過(guò)程，始終堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法：

一是科學(xué)把握上海人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)一些影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題作出適度超前的規(guī)定，增強(qiáng)法規(guī)的時(shí)代性和前瞻性。這主要體現(xiàn)在條例有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年照料護(hù)理需求評(píng)估、老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、老年綜合津貼等方面的規(guī)定中。對(duì)這些重要問(wèn)題，盡早從立法層面做好頂層設(shè)計(jì)和前瞻性的制度安排，將為上海未來(lái)應(yīng)對(duì)人口老齡化贏得更多主動(dòng)權(quán)。

二是凝聚共識(shí)，尋求立法認(rèn)識(shí)上的“最大公約數(shù)”。市人大常委會(huì)先后在第十八次、二十次、二十一次、二十六次共四次常委會(huì)會(huì)議上對(duì)條例草案進(jìn)行了審議，經(jīng)常委會(huì)四次審議再提請(qǐng)代表大會(huì)審議，這在上海地方立法尚屬首次；認(rèn)真聽(tīng)取代表意見(jiàn)，全覆蓋征求市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)代表的意見(jiàn)，充分發(fā)揮市人大代表主體作用，組織全體市人大代表深入社區(qū)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，有5478名居民參加；認(rèn)真聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)，條例公開(kāi)向全社會(huì)征求意見(jiàn)，累計(jì)召開(kāi)40余次座談會(huì)聽(tīng)取社會(huì)各方面不同群體的訴求和呼聲。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與市政府就有關(guān)政策和舉措多次溝通協(xié)調(diào)，使立法過(guò)程同時(shí)成為凝聚共識(shí)、推動(dòng)工作的過(guò)程。