失獨家庭“多元合作型”養(yǎng)老保障體系建設(shè)

孫翌華

摘 要：在我國，“失獨家庭”的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的歷史背景，該群體的規(guī)模在未來將呈現(xiàn)逐漸擴大的趨勢。隨著人口老齡化進程的加速，“失獨家庭”養(yǎng)老問題逐漸引起廣泛關(guān)注。通過分析“失獨家庭”未來發(fā)展趨勢和面臨的養(yǎng)老困境，提出構(gòu)建“多元主體合作型”養(yǎng)老保障體系，主張將政府、市場單位、非盈利組織共同納入到體系建設(shè)中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成可持續(xù)運行的長效機制。

關(guān)鍵詞：失獨家庭；養(yǎng)老保障；多元合作體系

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）17-0150-03

失獨家庭是指獨生子女意外亡故，父母再難生育的家庭。全國老齡辦曾在2012年發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告》中估算，我國至少有100萬個失獨家庭，而且平均每年會增加7.6萬戶。人口學家易富賢也指出，“即使忽略2010年后新增的獨生子女家庭和孩子死亡數(shù)量，到2035年我國也會有高達1 000萬戶的失獨家庭。”[1]由于我國養(yǎng)老保障制度設(shè)計之初并未考慮失獨群體的特殊性，因此，這些家庭在失去獨生子女后不但要承受喪子之痛，還要面臨無人養(yǎng)老送終的悲慘境遇。

一、我國失獨家庭養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

2007年，國務(wù)院選擇了上海、重慶、江蘇、陜西等十個省市作為首批對失獨家庭扶助政策試點地區(qū)，取得了一定的效果，引起社會廣泛關(guān)注。自2012年起，關(guān)于失獨家庭的扶助政策在全國各地普遍實施。例如，重慶市在2012年底建立了失獨家庭特別扶助金，規(guī)定失獨父母每人每年可得到3 120元生活扶助金。同年，河南省鄭州市將失獨者扶助金從每人每年1 200元提高到3 240元；河北省石家莊市規(guī)定，失獨母親年滿49周歲、父親年滿55周歲后，每人每年可領(lǐng)取1 800元補助金；母親年滿55周歲、父親年滿60周歲后，每人每年可領(lǐng)取6 000元補助金。陜西省的扶助制度更為全面，陜西省人口計生委于2012年9月出臺了《關(guān)于建立完善失獨家庭養(yǎng)老扶助制度意見》，明確了五個方面的扶助內(nèi)容。

除了經(jīng)濟救助之外，失獨家庭精神上的慰藉和生活上的幫助不可或缺。江西省經(jīng)過專項調(diào)查，對全省1.1萬余戶失獨家庭建立失獨家庭檔案，對女方尚處于育齡的家庭開展生育指導，同時組織心理專家對不能生育的家庭進行心理輔導。北京市于2012年6月率先推出全國首個關(guān)愛失獨家庭的保險救助計劃——“暖心計劃”。該項目每年會為每位失獨父母出資2 800元，用于投保養(yǎng)老、醫(yī)療、意外、人壽、女性安康等險種在內(nèi)的綜合性保險。陜西省寶石花公益服務(wù)中心為失獨人群組織“走出家門”活動，失獨者們打著“牽手同行，走出陰霾”的旗幟繼續(xù)出發(fā)，在太平國家森林公園度過了一個難得的周末。

通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，全國在失獨家庭關(guān)懷方面開展了多項活動，取得了一定效果和社會影響力，但是目前的工作基本屬于“各自為政，缺少合作，沒有充分利用社會資源”。政府主要是在財政資金和政策上給予支持，社會公益組織開展各類幫扶活動，市場力量基本沒有參與。

二、失獨家庭未來發(fā)展趨勢及養(yǎng)老困境分析

（一）失獨家庭未來發(fā)展趨勢分析

從全國范圍來看，實施了30多年的計劃生育政策使我國人口減少了近4億[2]，人口控制措施一方面促進了經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高，另一方面也大大緩解了人口增長對資源環(huán)境的過度利用。但是，同時產(chǎn)生了其他社會問題。從數(shù)據(jù)可以進行以下分析。（見表1）

從表1中可以看到我國人口變化的兩大趨勢。一是“家庭小型化”趨勢。從1953年開始的50多年中，我國家庭人口規(guī)模呈下降趨勢，截至2010年，家庭戶規(guī)?？s小到3.1人/戶，即使國家已經(jīng)開放了“二孩政策”，但家庭小型化的趨勢仍然存在。二是“人口老齡化”趨勢。從表1中可以看到，0—14歲青少年人口急劇下降，而65歲以上老年人比例持續(xù)上升，顯然撫養(yǎng)比將繼續(xù)攀升。截至2010年，65歲老年人比例達到8.87%，已經(jīng)超過聯(lián)合國認定老齡化社會（65歲老年人占總?cè)丝诒戎?%）的標準。如果“失獨問題”進一步作用于兩種趨勢中，那么將對家庭和社會產(chǎn)生重大沖擊，亟待妥善解決。

從全國死亡人口年齡變化趨勢可以進一步分析失獨問題的現(xiàn)實情況。（見圖1。）

從圖1中可以看到2009年11月1日至2010年10月31日這一年中，15歲—34歲人口死亡數(shù)量明顯增加，如果根據(jù)獨生子女證平均領(lǐng)取率40%粗略估計，這個年齡段死亡人口中近一半是獨生子女，即大約有97 457人，涉及的父母大約有194 914人，而且可以估計這個年齡段死亡的人群其父母年齡大多數(shù)都在45歲以上，難以再次生育，養(yǎng)老困境已經(jīng)形成。隨著“獨二代”“獨三代”的成長，這個社會問題將長期存在并在未來逐步達到峰值。

（二）失獨家庭養(yǎng)老困境分析

1.經(jīng)濟層面

從上世紀80年代初出生的“獨一代”成長歷程可以看到，父母在他們成長過程中傾注了大量心血。隨著家庭收入增加和生活質(zhì)量的提高，可以預見家庭對“獨二代”及以后各代獨生子女的投入程度將更大，這種對人力資本的巨大投資背后是更高的預期回報。美國經(jīng)濟學家萊賓斯曾指出，在社會保障事業(yè)落后的發(fā)展中國家，父母會把自己晚年生活的保障寄托于子女。孩子成為父母未來潛在的保險品，在消費、經(jīng)濟、勞動等方面發(fā)揮多重正效應(yīng)[3]。然而假如獨生子女突然死亡，人力資本投資成本則完全沉沒。父母不僅不能實現(xiàn)預期投資回報，還要付出巨大的資金成本和精神成本。目前，全國各地區(qū)政府基本都能實現(xiàn)財政補貼，包括一次性給付和每月生活補助金，并實行動態(tài)管理。政府的這些政策，無疑會大大改善失獨家庭的經(jīng)濟條件，但從長遠來看，隨著失獨人口的增加，政府的財政壓力增加，制度的可持續(xù)和發(fā)展性受到挑戰(zhàn)。

2.生活服務(wù)層面

很多失獨老人在失去獨生子女這個唯一的養(yǎng)老依靠后，不得不指望養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老。但目前養(yǎng)老機構(gòu)的入住手續(xù)中都需要子女的簽字或所在街道辦事處及工作單位提供相關(guān)證明。這類手續(xù)相對復雜，讓很多失獨老人望而卻步。此外，即使相關(guān)入住手續(xù)能夠辦妥，但目前我國的養(yǎng)老資源供給相對不足。中國社科院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》藍皮書中顯示，我國老年人口數(shù)量已經(jīng)高達1.94億，占全國總?cè)丝诒壤?4.3%。這個比例已經(jīng)遠遠超出國際老齡化標準。相對于老齡化時代的快速到來，老年服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展十分緩慢，呈現(xiàn)“未備先老”趨勢。曾經(jīng)有媒體報道，我國現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)4萬多家，其中公辦僅占了10%左右，其余民辦的養(yǎng)老機構(gòu)多數(shù)都是中小型規(guī)模的，條件和功能很有限。

3.精神層面

失獨家庭喪子后的心理創(chuàng)傷難以愈合，心理壓力大到令人堪憂的地步。各地的情況十分相似，失獨群體的社會交往活動很少，接觸人群、回歸社會的意愿不強，處于固封自守的狀態(tài)。雖然民政部門會安排心理疏導，社會公益組織也會開展愛心活動，但這類活動并非經(jīng)常性的，也難以有針對性地疏導心理障礙，使得他們成為逐漸脫離主流社會群體的“異類”。

三、構(gòu)建“多元主體合作型”失獨家庭養(yǎng)老保障體系

失獨家庭與普通家庭相比，養(yǎng)老需求既有相似之處又存在顯著不同。首先，兩類家庭在養(yǎng)老需求上較為相似，都涉及經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個方面；但是失獨家庭在缺失了子女這一支柱力量后，其養(yǎng)老模式必然形成其自身特點。筆者認為，應(yīng)調(diào)動全社會力量，將政府機構(gòu)、市場單位和非盈利組織結(jié)合起來，形成“多元主體合作型”模式。這種模式應(yīng)符合所有參與主體的利益訴求，充分利用社會資源，使制度實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。此模式最核心的問題在于界定各參與主體的角色定位和相互關(guān)系。

（一）政府機構(gòu)

獨生子女在養(yǎng)老中的缺位政府有不可推卸的責任，扮演著最重要的角色。政府主要應(yīng)該做好以下工作。

1.密切關(guān)注

民政部門或計生部門應(yīng)盡快完善“失獨家庭”數(shù)據(jù)庫，從總體上掌握“失獨家庭”的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布，并實行動態(tài)管理。另外，還要搞清楚他們的基本需求，如養(yǎng)老需求、心理需求、生育需求、就業(yè)需求等等。

2.建立、維護和監(jiān)督制度運行

通過相關(guān)政策，調(diào)動全社會多元化主體參與制度建設(shè)和運行，政府在運行過程中主動與其他參與主體配合，維持制度的高效運轉(zhuǎn)，同時密切監(jiān)督每一環(huán)節(jié)工作的規(guī)范性，及時糾正違規(guī)行為。

3.資金和政策支持

作為計劃生育政策的產(chǎn)物，政府理應(yīng)對“失獨家庭”負起責任，首要的責任便是經(jīng)濟支持，因此，政府財政預算中有必要專門設(shè)立“失獨救助專項基金”，定期劃撥資金并集中管理，不得挪用。為了實現(xiàn)基金管理的透明與效率，可以通過招標，委托業(yè)績優(yōu)秀的基金公司管理經(jīng)營，實現(xiàn)保值增值。這一方面活躍了資金市場，也保障了資金的安全和收益。

（二）市場單位

1.金融保險企業(yè)

主要是指基金公司和保險公司。從2014年開始，我國利率市場化步伐加快，金融市場進一步開放和成熟的趨勢已經(jīng)十分明顯。在近幾年市場化發(fā)展的進程中成長起來一批業(yè)績優(yōu)秀的基金公司，這為養(yǎng)老金入市打下了堅實的基礎(chǔ)。通過招標進行市場化委托管理，政府則作為委托人行使監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，并進行優(yōu)勝劣汰的動態(tài)考察。這種委托-代理模式既能夠活躍資本市場，又能實現(xiàn)資金的保值增值，應(yīng)對未來風險。

另外，在政府的政策引導下，鼓勵保險公司創(chuàng)新保險產(chǎn)品和服務(wù)，專門開展針對失獨老人的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。例如，2014年6月，中國保監(jiān)會發(fā)布《中國保監(jiān)會關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》，選擇北京、上海、廣州以及武漢四個城市開展住房反向抵押養(yǎng)老保險試點，通過將住房抵押與終身年金保險相結(jié)合的形式為老人提供養(yǎng)老金。

2.養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)企業(yè)（包括盈利性養(yǎng)老機構(gòu)）

隨著失獨父母年齡的增長，身體功能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的衰退，迫切需要生活照料。然而，我國目前的4萬多家養(yǎng)老機構(gòu)中公辦僅占了10%左右，其余民辦盈利性的養(yǎng)老機構(gòu)多數(shù)都是中小型規(guī)模的，條件和功能也很有限。顯然，面對巨大的養(yǎng)老市場缺口，政府很難全面承擔起提供專業(yè)社會養(yǎng)老服務(wù)的職能。因此，有必要調(diào)動市場資源實現(xiàn)有效供給，以緩解供給不足的矛盾。政府的主要責任應(yīng)歸納為：扶持和監(jiān)督。扶持可以體現(xiàn)在：對民辦養(yǎng)老機構(gòu)在規(guī)劃、建設(shè)、稅費減免、用水用地等方面予以優(yōu)惠，鼓勵社會力量興建養(yǎng)老機構(gòu)。監(jiān)督體現(xiàn)在：對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量考核和評估，對從業(yè)人員教育培訓，進行宏觀管理，制定養(yǎng)老資源合理配置的辦法，避免不必要的重復建設(shè)和無序競爭產(chǎn)生的資源浪費，切實保障盈利性養(yǎng)老機構(gòu)既能充分利用市場機制規(guī)范、有序發(fā)展，又能通過自身成長促進市場潛力的發(fā)揮和良性運轉(zhuǎn)。

（三）非盈利組織

近年越來越多的非政府組織涌現(xiàn)在社會活動中，在弱勢群體關(guān)懷方面發(fā)揮了重要作用。例如，陜西省寶石花公益服務(wù)中心為失獨人群組織“走出家門”活動、江蘇常州成立“春暉俱樂部”、上海市建立“星星港”、北京市建立“心靈家園基地”等等，這些志愿者組織的主要宗旨都是通過開展多種方式來緩解失獨家庭的精神痛苦，為其搭建相互傾訴和鼓勵平臺，豐富其生活，重拾其信心，使其重新融入社會。從非盈利組織自身的特點可以發(fā)現(xiàn)他們的生存能力較弱，因為他們不以盈利為目的，而開展正常的工作又需要各種耗費，因此需要政府的大力支持。一方面，要努力推進慈善團體的多樣化發(fā)展，聯(lián)合中華慈善總會、紅十字會、中國發(fā)展基金會等組織共同建立有針對性的專門慈善機構(gòu)，募集專項資金用于救助；另一方面，要支持基層社區(qū)組織。目前家庭養(yǎng)老仍是最基本的養(yǎng)老形式，社區(qū)組織作為家庭的鄰居和朋友，因為情感的親密和生活空間的接近，有面對面交往的機會，也更容易伸出援助之手來滿足失獨家庭的情感需求。此外，社區(qū)工作人員可以為“失獨家庭”搭建相互交流和溝通的平臺，豐富他們的日常生活，幫助他們重新融入社會。

綜上所述，筆者認為，失獨家庭養(yǎng)老問題需要調(diào)動全社會力量建立一套完整的體系，在體系建設(shè)中明確各參與者的角色，形成相互促進又相互制衡的關(guān)系，實現(xiàn)體系運轉(zhuǎn)中效率和效益的最大化。

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