鄭永年：“副都”建制和中國(guó)的新型城市化

鄭永年：“副都”建制和中國(guó)的新型城市化

鄭永年，新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)

雄安新區(qū)不等于“房地產(chǎn)”項(xiàng)目

4月1日，新華社發(fā)表了一篇震動(dòng)中國(guó)的通稿。通稿告知，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，并強(qiáng)調(diào)“這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項(xiàng)重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)，是千年大計(jì)、國(guó)家大事?！?/p>

很荒唐的是，這樣一件大事情的直接社會(huì)效應(yīng)，就是造成了一個(gè)“淘房熱”，場(chǎng)景之瘋狂遠(yuǎn)超美國(guó)早年在西部發(fā)現(xiàn)金礦之后的“淘金熱”。非官方媒體尤其是社交媒體一下子就被諸如此類的大標(biāo)題所覆蓋：“外地購(gòu)房者深夜涌向雄縣‘搶房’：賓館都住滿了”“雄縣搶房24小時(shí)部分樓盤已超兩萬(wàn)”“現(xiàn)場(chǎng)直擊雄安炒房：只要人流一聚集警察就開始趕人”“雄安搶房實(shí)錄：巨額現(xiàn)金漏夜趕，唯恐錯(cuò)過悔‘千年’”等。

官方媒體也連連發(fā)文，意在從不同角度來解釋新區(qū)是什么，反映在諸如此類的標(biāo)題上：“關(guān)于雄安新區(qū)和京津冀一體化，習(xí)近平如何總體布局？”“疏解非首都功能邁出實(shí)質(zhì)性第一步”“雄安新區(qū)竟要做中國(guó)的硅谷？”同時(shí)，有關(guān)部門也下禁令炒作“造城”“遷都”和“政治副中心”等概念。

無(wú)論是社交媒體的解釋還是官方的解釋，人們最終還是把新區(qū)理解成為一個(gè)巨大的“房地產(chǎn)”項(xiàng)目。中國(guó)的老百姓多年來沉浸在房地產(chǎn)熱潮中，有人發(fā)了大財(cái)，有人受盡折磨，有人苦苦等待機(jī)會(huì)，因此任何“風(fēng)吹草動(dòng)”都可以和房地產(chǎn)聯(lián)系起來，何況說是要建設(shè)那么一個(gè)大的新城區(qū)呢！

正如一般普通人所理解的，建設(shè)新區(qū)就必然涉及到房地產(chǎn)，也會(huì)涉及到產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)等其他所有方面。但房地產(chǎn)也好，產(chǎn)業(yè)也好，城市建設(shè)也好，這些都是新區(qū)的一些要素，是新區(qū)要做什么、誰(shuí)來做、如何做的問題，并不能回答新區(qū)本身是什么、其意義何在的問題。

實(shí)際上，如果把新區(qū)建設(shè)放在中國(guó)探索“新型城市化”內(nèi)容里就更容易理解，也更為合理。根據(jù)通稿，雄安新區(qū)擔(dān)負(fù)七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，包括：

一是建設(shè)綠色智慧新城，建成國(guó)際一流、綠色、現(xiàn)代、智慧城市；二是打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市；三是發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，培育新動(dòng)能；四是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施，創(chuàng)建城市管理新樣板；五是構(gòu)建快捷高效交通網(wǎng)，打造綠色交通體系；六是推進(jìn)體制機(jī)制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場(chǎng)活力；七是擴(kuò)大全方位對(duì)外開放，打造擴(kuò)大開放新高地和對(duì)外合作新平臺(tái)。

這的確是對(duì)一種新型城市化的方式和對(duì)一個(gè)新城市愿景的描述。人們有足夠的理由認(rèn)為，這是中共十八大以來中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層在“新型城市化”方面大思路的變化。

如果注意到的話，盡管十八大前中國(guó)對(duì)城市化的討論非常熱，但近年來城市化基本上緩慢下來。當(dāng)然，緩慢下來并不是說中國(guó)不需要城市化了，而只是表明，舊的城市化模式即“大城市化模式”出現(xiàn)了很大的問題，國(guó)家需要探索新型城市化。

雄安新區(qū)的“非首都功能”

“大城市化模式”的弊端最明顯表現(xiàn)在幾個(gè)一線城市，即北京、上海、廣州和深圳。這些城市的人口已經(jīng)超過2000萬(wàn)，但還沒有緩慢下來的跡象。這需要人們尋找新的思路。這也就是十八大以來中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”的思路背景。而雄安新區(qū)又是“京津冀協(xié)同發(fā)展”概念的產(chǎn)物和表現(xiàn)形式。

之前，通州建設(shè)北京市的副中心，主要用于接納從北京剝離出去的市屬行政機(jī)關(guān)；同樣，雄安新區(qū)的核心要義，就是要承接北京作為首都的“非首都功能”。根據(jù)這些年的討論，這些“非首都功能”主要包括：一批制造業(yè)、一批城區(qū)批發(fā)市場(chǎng)、一批教育功能、一批醫(yī)療衛(wèi)生功能、一批行政事業(yè)單位等。

在新華社授權(quán)發(fā)布的通稿中也提到，雄安新區(qū)不同于一般意義上的新區(qū)，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地。

在實(shí)際層面，新區(qū)不僅僅具有“疏解”的功能，也可以為其他方面的改革提供條件?！按蟪鞘谢钡慕Y(jié)果就是造就了大量的既得利益，而既得利益阻礙改革。當(dāng)然，既得利益不僅僅是人們一般所理解的來自政府本身，而且也來自社會(huì)。因?yàn)橹袊?guó)城市所特有的等級(jí)性（即城市是具有行政級(jí)別的），大城市是既得利益的聚集地也不難理解。城市級(jí)別越高，優(yōu)質(zhì)資源越高度集中。這方面，北京尤其特出。

農(nóng)村電商人才缺乏是農(nóng)村電商發(fā)展的一大痛點(diǎn)。全國(guó)政協(xié)委員、蘇寧控股集團(tuán)董事長(zhǎng)張近東說，農(nóng)村電商發(fā)展離不開人才的核心驅(qū)動(dòng)，不斷改進(jìn)電子商務(wù)人才的培養(yǎng)模式，培養(yǎng)更多符合市場(chǎng)需求的專業(yè)人才，盡快彌補(bǔ)農(nóng)村電商的人才缺口，才是農(nóng)村電商持續(xù)健康快速發(fā)展的必由之路。高校尤其是應(yīng)用型大學(xué)應(yīng)該承擔(dān)起培養(yǎng)社會(huì)所需的人才的責(zé)任。目前農(nóng)村電商的大發(fā)展，農(nóng)村電商的短缺，針對(duì)這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，高校應(yīng)該供社會(huì)所需，探求農(nóng)村電商人才培養(yǎng)的體系，為農(nóng)村電商的發(fā)展提供助力。目前在校村協(xié)同共同培養(yǎng)農(nóng)村電商人才呈現(xiàn)的問題有：

建國(guó)之后，國(guó)家?guī)缀醢汛罅康膬?yōu)質(zhì)資源集中在北京，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等等所有方面。結(jié)果，人們便紛紛涌入首都。北京的住房、醫(yī)院、學(xué)校等等各個(gè)領(lǐng)域變得擁擠不堪。在這樣的情況下，最有效的改革方案也難以實(shí)施下去。從這個(gè)意義上說，疏解功能也可以解讀成為優(yōu)質(zhì)資源的分散化。通過分散優(yōu)質(zhì)資源，來為改革創(chuàng)造有利條件。

而中國(guó)的政治體制是有能力實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的分散化的，例如把一些國(guó)有企業(yè)從首都遷向新區(qū)，一些名牌學(xué)校（從幼兒園到大學(xué)）、醫(yī)院、文化機(jī)構(gòu)等，即使不是全部遷出，也可以分解到新區(qū)，例如在新區(qū)設(shè)立分部。

從這個(gè)意義上說，雄安新區(qū)如果做成功了，就會(huì)有“復(fù)制”功能，用來解決中國(guó)其他大城市的“大城市化”所帶來的弊端。如上所說，大城市擁擠不堪不僅僅是首都所面臨的問題，全國(guó)各地都是這樣。

從城市發(fā)展歷史來看，中國(guó)的城市和西方的城市很不一樣。在西方，城市一般都是從商貿(mào)中心發(fā)展而來，而且也一直維持著商貿(mào)城市的特征；因?yàn)槭巧藤Q(mào)城市，城市的分布比較分散。這是因?yàn)樵谖鞣绞袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制里，在資源配置過程中，市場(chǎng)起決定性的作用。當(dāng)然，市場(chǎng)因素的變化也會(huì)導(dǎo)致城市的興衰。

與此不同，在中國(guó)，城市歷來就是政治中心，也有一些從軍事要塞演變而來，城市因此是權(quán)力中心。在這樣的體制下，權(quán)力走到哪里，優(yōu)質(zhì)資源也就跟著流向那里。大城市因此成為優(yōu)質(zhì)資源的集中地，在這個(gè)意義上，人們稱中國(guó)的城市是“官本位”的城市。

大城市的功能必須分散化

考量到這個(gè)政治邏輯，要“疏解”大城市的困局，就要通過政府權(quán)力分散的方法實(shí)現(xiàn)城市的分散化，即優(yōu)質(zhì)資源配置的分散化。在傳統(tǒng)社會(huì)，把所有政府部門和政府部門所需要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等功能都集中在城市中心，既是資源高度稀缺的表現(xiàn)，也是為了各種方便，例如開會(huì)的方便、溝通的方便、干部管理的方便等等。

但是，現(xiàn)在因?yàn)榻煌ê屯ㄓ嵓夹g(shù)方面的突飛猛進(jìn)，很多方面的“不方便”問題已經(jīng)解決了。而且，資源也不那么稀缺了。實(shí)際上，大城市聚集了太多的優(yōu)質(zhì)資源，造成了很大的浪費(fèi)。因此，需要依靠重新設(shè)計(jì)城市化，來緩解和醫(yī)治日益嚴(yán)峻的城市病。

這個(gè)方式是否也可以擴(kuò)展到各級(jí)省會(huì)城市呢？如果從一個(gè)省份的角度來看，優(yōu)質(zhì)資源同樣集中在省城。一個(gè)省會(huì)城市可以設(shè)立一兩個(gè)副省會(huì)城市，既可以是現(xiàn)存的副省級(jí)城市或者地區(qū)一級(jí)城市，但主要是要承擔(dān)省會(huì)城市的一些功能，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的分散化。

改革開放以來，中國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)并盼望著市場(chǎng)機(jī)制能夠在資源分配方面起主導(dǎo)作用，多年來改革的努力也是往這個(gè)方向進(jìn)行的。不過，結(jié)果并非如此，甚至相反。市場(chǎng)的作用越來越弱，而政府的作用則在不斷強(qiáng)化。

客觀地說，在具有數(shù)千年“官本位”的文化中，資源不是跟著市場(chǎng)跑的，而是跟著權(quán)力跑的。在這樣的情況下，人們應(yīng)當(dāng)有一種全新的思路來創(chuàng)造條件，讓市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，那就是行政權(quán)力功能的分散化，而市場(chǎng)只能在行政權(quán)分散化的情況下找到慢慢生長(zhǎng)的空間。

人們可以把這種城市化的方法稱之為“副都建制”（或者副省會(huì)建制）。從功能上說，這個(gè)建制可以通過行政功能的分散性，導(dǎo)向幾個(gè)積極的結(jié)果。

首先就是這里所討論的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城市化。舊模式的城市化已經(jīng)難以為繼，而城市化仍然需要繼續(xù)，那么，就要尋找新的模式。

其次，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提就是資源的有效配置。目前的行政權(quán)力格局已經(jīng)成為資源有效配置的最大阻力，改革行政權(quán)力的配置就可以釋放巨大的生產(chǎn)力。

再次，政治社會(huì)安全。超大城市模式已經(jīng)演變成政治社會(huì)安全問題。城市不僅僅是居住空間問題，城市的核心更是公共服務(wù)。如果城市沒有足夠的能力提供足夠的公共服務(wù)，人們肯定會(huì)變得不滿?，F(xiàn)行城市規(guī)模已經(jīng)對(duì)政府提供公共服務(wù)的能力（例如醫(yī)療教育等改革）構(gòu)成了有效的制約。傳統(tǒng)思維就是通過強(qiáng)化行政權(quán)力的集中來提高提供服務(wù)的能力。但就大城市而言，這一方式已經(jīng)失效。通過行政權(quán)力的分散化不失為一種有效的方式。

最后，社會(huì)公平。優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)在地理意義上的分散，可以帶來社會(huì)公平的效果。在現(xiàn)在的體制下，離“皇城”（省府）越近，所能享受的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)就越多，行政功能的分散，表明更多的人民可以獲得公共服務(wù)。

從這個(gè)意義上說，雄安新區(qū)的建設(shè)可以說是“千年大計(jì)、國(guó)家大事?！?/p>