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    民營資本進入能源行業(yè)的問題與路徑

    2017-07-21 00:10:40王熹杜小松張浩習(xí)樹江
    企業(yè)文化·中旬刊 2017年7期
    關(guān)鍵詞:能源行業(yè)發(fā)展路徑

    王熹?杜小松?張浩?習(xí)樹江

    摘要:民營資本進入能源行業(yè)已成為未來的發(fā)展趨勢。本文分析了民營資本進入能源行業(yè)的理論基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上剖析了民營資本進入能源行業(yè)存在的現(xiàn)實問題,即體制障礙、管理機制和融資難三大難題,并提出解決途徑。

    關(guān)鍵詞:民營資本;能源行業(yè);發(fā)展路徑

    近幾年來,在國家鼓勵和支持非公有資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、能源、公用事業(yè)等行業(yè)和領(lǐng)域政策的帶動下,各地紛紛制定放寬民營資本投資領(lǐng)域的實施意見,宣告了一些尚處于“灰色”地帶的投資領(lǐng)域的正式開放。但是,能源的各個行業(yè)一直都是資金、技術(shù)高度密集,公共資源和財富高度集中,國家意圖高度體現(xiàn)的敏感禁區(qū)。因此,民營資本進入能源行業(yè)面臨更多的政策壁壘和技術(shù)難題。

    一、民營資本進入能源行業(yè)的理論基礎(chǔ)

    能源是一個寬泛的范疇,可以從不同的角度進行分類,隨著低碳經(jīng)濟時代的到來,常規(guī)能源和新能源的分類成為全球的普遍共識。其中,常規(guī)能源,如:煤、石油、天然氣、生物能、水能等;新能源,如:核能、地?zé)帷⒑Q竽?、太陽能、沼氣、風(fēng)能等。無論是常規(guī)能源還是新能源,都具有自然壟斷的性質(zhì),由于傳統(tǒng)體制的原因,自然壟斷被錯誤地理解成行政壟斷,進而導(dǎo)致部門壟斷的投資管理體制。長期以來都是由國有企業(yè)投資,但是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的所有者缺位和非經(jīng)濟職能決定了國有企業(yè)的治理制度是政府對國有企業(yè)的控制,這種控制削弱了企業(yè)運行的效率。國有企業(yè)的代理結(jié)構(gòu)復(fù)雜,導(dǎo)致企業(yè)代理人的機會主義以及不作為現(xiàn)象發(fā)生得更為頻繁。而以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的民營企業(yè)通過法人治理結(jié)構(gòu)將所有者、董事會及高級經(jīng)理人的權(quán)利進行有效的分配和制衡,能夠提高資本的運營效率,保證資本的增值。

    從壟斷行業(yè)的特征來看,自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有投資需求量大、資產(chǎn)專用性強、沉淀成本大、規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟顯著等特點,傳統(tǒng)理論認為這樣的產(chǎn)業(yè)需要由少數(shù)幾家進行壟斷經(jīng)營才符合產(chǎn)業(yè)特征,但是壟斷容易產(chǎn)生腐敗,壟斷企業(yè)會通過制定高價,損害消費者利益,甚至采取不正當(dāng)競爭來排擠競爭者,導(dǎo)致市場的失靈。由于信息不對稱和政策的滯后性,管制又不能很好解決這些問題,只有允許較多企業(yè)進入,發(fā)揮市場競爭機制的作用,才能迫使壟斷企業(yè)提高效率,但是眾多企業(yè)競爭又會損失規(guī)模經(jīng)濟,進而陷入規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力的兩難沖突。要解決這一沖突,就必須綜合考慮規(guī)模經(jīng)濟與市場競爭程度,要求二者都做出適當(dāng)“讓步”,以達到一個均衡狀態(tài)。

    從效率的角度來看,美、日、英等發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明,能源行業(yè)進行市場化改革,允許民營資本進入,加劇了行業(yè)的競爭程度,降低了產(chǎn)業(yè)的成本,促使價格不斷下降,產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量不斷提高,為能源產(chǎn)業(yè)民營化改革提供了實踐經(jīng)驗。麥金森等人對18 個國家的61 個公司民營化前后的財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績進行了對比分析,發(fā)現(xiàn)在民營經(jīng)濟進入之后,行業(yè)銷售、利潤和投資以及就業(yè)都有相應(yīng)增長。而從民營資本的出路的角度來看,民營資本實現(xiàn)資本增值,勢必要不斷拓寬其投資領(lǐng)域。截止至2008年12月末,金融機構(gòu)人民幣各項存款余額46.62萬億元,大量的民間資本投資沖動強烈,能源行業(yè),尤其是新能源行業(yè)具有投資回報率高,風(fēng)險大等特征,符合民營資本的逐利性強的特征,符合價值取向和目標追求。同時,放寬民營資本進入能源行業(yè)能夠有效規(guī)避資本向股市、樓市匯集,引發(fā)資產(chǎn)泡沫以及通貨膨脹。

    二、民營資本進入能源行業(yè)的現(xiàn)實問題

    (一)傳統(tǒng)體制障礙

    長期以來,民營資本無法實質(zhì)性融入壟斷行業(yè),已成為嚴重影響非公有制企業(yè)發(fā)展的障礙。2005年,國務(wù)院就下達了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(簡稱36條),明確提出“允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域,在電力,電信、鐵路、民航、石油行業(yè)和領(lǐng)域,加快進行改革,引入市場競爭機制”。一度被媒體和民間稱為“開啟民營資本飛天元年” 的這一指導(dǎo)意見卻沒有發(fā)揮很大的作用,且不說這36條本身的問題,國家對民營企業(yè)的發(fā)展更多地停留在“口號”形式上,暗地里對民營企業(yè)仍然心存“戒心”,甚至出臺了自相矛盾的公共政策,比如《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》的文件,明確七大行業(yè)將由國有經(jīng)濟控制,強調(diào)在電力、通信、石油等領(lǐng)域內(nèi)國有經(jīng)濟絕對控股。很明顯,面對這兩個相互“打架”的紅頭文件,民營企業(yè)要想在壟斷行業(yè)占有一席之地,仍然困難重重?!?009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見》,不僅作為單獨的一項提出,而且首次提出了改革過程中拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道,明確由國家發(fā)改委、工信部等部門負責(zé),加快研究鼓勵民間資本進入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策,帶動社會投資。各級政府也根據(jù)各地的發(fā)展水平制定了相關(guān)規(guī)定,如河北立法叫停能源行業(yè)壟斷福利,山東、浙江等沿海省份允許民間資本進入能源等壟斷行業(yè)。但是,由于我國能源價格機制改革尚且剛剛開始,我國的電價、油價一直是國家壟斷,國有電力、能源企業(yè)長期得到政府的價格補償,這種補償機制極大地排斥民營資本的進入。同時,各級政府的相關(guān)規(guī)定只是一份籠統(tǒng)性的意見稿,缺乏明確的實施辦法以及懲戒措施,導(dǎo)致民營資本在競爭中仍然處于劣勢地位。

    (二)民營企業(yè)自身的缺陷

    雖然我國民營經(jīng)濟從無到有,從少到多,從小到大,從弱到強,獲得強勁的發(fā)展。但是,大多數(shù)民營企業(yè)存在經(jīng)營管理體制不健全,管理粗放,沒有形成現(xiàn)代企業(yè)制度,決策隨意化,抗風(fēng)險能力弱,人才短缺,企業(yè)家素質(zhì)不高,短視現(xiàn)象普遍,技術(shù)積累和開發(fā)薄弱等問題。這些問題的存在導(dǎo)致民營企業(yè)參與能源開發(fā)過程中往往存在急于收回投資、盡快獲利的投機意識,在經(jīng)營理念和實際操作中不可避免地產(chǎn)生一些負面效應(yīng),造成資源的破壞。以石油資源為例,這些年來,民營資本雖然在一定程度上參與了石油產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營,但更多集中于中下游產(chǎn)業(yè),即流通領(lǐng)域的批發(fā)、零售企業(yè)爭取成品油油源,較少進入開采領(lǐng)域,這其中當(dāng)然有民營資本規(guī)避投資風(fēng)險的原因,同時更多是因為民營企業(yè)存在短視問題,即為獲取短期利益,采取破壞性、掠奪性開采手段,嚴重損耗國家的石油資源儲量,忽視資源的有效利用和最大限度利用,給本來有限的石油資源造成更大的破壞和浪費,同時不注重環(huán)境的保護,忽視了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。對于新能源,同樣存在類似的問題,雖然新能源能夠緩解能源短缺和環(huán)境污染,但是新能源生產(chǎn)背后引發(fā)新環(huán)境污染,比如生產(chǎn)太陽能板的多晶硅污染已經(jīng)引起了相關(guān)部門的高度重視。因此,鼓勵民營資本參與能源行業(yè)勢必要加強政府的監(jiān)管,無形中增加了社會成本。

    (三)融資難問題

    融資難一直是制約民營資本壯大的重要因素,國際金融風(fēng)暴的沖擊下,投融資矛盾尤其突出。民營資本全面進入能源行業(yè),意味著中小民營企業(yè)也能進入這個行業(yè)分一杯羹,對于石油、天然氣、電力等行業(yè)考慮到國家能源安全及規(guī)模經(jīng)濟,全面開放是不可能的。民營資本進入能源行業(yè)最廣泛的領(lǐng)域還是新能源行業(yè)。但是,銀行不原意貸款給規(guī)模不大、前景不明的中小企業(yè),風(fēng)險投資及私募基金對行業(yè)的熟悉程度不高,不了解技術(shù)成熟度等關(guān)鍵性問題,對投資新能源也抱著謹慎觀望的態(tài)度,因此,融資難也是限制民營資本進入能源行業(yè)所面臨的一個現(xiàn)實問題。

    三、民營資本進入能源行業(yè)的發(fā)展路徑

    (一)破除行政壟斷,為民營資本的全面進入掃除體制障礙

    能源行業(yè)一直存在著“半行政、半市場化”的體制特征,距完全競爭還很遠,解決這些問題的關(guān)鍵就是要破除行政壟斷,但是這個過程中就會觸犯相當(dāng)一部分的既得利益,因此改革阻力很大。按照美國經(jīng)驗,對于能源行業(yè)的管制應(yīng)該去行政化,因為行政化會由于信息壟斷和權(quán)力過于集中而導(dǎo)致尋租行為和行政腐敗。其次,加強競爭的培育,競爭的培育要與市場秩序的規(guī)范和各項改革措施的制定和落實相結(jié)合,如果不制定更為詳細的實施細則,民營資本進入能源行業(yè)只能流于形式。山東省在《關(guān)于促進和支持民間投資發(fā)展的意見》中明確規(guī)定:每年確定的省級重點項目中,民間投資項目要不少于40%;市級重點項目中,民間投資項目不少于50%。類似這樣的規(guī)定是對民營資本的極大扶持,各級政府在制定相關(guān)政策時,應(yīng)該保證政策的可操作性和持續(xù)性,盡量做到具體化。其次,長期以來的政府直接定價或監(jiān)管,導(dǎo)致成品油、天然氣和電力之間的價格差別并不是由從生產(chǎn)到消費的成本和能源品質(zhì)本身所決定,而是決定于政府與不同能源行業(yè)和不同用能終端之間的博弈,各種能源之間存在比價不合理問題。因此,推動能源定價的市場化改革成為民營資本進入能源行業(yè)的核心,政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色,不能直接定價,只能進行價格監(jiān)管。

    (二)民企與政府雙管齊下,解決資源破壞與污染問題

    民營企業(yè)在參與能源開發(fā)與經(jīng)營過程中,應(yīng)樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思維,不僅重視生產(chǎn)效率與效益,又要重視發(fā)展環(huán)境的保護,做到統(tǒng)籌兼顧、持續(xù)發(fā)展。已提交至國務(wù)院法制辦進行審批的《能源法》規(guī)定在能源領(lǐng)域建立準入制度,因此,對民營資本參與能源行業(yè)應(yīng)設(shè)定明確的門檻,在經(jīng)濟實力、技術(shù)水平和裝備能力等進行嚴格限制,嚴格審查。對于一些污染性嚴重的項目,應(yīng)實行嚴格的環(huán)境影響評價,企業(yè)必須對污染物進行預(yù)先無害化處理,達到排放標準才能排放。對于企業(yè)新上馬項目環(huán)評先行,必須在立項前向當(dāng)?shù)丨h(huán)保局提供生產(chǎn)工藝,做評估報告。無論是什么企業(yè),只要生產(chǎn)就必須清潔生產(chǎn),保護環(huán)境。決不能因為是國家鼓勵新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民營資本的參與就忽視對環(huán)境的投入,任何企業(yè)都必須按照環(huán)境保護法行事。

    (三)發(fā)展多元化的融資形式,破解融資瓶頸

    能源行業(yè)的特征決定了其進入壁壘高,絕大多數(shù)民營企業(yè)的經(jīng)濟實力難以承受石油、天然氣以及電力開發(fā)的前期投入和高額成本,而新能源未來市場的不確定性強化了銀行的“惜貸”。民營資本進入能源行業(yè)需要金融機構(gòu)的大力支持,尤其是新能源,作為民營資本全面進入的領(lǐng)域,在推動民營資本進入方面,應(yīng)發(fā)展多元化的融資方式,除了爭取銀行貸款外,還應(yīng)通過私募或風(fēng)投基金、政府投資、協(xié)會支持等來獲取資金支持。銀行、風(fēng)險投資及私募基金對民營能源企業(yè)的投資主要考察技術(shù)含量、企業(yè)規(guī)模、市場需求和上市前景,說明民營資本進入能源行業(yè)的關(guān)鍵問題也是技術(shù)問題和市場問題,企業(yè)應(yīng)加強與投資機構(gòu)的溝通,通過翔實的可行性研究報告來獲取銀行的信賴。吸引政府對民營企業(yè)的投資,“尚德模式”的成功揭示了政府投資成為民營資本參與能源行業(yè)破解融資難問題的重要途徑。因此,政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能,加快政府風(fēng)險投資模式的制度化進程。行業(yè)協(xié)會在解決融資難方面也將發(fā)揮重要作用,可以創(chuàng)造新的融資渠道,比如建立新能源行業(yè)的投資資金。

    目前,我國民營資本在能源行業(yè)創(chuàng)富,主要集中在煤炭行業(yè)和石油行業(yè),而長遠來看,新能源行業(yè)的創(chuàng)富機會更大。隨著,我國市場化改革的不斷深入,民營資本全面參與能源行業(yè)不僅是個趨勢,也將成為事實。可以想象,只要政府不斷破除行政壟斷,加強監(jiān)管以及對民營資本的一貫性支持,民營企業(yè)憑借著機制等優(yōu)勢,將在能源行業(yè)大有作為。

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