政府投資項(xiàng)目決策階段的投資評(píng)審探討

陳舒+李博

摘要：我國(guó)投資評(píng)審制度主要運(yùn)用于外部財(cái)政監(jiān)管，介入的環(huán)節(jié)在立項(xiàng)以后、預(yù)算下達(dá)前，目前存在投資評(píng)審環(huán)節(jié)滯后、評(píng)審內(nèi)容局限等問題。文章結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家投資評(píng)審管理經(jīng)驗(yàn)，提出從內(nèi)部申報(bào)決策階段和外部審批階段運(yùn)用投資評(píng)審制度的建議，拓寬了投資評(píng)審制度的應(yīng)用范圍，完善了投資項(xiàng)目監(jiān)管模式，并將投資評(píng)審與外部審批階段業(yè)務(wù)流程相融合，從項(xiàng)目構(gòu)思、項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)四個(gè)階段提出具體的評(píng)審要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：投資評(píng)審制度 決策期 財(cái)政投資

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2017）11-0065-02

投資評(píng)審是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，由財(cái)政部門組織實(shí)施，主要作用是對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)核查和追蹤問效。近年來，中央和地方政府每年用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的財(cái)政投資逐年增長(zhǎng)，財(cái)政投資評(píng)審制度也逐漸完善，實(shí)現(xiàn)了從“事后”向“事中”的轉(zhuǎn)變，但是，仍然存在投資評(píng)審環(huán)節(jié)滯后、評(píng)審內(nèi)容局限等問題。在此背景下，研究投資評(píng)審制度在項(xiàng)目決策和審批階段的運(yùn)用，對(duì)于提升財(cái)政監(jiān)督水平具有重要意義。

一、我國(guó)投資評(píng)審制度存在的主要問題

（一）投資評(píng)審環(huán)節(jié)滯后，評(píng)審工作事后特征明顯。目前投資評(píng)審一般是在項(xiàng)目立項(xiàng)以后、預(yù)算下達(dá)前，由財(cái)政部門向項(xiàng)目主管部門及財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)下達(dá)委托評(píng)審文件，并確定評(píng)審內(nèi)容，制定相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)使用財(cái)政性資金的投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)與審查。這種評(píng)審模式下，存在的問題是評(píng)審機(jī)構(gòu)介入的環(huán)節(jié)較為滯后，未能有效參與項(xiàng)目的前期評(píng)審，建設(shè)項(xiàng)目的總投資、基本規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等在決策階段已經(jīng)確定，投資評(píng)審機(jī)構(gòu)往往是事后被動(dòng)評(píng)價(jià)，無法在預(yù)算環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目的投資決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（二）投資評(píng)審內(nèi)容局限，側(cè)重于財(cái)務(wù)評(píng)審和合規(guī)性檢查。根據(jù)財(cái)政部投資評(píng)審相關(guān)規(guī)定和各地方實(shí)踐，目前實(shí)施的投資評(píng)審局限于財(cái)務(wù)投資評(píng)審，評(píng)價(jià)的內(nèi)容局限于工程概算、預(yù)算、結(jié)算、決算的審核，項(xiàng)目建設(shè)程序合規(guī)性和管理制度執(zhí)行情況審核，項(xiàng)目招標(biāo)程序、招標(biāo)方式、招標(biāo)文件、合同等合規(guī)性審核，而缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目決策階段的功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模等進(jìn)行評(píng)審，以至于無法對(duì)發(fā)展改革部門確定的項(xiàng)目是否符合地方發(fā)展要求、決策是否恰當(dāng)、標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）投資評(píng)審范圍受限，工作開展缺乏計(jì)劃性和主動(dòng)性。投資評(píng)審工作的開展，主要采用財(cái)政委托評(píng)審方式，處于先委托后評(píng)審的被動(dòng)局面，在這種模式下，評(píng)審工作難以有計(jì)劃開展，容易造成投資項(xiàng)目集中送審，影響評(píng)審質(zhì)量，評(píng)審時(shí)間和評(píng)審質(zhì)量難以協(xié)調(diào)，同時(shí)有部分項(xiàng)目游離于投資評(píng)審范圍外，制約了財(cái)政投資評(píng)審監(jiān)督作用的實(shí)現(xiàn)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)香港的投資評(píng)審管理經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：前期論證科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、注重事前監(jiān)管。美國(guó)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政投資項(xiàng)目決策階段的評(píng)審，會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)項(xiàng)目的事后評(píng)審。決策前期，政府各職能部門研究制定項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，征求申請(qǐng)單位關(guān)于設(shè)計(jì)方案的意見，開展研討、論證活動(dòng)，最后報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門和議會(huì)評(píng)審。項(xiàng)目一旦確定，其目的、功能、規(guī)模都已固化，后期變更較少。評(píng)審方法上，注重通過指標(biāo)量化項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境等各方面的成本和收益，從而確定項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性與最優(yōu)化。前期決策中，注重公眾參與評(píng)審，強(qiáng)調(diào)論證的公開性。

（二）德國(guó)經(jīng)驗(yàn)：預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算效益指標(biāo)同步上報(bào)。德國(guó)政府投資項(xiàng)目在決策階段主要由聯(lián)邦財(cái)政部和聯(lián)邦交通、建筑和城市規(guī)劃部同步審核，聯(lián)邦財(cái)政部主要從財(cái)政資金角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，聯(lián)邦交通、建筑和城市規(guī)劃部主要從技術(shù)角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查，同時(shí)代表國(guó)家組織管理項(xiàng)目建設(shè)。政府投資項(xiàng)目預(yù)算審核嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有剛性，立項(xiàng)通過后，總預(yù)算和預(yù)算效益指標(biāo)需同時(shí)上報(bào)財(cái)政部并納入年度預(yù)算中。為確保決策正確性，政府投資項(xiàng)目實(shí)行三級(jí)監(jiān)督機(jī)制，包括聯(lián)邦交通、建筑和城市規(guī)劃部?jī)?nèi)設(shè)監(jiān)察處監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、聯(lián)邦議會(huì)監(jiān)督。

（三）我國(guó)香港經(jīng)驗(yàn)：構(gòu)建等級(jí)劃分制度，立項(xiàng)前由不同部門分別進(jìn)行論證。香港地區(qū)政府投資項(xiàng)目在決策階段實(shí)行工程等級(jí)劃分制度，分為甲、乙、丙三個(gè)等級(jí)，各個(gè)等級(jí)由不同部門完成不同的論證工作，工程升級(jí)具備一定的剛性，必須經(jīng)前一部門審批同意。流程包括5個(gè)步驟：項(xiàng)目申請(qǐng)者提交需求分析，說明發(fā)展該項(xiàng)目的必要性；工務(wù)部門擬定技術(shù)可行性分析；發(fā)展局批準(zhǔn)技術(shù)可行性說明，項(xiàng)目被納入丙級(jí)工程；政府決策局申請(qǐng)資源，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，升為乙級(jí)工程；工務(wù)部門進(jìn)行勘查設(shè)計(jì)、環(huán)境交通影響評(píng)估等前期工作；提請(qǐng)立法會(huì)工務(wù)小組委員會(huì)通過，并由立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后，升為甲級(jí)工程。在這種制度下，資源分配委員會(huì)（包括財(cái)政、工務(wù)等部門）在審批的同時(shí)，參與了前期技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等論證工作，保證了項(xiàng)目前期工作的充分嚴(yán)謹(jǐn)，為后期的規(guī)范有序施工打下了扎實(shí)基礎(chǔ)，有利于避免超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模等問題的發(fā)生。

三、投資評(píng)審制度在內(nèi)部決策和外部審批階段的運(yùn)用

（一）建立內(nèi)部投資評(píng)審制度，強(qiáng)化申報(bào)前決策評(píng)審。項(xiàng)目申報(bào)前由申請(qǐng)單位成立內(nèi)部投資評(píng)審小組，對(duì)投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資計(jì)劃進(jìn)行評(píng)審，目的在于確保工程質(zhì)量和功能需求的前提下，控制造價(jià)管理。內(nèi)部投資評(píng)審小組由規(guī)劃、審計(jì)、財(cái)務(wù)、監(jiān)察等部門人員組成，也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與評(píng)審工作。內(nèi)部投資評(píng)審小組對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、論證、評(píng)估和審定，為重大投資項(xiàng)目的決定當(dāng)好參謀把好關(guān)，投資評(píng)審意見作為申報(bào)立項(xiàng)的附件資料。

（二）完善投資項(xiàng)目審批體制，建立跨部門投資評(píng)審小組。審批環(huán)節(jié)由各政府部門組建投資評(píng)審小組，參與立項(xiàng)決策評(píng)審，各政府部門按職責(zé)分工，發(fā)展改革部門從宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，財(cái)政部門從性質(zhì)、功能、投資總額角度，建設(shè)部門從技術(shù)角度，審計(jì)部門從功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)角度進(jìn)行全面分析論證，綜合審核評(píng)議通過后下達(dá)立項(xiàng)文件。

具體見圖1。

四、投資評(píng)審與決策期業(yè)務(wù)流程的融合

（一）項(xiàng)目構(gòu)思與選擇階段。項(xiàng)目構(gòu)思與選擇階段的實(shí)質(zhì)是機(jī)會(huì)研究，研究的性質(zhì)是項(xiàng)目設(shè)想與選擇，即在若干個(gè)可能的投資機(jī)會(huì)中進(jìn)行鑒別和篩選，確定最優(yōu)方案。這個(gè)階段基礎(chǔ)數(shù)據(jù)估算精度一般在±30%，一般需要1—3個(gè)月。

投資評(píng)審在這個(gè)階段可以介入，但不屬于重點(diǎn)評(píng)審階段，可以對(duì)項(xiàng)目的選擇方法及經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行初評(píng)。在對(duì)經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)時(shí)，可采用靜態(tài)或動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，靜態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要適用于對(duì)方案的粗略評(píng)價(jià)，包括靜態(tài)投資回收期、投資收益率方法；動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)考慮了在方案經(jīng)濟(jì)壽命期限內(nèi)投資、成本和收益隨時(shí)間而發(fā)展變化的真實(shí)情況，能夠體現(xiàn)真實(shí)可靠的經(jīng)濟(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)，包括凈現(xiàn)值（率）、內(nèi)部收益率、動(dòng)態(tài)回收期等方法。

（二）項(xiàng)目建議書階段（概念性規(guī)劃）。項(xiàng)目建議書是申請(qǐng)單位向國(guó)家提出要求建設(shè)某一項(xiàng)目的建議文件，是對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的輪廓設(shè)想，項(xiàng)目建議書的主要作用是推薦一個(gè)擬建項(xiàng)目，論述其建設(shè)的必要性、建設(shè)條件的可行性和獲利的可能性，建議書必須包括項(xiàng)目建設(shè)的宏觀背景（國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)和地區(qū)規(guī)劃、技術(shù)政策等），項(xiàng)目建設(shè)的必要性和依據(jù)（需求調(diào)查和發(fā)展），建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模，項(xiàng)目的整體規(guī)劃，實(shí)施所必需的總體信息、方針、說明。

這個(gè)階段屬于投資評(píng)審重點(diǎn)階段，投資評(píng)審的目的是評(píng)價(jià)“該不該建”的問題，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的必要性、建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模問題進(jìn)行評(píng)審。必要性方面，從是否符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)力布局等政策因素和項(xiàng)目最終效果因素上進(jìn)行定性分析以及從規(guī)劃、需求分析、費(fèi)用效益分析上進(jìn)行定量分析；建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模方面，可從規(guī)模經(jīng)濟(jì)角度和同類項(xiàng)目類比角度進(jìn)行比較分析，可采用生產(chǎn)能力指數(shù)法、比例估算法和系數(shù)估算法等簡(jiǎn)單估算法進(jìn)行投資匡算審核。

（三）可行性研究階段（修建性詳細(xì)規(guī)劃）。可行性研究是在項(xiàng)目建議書被批準(zhǔn)后，由建設(shè)單位征集規(guī)劃設(shè)計(jì)方案并進(jìn)行全面深入的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，作多方案比較，得出最佳方案，包括初步可行性研究、詳細(xì)可行性研究、評(píng)價(jià)與決策三個(gè)階段。按照《投資項(xiàng)目可行性研究指南》的規(guī)定，可行性研究主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：項(xiàng)目新建的理由與目標(biāo)，市場(chǎng)分析與預(yù)測(cè)，資源條件評(píng)價(jià)，建議規(guī)模與產(chǎn)品方案，廠址選擇，技術(shù)方案、設(shè)備方案與工程方案，環(huán)節(jié)影響評(píng)價(jià)，投資估算，融資方案，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，社會(huì)評(píng)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)分析，研究結(jié)論與評(píng)價(jià)。

該階段屬于投資評(píng)審重點(diǎn)階段，投資評(píng)審的目的是評(píng)價(jià)“該建多大”的問題，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和投資估算進(jìn)行評(píng)審。對(duì)于建設(shè)規(guī)模，主要從內(nèi)在因素和外在因素兩方面進(jìn)行評(píng)審，內(nèi)在因素包括項(xiàng)目本身的需求情況，項(xiàng)目具備的資源情況、建設(shè)條件、協(xié)作關(guān)系等；外在因素主要從規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資源約束、同類項(xiàng)目類比等方面進(jìn)行評(píng)審。投資估算方面，重點(diǎn)從綜合單價(jià)、工程量、總價(jià)三個(gè)維度對(duì)建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)、基本預(yù)備費(fèi)進(jìn)行估算。

（四）初步設(shè)計(jì)階段。初步設(shè)計(jì)階段是在可研批準(zhǔn)以后，由建設(shè)單位委托設(shè)計(jì)單位依據(jù)可行性研究報(bào)告中確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、投資額和設(shè)計(jì)基礎(chǔ)資料，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，編制項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)方案。初步設(shè)計(jì)階段對(duì)投資影響的比例達(dá)到70%，屬于投資評(píng)審的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，投資評(píng)審的目的是評(píng)價(jià)“該花多少錢建”的問題，重點(diǎn)對(duì)投資規(guī)模進(jìn)行評(píng)審。其審核要點(diǎn)包括4個(gè)方面：（1）審核建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模與投資是否控制在可行性研究報(bào)告的批復(fù)范圍內(nèi)。（2）審核設(shè)計(jì)方案是否符合設(shè)計(jì)任務(wù)書和批準(zhǔn)方案所確定的使用性質(zhì)、規(guī)模、設(shè)計(jì)原則和審批意見。（3）設(shè)計(jì)文件的深度是否達(dá)到要求，有無漏項(xiàng)，設(shè)計(jì)方案是否合理、材料設(shè)備檔次、標(biāo)準(zhǔn)是否偏高，設(shè)計(jì)方案是否進(jìn)行全面合理優(yōu)化。（4）審查初步設(shè)計(jì)概算，工程內(nèi)容和費(fèi)用構(gòu)成是否完整，工程量計(jì)算是否正確，單價(jià)是否合理，有無超出計(jì)劃投資，原因何在，與同類建設(shè)項(xiàng)目投資水平進(jìn)行比較。

決策期業(yè)務(wù)流程見上頁(yè)圖2。

五、結(jié)論

從內(nèi)部決策階段和外部審批階段運(yùn)用投資評(píng)審制度，拓寬了投資評(píng)審制度的應(yīng)用范圍，有助于從申報(bào)單位角度建立內(nèi)部投資評(píng)審制度，強(qiáng)化了申報(bào)前的決策評(píng)審，同時(shí)建立跨部門投資評(píng)審小組，完善了投資項(xiàng)目審批體制。將投資評(píng)審與外部審批階段業(yè)務(wù)流程相融合，明確了項(xiàng)目構(gòu)思、項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)4個(gè)階段具體的評(píng)審要點(diǎn)。

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