中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的評估與展望

盛 斌

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的評估與展望

盛 斌

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)是中國推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和實施新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑與方式。2017年政府工作報告中將“推廣上海等自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新成果，新設(shè)7個自貿(mào)試驗區(qū)”作為“積極擴(kuò)大對外開放”的重要成果，將“高標(biāo)準(zhǔn)高水平建設(shè)11個自貿(mào)試驗區(qū)，全面推廣成熟經(jīng)驗”作為2017年的工作重點之一。如何使上海等已有的四個自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新升級和新增七個自貿(mào)區(qū)建立發(fā)展，最終形成面向國際的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)為政府治理立標(biāo)桿、為國家開放試制度、為區(qū)域發(fā)展筑高地的戰(zhàn)略使命，是中國自貿(mào)區(qū)再起航所面臨的重要任務(wù)。

一、自貿(mào)區(qū)的建設(shè)成就

2016年11月在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)三周年和廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)一周年之際，商務(wù)部開展了對四個自貿(mào)區(qū)全面的第三方評估，而在此之前各自貿(mào)區(qū)也對其開展的工作比照總體方案進(jìn)行了制度創(chuàng)新評估與市場反應(yīng)評估。所有評估都充分肯定了習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的自貿(mào)區(qū)“彰顯全面深化改革和擴(kuò)大開放的試驗田作用”。

首先，自貿(mào)區(qū)形成一整套自主和集成制度創(chuàng)新體系。

第一是開放公平、安全高效的市場準(zhǔn)入管理制度系統(tǒng)，其亮點主要包括：以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為核心的外商投資管理制度、以國際貿(mào)易單一窗口為核心的貿(mào)易便利化管理制度、以自由貿(mào)易(FT)賬戶分賬核算體系為核心的金融創(chuàng)新及監(jiān)管制度以及國際航運開放監(jiān)管服務(wù)制度。

第二是以“放管服” (簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))為重心的政府職能轉(zhuǎn)變制度創(chuàng)新體系，其亮點主要包括：現(xiàn)代商事登記制度(先照后證、多證合一、審批注冊單一窗口、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單等)；事中事后監(jiān)管制度(以信用風(fēng)險分類為依托的市場監(jiān)管制度、企業(yè)年度報告公示制度、經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度、“雙隨機(jī)一公開”抽查制度等)；以市場主體首負(fù)責(zé)任為機(jī)制的綜合監(jiān)管制度(社會共治體系及綜合執(zhí)法制度等)。

第三是與市場化、法治化、國際化營商環(huán)境相適應(yīng)的法制保障制度，其亮點包括：調(diào)整國家層面上的外資法等法律法規(guī)；建立地方性司法保障及權(quán)益保護(hù)制度(如國際商事仲裁中心、知識產(chǎn)權(quán)法庭等)；發(fā)展創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動通行制度(如人才“綠卡”制度、“雙創(chuàng)”特區(qū)等)。

其次，自貿(mào)區(qū)形成三批面向全國的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗與案例。

第一批是在上海自貿(mào)區(qū)試行一周年以后，商務(wù)部會同上海市和有關(guān)中央部門進(jìn)行了階段性總結(jié)，于2015年1月形成28項在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項和6項在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)復(fù)制推廣的改革事項(詳見表1)，以國務(wù)院文件的形式印發(fā)實施。

第二批是2015年2月國務(wù)院成立自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度后， 在同年年底總結(jié)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新性強(qiáng)、市場主體受益多、反映好的做法，形成了8個“最佳實踐案例”進(jìn)行推廣實施(詳見表2)。

第三批是2016年11月在以國務(wù)院發(fā)展研究中心等第三方機(jī)構(gòu)對四個自貿(mào)區(qū)進(jìn)行全面評估后，又形成12項在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項和7項在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)復(fù)制推廣的改革事項(詳見表3)，并以國務(wù)院文件形式印發(fā)推廣。

最后，自貿(mào)區(qū)形成對接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的政策舉措。

近年來15N-NMR也成為研究植物的一種手段，然而15N磁旋比小，天然豐度低(0.37%)，因此靈敏度比13C低50倍左右，使得15N-NMR的應(yīng)用受到一定限制[44]。但由于14N-NMR的化學(xué)位移較接近15N-NMR，且14N的豐度接近100%，故14N的靈敏度較高，能在組氨酸結(jié)構(gòu)的研究中得到應(yīng)用。張永洪等[45]介紹了14N-NMR技術(shù)定量分析氮含量的方法，并應(yīng)用該技術(shù)測定了腐殖酸樣品中硝酸根離子的含量，定量檢測下限可達(dá)毫摩爾級(mmol·L-1)。

上海、廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)遵照總體方案分別服務(wù)于對接長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳深度合作、京津冀協(xié)同發(fā)展、兩岸經(jīng)濟(jì)合作國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此外，作為實施“一帶一路”倡議的核心區(qū)或重要結(jié)點城市，四個自貿(mào)區(qū)都將推動“一帶一路”建設(shè)作為重要內(nèi)容，爭作“一帶一路”特別是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍。自貿(mào)區(qū)還發(fā)揮與自主創(chuàng)新區(qū)的雙重機(jī)遇疊加效應(yīng)，積極對接“雙創(chuàng)”(大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè))、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、中國制造2025戰(zhàn)略和計劃，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)與人才上的轉(zhuǎn)型升級。

二、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中存在的問題與挑戰(zhàn)

經(jīng)過三年的創(chuàng)新建設(shè)，上海自貿(mào)區(qū)的“精”、廣東自貿(mào)區(qū)的“活”、天津自貿(mào)區(qū)的“實”、福建自貿(mào)區(qū)的“拼”都給中央和市場留下了深刻印象，取得了預(yù)期的效果，獲得了市場主體較好的反應(yīng)。但是，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展與創(chuàng)新仍然面對一些困難與挑戰(zhàn)。

第一是開放程度還有待提高。以外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單為例，禁止投資、股權(quán)限制和數(shù)量型經(jīng)營限制等限制程度較高的措施占比偏高(如圖1所示)，對一些服務(wù)業(yè)部門(如金融、交通運輸、快遞、教育、醫(yī)療、娛樂等)的外資準(zhǔn)入限制也較高(如圖2所示)。同時，當(dāng)前負(fù)面清單中的各項特別管理措施缺乏明確的國家和地方層面的法律法規(guī)依據(jù)描述。開放力度不大和缺乏高透明度使自貿(mào)區(qū)沒有對外資企業(yè)形成足夠的吸引力，也沒有令廣大的民眾(作為消費者)從自貿(mào)區(qū)成果中體驗充足的獲得感。

第二是制度創(chuàng)新的實質(zhì)程度和發(fā)揮效果情況需要進(jìn)一步提高。目前各自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新有相當(dāng)比重的部分屬于程序性(比如簡化程序、縮減時間、降低費用等)或技術(shù)性的(比如網(wǎng)上辦理、提交電子文件、通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)監(jiān)管等)，而屬于政策性或體制性的重要創(chuàng)新(例如國際貿(mào)易單一窗口、FT賬戶、人才流動制度等)數(shù)量較低，且在實際落地并發(fā)揮巨大市場效果上并非理想。

表1 國務(wù)院推廣上海自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗(2015年)

資料來源：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的通知》(國發(fā)〔2014〕65號)整理

表2 國務(wù)院推廣四個自貿(mào)試驗區(qū)的“最佳實踐案例”(2015年)

資料來源：根據(jù)《商務(wù)部關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗區(qū) “最佳實踐案例”的函》(商資函〔2015〕945號)整理

表3 國務(wù)院推廣四個自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗(2016年)

資料來源：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)新一批改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣工作的通知》(國發(fā)〔2016〕63號)整理

第三是在政策制訂與執(zhí)行的協(xié)調(diào)、組織與溝通上各級政府之間的關(guān)系亟待優(yōu)化。中央部委須進(jìn)一步向自貿(mào)區(qū)放權(quán)，支持地方先行先試和自主創(chuàng)新，并加強(qiáng)中央層面在重要議題上的部際協(xié)調(diào)。盡快改變“上冷下熱”的格局，推動解決由于央地協(xié)調(diào)問題而出現(xiàn)的自貿(mào)區(qū)總體方案眾未能實施落地的改革內(nèi)容。同時，各地自貿(mào)區(qū)管理委員會須強(qiáng)化在政治與行政安排上的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，避免虛權(quán)管理、多頭管理和交叉管理，避免自貿(mào)區(qū)內(nèi)各片區(qū)的碎片化與雷同建設(shè)。

第四是在對接全球高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則與國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)上仍有較大的差距。受各種安全、風(fēng)險與責(zé)任意識的約束和影響，自貿(mào)區(qū)在政府采購、環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)、競爭中立、金融業(yè)開放、資本流動等領(lǐng)域尚無實質(zhì)議程與行動，未能達(dá)到通過自貿(mào)區(qū)對這些21世紀(jì)商業(yè)規(guī)則進(jìn)行風(fēng)險測試和壓力測試的目的。此外，中國自貿(mào)區(qū)在稅收、經(jīng)濟(jì)自由度、離岸業(yè)務(wù)和營商環(huán)境等方面上與迪拜、香港、新加坡等自由貿(mào)易區(qū)(港)相比并無優(yōu)勢，缺乏國際競爭力。

三、建設(shè)自貿(mào)區(qū)升級版

習(xí)近平總書記在對上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)作出的重要指示中強(qiáng)調(diào)指出，“繼續(xù)解放思想、勇于突破、當(dāng)好標(biāo)桿，對照最高標(biāo)準(zhǔn)、查找短板弱項，研究明確下一階段的重點目標(biāo)任務(wù)，大膽試、大膽闖、自主改”。目前，已經(jīng)取得一定建設(shè)成效的四個自貿(mào)區(qū)均在制訂2.0版(甚至3.0版)的升級規(guī)劃，繼續(xù)將制度創(chuàng)新作為中心任務(wù)，努力成為推動中國深水區(qū)改革開放的旗手與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。

首先，建設(shè)自貿(mào)區(qū)升級版要設(shè)定更高的目標(biāo)。第一要為提升國家和區(qū)域全球價值鏈創(chuàng)造制度安排，著力構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的四種創(chuàng)新能力，即：研發(fā)、設(shè)計、品牌、總部管理能力；全球配置資源與管理要素流動性能力；全球產(chǎn)品供應(yīng)鏈整合能力；與價值鏈高端相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施硬軟件能力。第二要為提升國家治理體系與能力提供可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，著力通過集成性改革創(chuàng)新形成現(xiàn)代化國家政府對市場進(jìn)行系統(tǒng)化有效管理的一整套體制，包括：政策透明度機(jī)制、產(chǎn)權(quán)與契約機(jī)制、行政許可與市場事中事后監(jiān)管機(jī)制、國際規(guī)制融合機(jī)制、爭端解決機(jī)制、安全閥機(jī)制(消費者權(quán)益保護(hù)、反壟斷審查、國家安全審查等)。第三要為適應(yīng)全球商業(yè)新規(guī)則進(jìn)行壓力測試與為提升全球經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)提供動能，在試驗基礎(chǔ)上開展對實施國際貿(mào)易投資新規(guī)則的風(fēng)險評估，從而確立保留合理監(jiān)管權(quán)力的底線與紅線，為國家在國際層面的談判提供重要經(jīng)驗參考，并形成適應(yīng)新規(guī)則改革的頂層設(shè)計。

其次，建設(shè)中國自貿(mào)區(qū)升級版要設(shè)定更高的標(biāo)準(zhǔn)。第一是對標(biāo)多邊貿(mào)易規(guī)則，包括WTO多邊貿(mào)易體制下達(dá)成或正在進(jìn)行談判的一系列多邊或諸邊協(xié)定，如參考WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》深化自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化改革(詳見表4)。第二是對標(biāo)高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTAs)中的“規(guī)制融合類”新商業(yè)規(guī)則，例如投資、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、競爭政策、環(huán)境、電子商務(wù)等(詳見表5)，為適應(yīng)全球貿(mào)易投資新規(guī)則進(jìn)行壓力測試和風(fēng)險評估。第三是對標(biāo)高質(zhì)量的國際營商環(huán)境，參考國際通行的對企業(yè)投資經(jīng)營不同階段的關(guān)鍵指標(biāo)(如世界銀行的“營商環(huán)境指數(shù)”)對自貿(mào)區(qū)的綜合營商環(huán)境進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集、實地調(diào)查、診斷分析和有針對性的改善提高。第四，對標(biāo)全球其他高水平自貿(mào)區(qū)，借鑒香港、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等綜合型自貿(mào)(港)區(qū)的有益經(jīng)驗和做法，在建設(shè)自貿(mào)區(qū)的離岸金融市場功能上，借鑒內(nèi)外分離型中心(如紐約、東京)和分離滲透型中心(如新加坡)的模式與措施。

圖1 中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中各種特別管理措施覆蓋的小類部門數(shù)目和比例

資料來源：根據(jù)2015年《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》整理計算

圖2 中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中各行業(yè)受特別管理措施限制的小類部門數(shù)目和比例

資料來源：根據(jù)2015年《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》整理計算

第三，將中國自貿(mào)區(qū)升級版的工作重心回歸到開放發(fā)展問題上。將自貿(mào)區(qū)作為改革創(chuàng)新示范區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)的一項特殊功能，而實現(xiàn)貨物、服務(wù)、資本、人員的自由流動并促進(jìn)競爭、效率與國際經(jīng)濟(jì)一體化是自貿(mào)區(qū)的最本質(zhì)功能。四個自貿(mào)區(qū)在深化發(fā)展中應(yīng)進(jìn)一步在服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)開放、投資便利化、外資準(zhǔn)入、離岸貿(mào)易與金融、跨境電子商務(wù)、資本項目自由化、商務(wù)自然人流動和深層次制度融合等方面實現(xiàn)更大膽的制度創(chuàng)新與改革。通過稅收激勵、構(gòu)建交易平臺、促進(jìn)轉(zhuǎn)口、聯(lián)運和航運、發(fā)展人民幣離岸業(yè)務(wù)等途徑努力增強(qiáng)離岸功能，提高國際區(qū)位競爭力，使沿海自貿(mào)區(qū)成為在東亞乃至全球成為集聚高級生產(chǎn)要素和創(chuàng)造高附加值產(chǎn)出的平臺。

表4 參考WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》深化自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化改革的政策建議

資料來源：作者制作

最后，中國自貿(mào)區(qū)升級版要切實加強(qiáng)法律保障制度建設(shè)。調(diào)整國家層面的相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)地方層面立法自主權(quán)，建立司法保障和權(quán)益保護(hù)制度，特別是在知識產(chǎn)權(quán)、投資、爭端解決和商事仲裁、競爭中立等方面吸收國際有益經(jīng)驗與做法，跟上時代發(fā)展的潮流與趨勢。這也為國際貿(mào)易投資新規(guī)則在國內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險與壓力測試創(chuàng)造有利條件，將這些規(guī)則在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實施作為國際承諾的過渡性安排，并及時總結(jié)中國利益與經(jīng)驗，為在未來多邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中提供策略與模式。

四、自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)

2016年8月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七地獲中央批準(zhǔn)成為我國第三批自貿(mào)區(qū)，這標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)建設(shè)從試點探索階段進(jìn)入成熟發(fā)展的新航程。2017年3月國務(wù)院公布了七個自貿(mào)區(qū)的總體建設(shè)方案。

第三批自貿(mào)區(qū)一方面將盡快復(fù)制、推廣已建立的四個自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗、模式與做法，實現(xiàn)其“全國功能”的遍地開花；另一方面，又將更加結(jié)合這些省份的產(chǎn)業(yè)與區(qū)位優(yōu)勢突出“地域特色”，實現(xiàn)對周邊地區(qū)的聯(lián)動與溢出效應(yīng)。七個自貿(mào)區(qū)主要側(cè)重中西部地區(qū)，兼顧東北地區(qū)和東部地區(qū)，分別對接“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、中部崛起、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略(詳見表6)。

第三批自貿(mào)區(qū)掛牌成立后，中國基本形成以“1+3+7”自貿(mào)區(qū)為骨架、東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的全方位和高水平區(qū)域開放新格局，并為加快實施“一帶一路”倡議提供重要支撐。中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展由此進(jìn)入了一個嶄新的時期，正如李克強(qiáng)總理所說的，它們將“更大力度轉(zhuǎn)變政府職能，更大程度激發(fā)市場活力，促進(jìn)培育發(fā)展新動能和國際競爭新優(yōu)勢，在新一輪改革開放中進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)示范作用”。

表5 高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中部分新領(lǐng)域的具體規(guī)則

資料來源：根據(jù)TPP等協(xié)議的條款內(nèi)容整理

表6 七個新增自貿(mào)區(qū)的總體方案比較

資料來源：根據(jù)國務(wù)院頒布的七個自貿(mào)區(qū)總體方案整理

(作者系教育部長江學(xué)者特聘教授、南開大學(xué)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)研究中心副主任；責(zé)任編輯：周明)