食品安全監(jiān)管瓶頸分析及對(duì)策研究

陳明偉+李明琪+馬書(shū)農(nóng)

[摘要]文章梳理了我國(guó)關(guān)于食品安全方面的法律、法規(guī)及存在的問(wèn)題，分析了食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，對(duì)此提出了具體措施：如統(tǒng)一相關(guān)法律法規(guī)中的懲罰標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管主體、強(qiáng)化食品安全的全過(guò)程監(jiān)管、設(shè)計(jì)和搭建食品安全在線(xiàn)檢測(cè)智能管理云平臺(tái)、加強(qiáng)食品安全監(jiān)測(cè)部門(mén)的信息化建設(shè)，對(duì)國(guó)家、社會(huì)加強(qiáng)食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管提供相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]食品安全；監(jiān)管；信息化建設(shè)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719093

1食品安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)分析

食品是人類(lèi)生活的基本需求，食品安全直接關(guān)系到公眾身體健康和生命安全，進(jìn)而影響到社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定。三聚氰胺“毒奶粉”、蘇丹紅事件、農(nóng)藥中毒、鼠藥中毒、亞硝酸鹽中毒、地溝油不斷刺激著人們關(guān)于食品安全的敏感神經(jīng)，食品安全問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的重大民生問(wèn)題。

黨和國(guó)家高度重視食品安全問(wèn)題，近幾年，我國(guó)密集出臺(tái)了《食品安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作規(guī)范》《食品安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃（國(guó)抽）實(shí)施方案》《食品召回管理辦法》《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》、2015年10月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》以立法的形式將食品安全問(wèn)題上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度等，總體上食品安全法律、法規(guī)算比較完備，但是存在以下問(wèn)題：

首先，處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對(duì)于同樣的懲罰內(nèi)容，法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)該是一致的，而實(shí)際中對(duì)于同一內(nèi)容的處罰標(biāo)準(zhǔn)卻存在不統(tǒng)一現(xiàn)象，這就給執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)麻煩，比如遇到罰沒(méi)的時(shí)候，究竟以哪個(gè)法為準(zhǔn)，就不清楚了，而且有的時(shí)候相關(guān)企業(yè)的當(dāng)事人可以用此法對(duì)抗彼法，這就給法院的裁判帶來(lái)困難。

其次，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員處罰過(guò)輕。從近幾年發(fā)生的食品安全事故可以看出，存在政府地方保護(hù)主義因素和有關(guān)行政部門(mén)失職瀆職、部門(mén)牟利等問(wèn)題，比如有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是為罰而罰，監(jiān)督管理的目的存在問(wèn)題，不是促使食品安全企業(yè)關(guān)注、提高產(chǎn)品質(zhì)量而是謀利。另外，食品安全法對(duì)行政執(zhí)法人員瀆職行為處分較輕，可能導(dǎo)致執(zhí)法人員不作為現(xiàn)象，比如通過(guò)媒體曝光食品安全事件之后，最終僅看到對(duì)造假人員和企業(yè)負(fù)責(zé)人如何處理的刑事處罰，卻鮮見(jiàn)到對(duì)失職瀆職的行政執(zhí)法人員給予處罰的事例。

2食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

21食品監(jiān)管主體不統(tǒng)一

在我國(guó)對(duì)于食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、餐飲服務(wù)的監(jiān)督管理，其主體主要有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商管理部門(mén)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)，部門(mén)之間采取分領(lǐng)域、分專(zhuān)業(yè)、分段式監(jiān)管模式。隨著市場(chǎng)總量的擴(kuò)大、市場(chǎng)主體的增多、市場(chǎng)行為的日益復(fù)雜，使得跨領(lǐng)域、跨專(zhuān)業(yè)、跨部門(mén)的監(jiān)管問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)為多頭監(jiān)管、各主體職責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致面對(duì)某些問(wèn)題的推諉扯皮現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了監(jiān)管資源，還不利于市場(chǎng)的發(fā)展。比如沈陽(yáng)出現(xiàn)的毒豆芽問(wèn)題，工商說(shuō)豆芽屬于農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)委管；農(nóng)委說(shuō)豆芽是農(nóng)產(chǎn)品的初級(jí)加工品，應(yīng)該歸質(zhì)監(jiān)部門(mén)管。另外，比如地溝油問(wèn)題，也涉及多個(gè)部門(mén)。

22注重監(jiān)管的形式，忽視監(jiān)管的效果

首先，過(guò)去的食品監(jiān)管經(jīng)常采用“拉網(wǎng)式”檢查方式，每個(gè)主管機(jī)構(gòu)每年都層層組織一些“專(zhuān)項(xiàng)整治”活動(dòng)，在這種監(jiān)管中非常重視一個(gè)可衡量的指標(biāo)就是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)檢查覆蓋率，到了基層這種專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)往往變成要求百分比覆蓋，在“全覆蓋”的重壓之下，基層監(jiān)管部門(mén)、監(jiān)管人員往往疲于應(yīng)對(duì)，只得挨家挨戶(hù)去“蜻蜓點(diǎn)水”，對(duì)所有企業(yè)走“過(guò)堂”，其監(jiān)管效果也就可想而知。

其次，是事后救火式的大排查。對(duì)食品的監(jiān)管目前更多的是事后查處、被動(dòng)救火式監(jiān)管，無(wú)法做到防患于未然，主要表現(xiàn)：在媒體曝光了食品質(zhì)量安全問(wèn)題后，進(jìn)行的從上到下、各部門(mén)均參與其中的層層大排查，所以這種大排查在許多時(shí)候只是一種姿態(tài)，其實(shí)際意義是值得商榷的?，F(xiàn)實(shí)中我們經(jīng)?？梢钥吹皆诖笈挪橹泻芏嘈★埖觋P(guān)門(mén)的現(xiàn)象，等過(guò)了排查階段飯店再開(kāi)門(mén)，因此，這就失去了監(jiān)督檢查的意義。此外，食品安全事件的性質(zhì)是復(fù)雜的，其中一些問(wèn)題并不會(huì)給食用（使用）者帶來(lái)實(shí)際危害，而興師動(dòng)眾的排查活動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)恐慌及其他負(fù)面影響，對(duì)食品藥品監(jiān)管乃至市場(chǎng)的發(fā)展是無(wú)益的。

23監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏先進(jìn)的監(jiān)測(cè)方式和監(jiān)測(cè)手段

目前食品檢驗(yàn)的指標(biāo)主要包括食品的一般成分分析、微量元素分析、農(nóng)藥殘留分析、獸藥殘留分析、霉菌毒素分析、食品添加劑分析和其他有害物質(zhì)的分析等。食品檢測(cè)除了常規(guī)的分析方法外，主要采用儀器分析方法，主要包括分光光度法、原子熒光光譜法、電化學(xué)法、原子吸收光譜法、氣相色譜法、高效液相色譜法等，這些檢測(cè)方法存在的一個(gè)共同問(wèn)題是，政府部門(mén)抽查部分食品，委托給檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，然后發(fā)布檢測(cè)結(jié)果，消費(fèi)者查詢(xún)檢測(cè)結(jié)果，是一個(gè)按照順序條塊分割進(jìn)行的過(guò)程，導(dǎo)致檢測(cè)結(jié)果時(shí)效性差，數(shù)據(jù)是分散在包括政府部門(mén)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公眾等各個(gè)環(huán)節(jié)中的，不能形成完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全預(yù)警系統(tǒng)，不能更好地服務(wù)老百姓。

3對(duì)策

31統(tǒng)一相關(guān)法律法規(guī)中的懲罰標(biāo)準(zhǔn)

要對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量法、食品安全法、消費(fèi)者權(quán)益保障法、侵權(quán)責(zé)任法中關(guān)于懲罰性條款進(jìn)行重新梳理，使之統(tǒng)一化。在舉證方面要強(qiáng)化并落實(shí)舉證責(zé)任倒置，這樣才能使消費(fèi)者有積極性參與到食品質(zhì)量的監(jiān)督管理中，從而形成監(jiān)管部門(mén)-社會(huì)-消費(fèi)者共同監(jiān)管的局面。

32統(tǒng)一監(jiān)管主體

如成立市場(chǎng)監(jiān)管局，由原來(lái)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商管理部門(mén)、食藥分段監(jiān)管變成由市場(chǎng)監(jiān)管局統(tǒng)一監(jiān)管，厘清各部門(mén)的職能范圍，減少監(jiān)管盲區(qū)，避免交叉管理時(shí)出現(xiàn)互相推諉，各部門(mén)之間來(lái)回“踢皮球”的現(xiàn)象。另外，需要明確各部門(mén)及監(jiān)管人員的責(zé)任，增加對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人和監(jiān)管人員的問(wèn)責(zé)。

33強(qiáng)化食品安全的全過(guò)程監(jiān)管

首先，加強(qiáng)事前監(jiān)管。要規(guī)范準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)針對(duì)不同的食品生產(chǎn)范圍，制定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，把好入門(mén)關(guān)。在制定標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候應(yīng)注意把握適當(dāng)原則，標(biāo)注不是越高越好，是要符合實(shí)際，要緊密結(jié)合不同產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)程度設(shè)定，在關(guān)鍵的毒性指標(biāo)上必須要嚴(yán)格，另外在執(zhí)行的時(shí)候要確保不折不扣地執(zhí)行，而不是制定高標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行中實(shí)行彈性執(zhí)行。

其次，加大事中監(jiān)管。要不定期進(jìn)行檢查，而且是抽查，在抽查中要真正體現(xiàn)“隨機(jī)”原則，即檢查哪家企業(yè)，必須在檢查活動(dòng)成行前的最后時(shí)刻才確定，以便能夠看到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況的真實(shí)狀態(tài)；一旦抽中哪家企業(yè)，就不要因?yàn)槿魏沃骺陀^原因而變更，這樣就能夠避免人情因素的干擾；在檢查結(jié)束時(shí)要留下書(shū)面意見(jiàn)，指出存在問(wèn)題和整改要求。需要注意的是檢查的目的是促進(jìn)企業(yè)切實(shí)關(guān)注、提高生產(chǎn)質(zhì)量，所以要對(duì)整改情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤。

最后，事后監(jiān)管要依法嚴(yán)懲違法者。要讓所有的企業(yè)都清楚，如果被發(fā)現(xiàn)存在制假售假及其他違反相關(guān)規(guī)范的行為，就必須承擔(dān)法律責(zé)任，而且違法成本要大于改進(jìn)成本，從而對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)形成威懾力。

34設(shè)計(jì)和搭建食品安全在線(xiàn)檢測(cè)智能管理云平臺(tái)

利用云計(jì)算云存儲(chǔ)等技術(shù)，建立高效的在線(xiàn)快速智能云平臺(tái)，以檢測(cè)資源的物聯(lián)網(wǎng)整合社會(huì)檢測(cè)資源為補(bǔ)充，將原先分散在政府部門(mén)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公眾等各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)匯聚起來(lái)，消除條塊分割，完善覆蓋面寬、時(shí)效性強(qiáng)的食品安全抽檢、信息收集、信息發(fā)布、安全預(yù)警的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)已經(jīng)成為必然。該平臺(tái)主要利用在線(xiàn)膠體金檢測(cè)儀自動(dòng)讀取食品快速檢測(cè)試劑盒對(duì)食品實(shí)行在線(xiàn)篩查，開(kāi)展食品安全管理云平臺(tái)系統(tǒng)。該系統(tǒng)集成應(yīng)用食品檢測(cè)試劑、數(shù)據(jù)采集讀取儀器、食品安全管理模式云平臺(tái)，完成項(xiàng)目的系統(tǒng)集成，從而實(shí)現(xiàn)食品快速實(shí)時(shí)檢測(cè)、結(jié)果監(jiān)控及實(shí)時(shí)預(yù)警等一站式服務(wù)功能。

食品安全在線(xiàn)快速智能檢測(cè)云平臺(tái)的建立將食品安全監(jiān)管部門(mén)、食品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)、食品安全檢測(cè)設(shè)備的生產(chǎn)企業(yè)、食品安全檢測(cè)試劑的生產(chǎn)企業(yè)以及公眾黏合在一起。這樣才能將“市場(chǎng)抽檢、媒體曝光、事后打擊”的事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)排查、預(yù)防為主的監(jiān)管。

35加強(qiáng)食品安全監(jiān)測(cè)部門(mén)的信息化建設(shè)

2011年3月15日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2011年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕12號(hào)），指出“著力提升企業(yè)食品安全管理能力”。信息化建設(shè)可以成為加強(qiáng)食品監(jiān)督執(zhí)法工作的一種有效方法，也可以提升食品監(jiān)督執(zhí)法工作水平。食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)積極貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，結(jié)合食品監(jiān)督執(zhí)法工作實(shí)際需要，積極推進(jìn)食品監(jiān)督執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+食品監(jiān)督執(zhí)法”新模式。

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[基金項(xiàng)目]本文是遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金課題遼寧省食品安全在線(xiàn)監(jiān)測(cè)管理模式研究（項(xiàng)目編號(hào)：L16BGL019）的成果。

[作者簡(jiǎn)介]陳明偉，錦州醫(yī)科大學(xué)，公共衛(wèi)生學(xué)院，副教授；李明琪，河北外國(guó)語(yǔ)大學(xué)，英語(yǔ)專(zhuān)業(yè)；馬書(shū)農(nóng)，遼寧大學(xué)，商學(xué)院碩士研究生。