城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度績效評價研究

鄭紀(jì)剛+薛興利

摘 要：城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，是我國社會保障體系的重要組成部分，也是保障社會穩(wěn)定繁榮發(fā)展的基本制度，低保工作的績效關(guān)系著城鎮(zhèn)低保人員生活水平。通過建立指標(biāo)評估體系，對泰安市的城鎮(zhèn)低保績效工作進(jìn)行評價，以期對泰安市的城鎮(zhèn)最低生活保障工作提供參考。

關(guān)鍵詞：低保；績效評價；泰安市

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-3283（2016）12-0113-04

一、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

一般來說，績效評估指標(biāo)體系分為三個等級的架構(gòu)，根據(jù)對城鎮(zhèn)低保制度績效評估的目標(biāo)、原則以及價值取向等方面的界定，本文將績效評估指標(biāo)體系的基本框架定為：3個一級指標(biāo)、6個二級指標(biāo)和15個三級指標(biāo)（見表1）。其中，一級指標(biāo)為制度目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)和社會目標(biāo)，同時結(jié)合城鎮(zhèn)低保制度公平、效率、可行等原則，制定出二、三級指標(biāo)。

二、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度績效評估指標(biāo)權(quán)重的確定

本文通過層次分析法確定績效評估指標(biāo)權(quán)重。層次分析法通過兩兩比較的方法，確定績效評估指標(biāo)框架中各層次因素的相對重要性，并運用判斷矩陣對群決策權(quán)重模型各因素的相對重要性進(jìn)行總排序，最后確立各因素的權(quán)重，具體的流程如圖1所示。

1.咨詢專家意見。本文對12位社會保障專家學(xué)者和一線工作人員進(jìn)行了調(diào)研和咨詢。其中包括五位來自于三所高校的相關(guān)領(lǐng)域具有較高聲譽的專家學(xué)者、兩位參與制定泰安市城鎮(zhèn)低保政策專家（市民政局1人、區(qū)民政局1人）以及五位長期從事基層低保工作人員（市民政局1人，區(qū)民政局4人）。

2.構(gòu)建指標(biāo)體系。本文的績效評估指標(biāo)體系的基本框架最終確定為：3個一級指標(biāo)、6個二級指標(biāo)和15個三級指標(biāo)（見表1）。

3.構(gòu)造判斷矩陣。判斷矩陣通過對上一級指標(biāo)和下一級指標(biāo)的兩兩對比，最終得出判斷的標(biāo)度。其中，評估判斷標(biāo)度標(biāo)準(zhǔn)是通過 “Xi∶Xj” 的比來得到最終的判斷

標(biāo)度。表中的“：”表示“比”，且n的取值范圍為{1，4}（見表2）。

根據(jù)這樣的等級劃分，所有指標(biāo)都可以用標(biāo)度n或倒數(shù)1/n來表示。因此，我們僅需要計算出n階判斷矩陣?yán)锏膫€元素的數(shù)值即可。

4.合并矩陣。合并矩陣后，得到的指標(biāo)權(quán)重見表3。

三、泰安市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的績效分析

（一）制度目標(biāo)績效分析

1.低保對象的確定

（1）近三年城鎮(zhèn)低保人數(shù)的變化率。本文選取了2013—2015年泰安市各區(qū)縣的城鎮(zhèn)低保人數(shù)進(jìn)行比較，如表4所示。

該項指標(biāo)權(quán)重為5分。從表4中可知，泰安市近三年各區(qū)縣的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的保障人數(shù)都在不斷增加，尤其是2013—2014年增幅最大。因此，此項指標(biāo)各區(qū)縣的得分均為5分。

（2）低保覆蓋率。本文中低保覆蓋率指應(yīng)保盡保的概率。近三年來，泰安市各區(qū)縣的低保覆蓋率一直都是100%。因此，該項指標(biāo)權(quán)重為6分，且各區(qū)縣的最終評分均為6分。

2.基本利益實現(xiàn)情況

（1）人均低保待遇水平。本文選取的人均待遇水平為2015年泰安市各區(qū)縣每人月平均的城鎮(zhèn)低保待遇水平，見表5。

該項指標(biāo)權(quán)重為9分。待遇標(biāo)準(zhǔn)最高的為滿分，高新區(qū)的待遇標(biāo)準(zhǔn)最高，為550元/月，得分9分；泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、泰山景區(qū)次之，待遇標(biāo)準(zhǔn)為500元/月，得分8分；寧陽縣和東平縣的待遇標(biāo)準(zhǔn)最低，為470元/月，得分7分。

（2）近三年低保待遇變化率。本文選取了2013—2015年泰安市各區(qū)縣城鎮(zhèn)居民最低生活保障每人每月的待遇標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，見表6。

該項指標(biāo)權(quán)重為7分。由表6中可知，泰安市各區(qū)縣城鎮(zhèn)低保的待遇標(biāo)準(zhǔn)雖高低不均衡，但待遇標(biāo)準(zhǔn)均逐年提升。因此，各區(qū)縣的最終得分均為7分。

（二）財務(wù)目標(biāo)績效分析

1.財政投入力度

（1）地方政府資金撥付。本文選取了2015年泰安市各區(qū)縣地方政府城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度財政撥付的情況數(shù)據(jù)，各區(qū)縣的情況如表7所示：

該項指標(biāo)權(quán)重為14分。由表7可知，泰山區(qū)的財政資金撥付最多，泰山景區(qū)的財政資金撥付最少，但通過前一指標(biāo)“低保對象的確定”可知，泰安市各區(qū)縣的地方政府資金撥付水平與其區(qū)縣內(nèi)的低保人數(shù)、待遇標(biāo)準(zhǔn)還有經(jīng)濟發(fā)展水平大致呈正相關(guān)的關(guān)系，且各區(qū)縣對低保資金的撥付力度較大，均在1000萬元左右，因此地方政府資金撥付情況較好，各區(qū)縣均得滿分。

（2）近三年城鎮(zhèn)低保的資金投入變動。本文選取2013—2015年泰安市各區(qū)縣城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的資金投入變動數(shù)據(jù)。

該項指標(biāo)權(quán)重為10分。由表8可知，2014年泰安市的各區(qū)縣中，除高新區(qū)外，其余的各區(qū)縣城鎮(zhèn)低保資金投入均有所減少；2015年的資金投入有所增長，且高于前兩年的投入金額。因此，鑒于2014年大部分區(qū)縣（除高新區(qū)外）資金投入有所減少，最終得分為8分；高新區(qū)得分為10分。

（3）低保資金缺口。2014年泰安市的城鎮(zhèn)低保資金缺口約為189.3萬元，但難以統(tǒng)計出各區(qū)縣的缺口情況。鑒于存在財政缺口，且財政缺口較小，因此，該項指標(biāo)權(quán)重為9分，各區(qū)縣最終統(tǒng)一得分7分。

2.保障力度

（1）低保給付水平。2014年泰安市低保的投入為8923萬元，資金缺口為189.3萬元，因此實際的給付資金為8733.7萬元，低保的給付水平為97.9%。因此，由于資金缺口，給付水平未達(dá)到100%。該項指標(biāo)權(quán)重為10分，各區(qū)縣最終統(tǒng)一得分9分。

（2）低保支出占地方政府財政支出比重。就整個泰安市來說，2015年泰安市的公共財政支出為281.6億元，城鎮(zhèn)低保資金9325萬元，占公共財政支出的0.32%。2014年全國的公共財政支出為151662億元，城鎮(zhèn)低保資金支出為462億元，占公共財政支出的0.30%。因此泰安市城鎮(zhèn)低保的財政支出占財政總支出比重略高于全國的平均水平；就各區(qū)縣來說，城鎮(zhèn)低保資金占公共財政支出如表9所示。

該項指標(biāo)權(quán)重為8分。 由表9可知，泰安市各區(qū)縣城鎮(zhèn)低保資金占公共財政支出的比重平均為0.32%，其中泰山區(qū)、高新區(qū)略高于平均水平，岱岳區(qū)、新泰市和泰山景區(qū)大致與平均水平一致，因此各區(qū)縣得分均為8分；肥城市、寧陽縣和東平縣低于泰安市的整體平均水平，得分為6分。

（三）社會目標(biāo)績效分析

1.制度執(zhí)行情況

（1）應(yīng)保盡保率和應(yīng)退盡退率。應(yīng)保盡保為應(yīng)參加城市最低保障人員均已參加城市最低保障；應(yīng)退盡退為不應(yīng)參加城市最低保障人員均已退出參加城市最低保障。自2011年起，泰安市的城鎮(zhèn)低保制度的應(yīng)保盡保率和應(yīng)退盡退率一直穩(wěn)定在100%。該指標(biāo)權(quán)重為3分，各區(qū)縣最終得分3分。

（2）脫貧人數(shù)。本文中脫貧人數(shù)指為有勞動能力的低保人員提供就業(yè)，使其擺脫貧困的人數(shù)。2013—2015年泰安市各區(qū)縣脫貧的低保人數(shù)如表10所示.

該項指標(biāo)權(quán)重為3分。由表10可知，各區(qū)縣脫貧低保人數(shù)正在逐年增加，說明政府為有勞動能力人員提供了越來越多的就業(yè)機會。因此，各區(qū)縣最終得分3分。

（3）規(guī)范管理。自1996年泰安市實行低保制度以來，各區(qū)縣均頒布了相關(guān)政策來對低保管理工作進(jìn)行規(guī)范。此后，每年均頒布關(guān)于城鎮(zhèn)低保規(guī)范管理工作的文件和通知，以確保低保管理工作的日漸完善。該項指標(biāo)權(quán)重為4分，各區(qū)縣最終得分4分。

2.社會滿意度

（1）投訴舉報率。泰安市的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度投訴率一直較低。其中，2012年接到三起投訴，經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)投訴的內(nèi)容不實；2013年接到兩起投訴，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)投訴內(nèi)容與實際情況不符；2014年未接到任何形式的投訴。該項指標(biāo)權(quán)重為2分，各區(qū)縣最終得分2分。

（2）貧困人口就業(yè)促進(jìn)狀況。自2009年起，泰安市開始加強對有勞動能力低保人員的就業(yè)促進(jìn)工作。2009—2014年間，累計為有勞動能力低保人員提供就業(yè)崗位3258個，開展技能培訓(xùn)12次。該項指標(biāo)權(quán)重為5分，各區(qū)縣最終得分5分。

（3）民眾滿意度。本文除對專家學(xué)者和低保的一線工作人員調(diào)研外，還對泰安市的低保人員進(jìn)行了調(diào)研。共發(fā)放問卷800份（每個區(qū)縣100份），收回785份。各區(qū)縣低保人員對于泰安市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的評價的情況如表11所示。

該項指標(biāo)權(quán)重5分。由表11中可知，寧陽縣和東平縣低保人員對城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在“不滿意”情況，且這兩個區(qū)縣持“一般”態(tài)度的較多，“滿意”以上的人數(shù)相對于其他的區(qū)縣來說較少，因此，寧陽縣和東平縣得分4分；其余區(qū)縣由于沒發(fā)現(xiàn)“不滿意”的情況，因此得分5分。

四、評價結(jié)果

將上述各項指標(biāo)權(quán)重的最終得分進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果如表12所示。

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，泰安市高新區(qū)的得分最高，為97分；其次是泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市和泰山景區(qū)，均得分94分；再次是肥城市92分；最后是寧陽縣和東平縣，得分為90分。這一結(jié)果可為泰安市的城鎮(zhèn)最低生活保障工作提供參考。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 劉茜）