城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究

【摘 要】 積極推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”的一個(gè)重要著力點(diǎn)。文章以政府責(zé)任為視角，首先指出政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任；其次指出在實(shí)踐中，政府責(zé)任缺失，履行不足的基本表現(xiàn)；再次，分析了政府責(zé)任履行不足的具體原因；最后，結(jié)合具體原因，提出了完善政府責(zé)任的具體對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 基本公共服務(wù)均等化；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；政府責(zé)任

一般說來，所謂基本公共服務(wù)，是指和民生密切相關(guān)的公共服務(wù)。而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，強(qiáng)調(diào)在享受國家與社會(huì)提供的各種基本公共服務(wù)時(shí)，廣大農(nóng)村居民同城市居民一樣，擁有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利，以及大致均等的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的共享發(fā)展和公平發(fā)展。

從我國當(dāng)前國情來看，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”的一個(gè)重要著力點(diǎn)。政府是國家治理最重要的主體。促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要各級(jí)政府以十八屆五中全會(huì)提出的共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，進(jìn)一步明確其責(zé)任定位，更好地發(fā)揮其在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的積極作用。

一、政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的責(zé)任定位

1、內(nèi)部責(zé)任

所謂內(nèi)部責(zé)任，是指在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中，政府及其相關(guān)職能部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。一般來說，內(nèi)部責(zé)任主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）完善城鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。具體而言，主要包括：一是政府要不斷加大公共財(cái)政對(duì)于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的投入力度，確保政府有足夠的財(cái)力支撐城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；二是要通過制度安排，解決城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)財(cái)政投入不均衡的問題；三是不斷優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮財(cái)政開支中用于行政管理和基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的費(fèi)用，增加用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出比例。

（2）引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。供給效率的提高要通過競(jìng)爭激勵(lì)機(jī)制的建立來實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，大力推行政府購買、公私合作、特許經(jīng)營、優(yōu)惠政策等方式，調(diào)動(dòng)其他主體參與的積極性。[1]

（3）建立規(guī)范的權(quán)責(zé)分配和問責(zé)制。進(jìn)一步明確各級(jí)政府的職能定位，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。要建立起對(duì)各級(jí)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)行有效的考核、監(jiān)督和問責(zé)，使各級(jí)政府在履行公共服務(wù)責(zé)任時(shí)有權(quán)可使，有責(zé)可依。[2]

2、外部責(zé)任

所謂外部責(zé)任，是指政府對(duì)來自行政管理領(lǐng)域外的、與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)密切相關(guān)的外部系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。一般來說，外部責(zé)任主要包括法律責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任等。

（1）法律責(zé)任。全面推進(jìn)依法治國，要求政府及其行政人員在行使公共管理權(quán)力與職能的同時(shí)，也要承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而言，一方面，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中，政府應(yīng)不斷完善相關(guān)立法，深入推動(dòng)依法行政；另一方面，也要承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任等。

（2）農(nóng)村人居環(huán)境得到持續(xù)改善，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一。不容否認(rèn)，同城市居民相比，當(dāng)前我國廣大農(nóng)村人口的人居環(huán)境還有待提高，政府應(yīng)當(dāng)為改善農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)揮更加積極的作用，主要包括：積極改善農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活條件；積極推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境同治；幫助建立科學(xué)合理的農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制等。

（3）社會(huì)責(zé)任。政府負(fù)有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)公民權(quán)利、供給公共產(chǎn)品的社會(huì)責(zé)任。在現(xiàn)代民主社會(huì)，政府追求的價(jià)值取向應(yīng)該是“一切權(quán)力屬于人民”的憲法準(zhǔn)則和“全心全意為人民服務(wù)”的行政價(jià)值觀，這種價(jià)值取向要求確立“社會(huì)本位，民眾本位”的民本思想并以此處理政府與社會(huì)的關(guān)系。[3]

二、政府責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)

1、政府職責(zé)分擔(dān)不均

我國在1994年“分稅制”改革之后，中央財(cái)力大大加強(qiáng)，但是隨之一些深層次的問題也漸次顯露。其中一個(gè)重要表現(xiàn)，就是由于相關(guān)法律法規(guī)對(duì)我國各級(jí)政府的事權(quán)并沒有一個(gè)明確的劃分，我國基本公共服務(wù)的事權(quán)主要是由縣鄉(xiāng)政府來承擔(dān)的。與此同時(shí)，就各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和財(cái)力來說，又表現(xiàn)為層層上收的局勢(shì)，這樣縣鄉(xiāng)財(cái)政就成為我國各級(jí)政府中承擔(dān)責(zé)任最多、最重、最直接的一級(jí)財(cái)政。讓這樣一級(jí)財(cái)政承擔(dān)起基本公共服務(wù)的主要供給責(zé)任基本上是不可能的，政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任并沒有真正落實(shí)。

2、公共服務(wù)供給不均等

我國的基本公共服務(wù)供給存在著總量供給不足且分布不均、質(zhì)量不高、效率不高的問題，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給總量、供給質(zhì)量都存在相當(dāng)大的差異。主要表現(xiàn)在：制度供給不均等，表現(xiàn)為公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)二元分割，在公共教育、公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障、生態(tài)保障等制度設(shè)計(jì)方面存在明顯的城鄉(xiāng)差別；供給總量不均等，表現(xiàn)為公共財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)的投入存在明顯差別；供給質(zhì)量不均等，比如在義務(wù)教育方面，農(nóng)村學(xué)校師資力量，尤其是優(yōu)秀師資嚴(yán)重短缺，而最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)居民享有公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本負(fù)擔(dān)不均等。[4]

3、法制建設(shè)相對(duì)滯后

我國現(xiàn)有的基本公共服務(wù)法律體系不健全，很多基本公共服務(wù)領(lǐng)域的立法還是空白，各級(jí)政府所應(yīng)該提供的公共服務(wù)往往還停留在政策上的規(guī)定或口號(hào)上的宣傳，尚缺乏成文法加以規(guī)范。[5]同時(shí)，公共服務(wù)信息不公開、部分決策過程不透明、民眾參與率低等也是政府履責(zé)能力不足的重要原因。

三、政府責(zé)任履行不足的原因分析

1、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)分割的治理結(jié)構(gòu)

作為特殊歷史條件下產(chǎn)生的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是造成我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的最重要的原因。近些年來，國家和地方都采取了一系列措施，城鄉(xiāng)分割的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到較大緩解，但不可否認(rèn)，二元結(jié)構(gòu)的影響還將持續(xù)較長時(shí)間，這勢(shì)必影響城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。

2、財(cái)政投入長效機(jī)制尚未形成

主要表現(xiàn)為：對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)政供給的范圍、主體缺乏合理界定；沒有制定出符合我國國情的，能真正體現(xiàn)普惠化、精細(xì)化、城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)明細(xì)目錄等。

3、基本公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)體制不健全

雖然我們國家越來越重視把基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平與官員的績效聯(lián)系在一起，但總體而言，目前在對(duì)官員的考核中，關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量和水平等方面的績效考評(píng)指標(biāo)仍然較少；中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制尚不健全，行政問責(zé)過程仍然帶有比較濃厚的人治色彩，行政問責(zé)過程的隨意性較大。

四、完善政府責(zé)任對(duì)策探究

1、不斷縮小城鄉(xiāng)居民間的身份差距和收入差距

進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，使附著在戶籍上的利益、特權(quán)等逐漸完全剝離。深入推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工程，為農(nóng)村貧困人口提供更多的物質(zhì)保障和制度保障。逐步擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，構(gòu)建更加公平的基本公共服務(wù)保障制度，促進(jìn)農(nóng)村人口真正同城市居民一樣，享受到平等的基本公共服務(wù)的權(quán)利。

2、完善法律法規(guī)體系，積極推進(jìn)依法行政

針對(duì)我國在基本公共服務(wù)方面立法相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，要進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。在條件成熟的情況下，國家可考慮制定專門的基本公共服務(wù)供給的法律法規(guī)。對(duì)地方而言，在符合國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，應(yīng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，盡快出臺(tái)內(nèi)容全面、可操作性強(qiáng)的地方法規(guī)，對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的范圍、供給主體與供給標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、決策程序、均等化財(cái)政制度與責(zé)任分配、均等化供給途徑與模式、公眾的權(quán)利與義務(wù)等做出明確規(guī)定。各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門要認(rèn)真履行好聽證等公眾參與程序，積極推進(jìn)依法行政。

3、創(chuàng)新政府治理理念，提升政府公共服務(wù)能力

在公共行政過程中，各級(jí)政府要以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步樹立服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)，不斷提升政府的公共服務(wù)能力。當(dāng)前，各級(jí)政府應(yīng)以共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，不斷加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，建立起以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的績效考核制度和干部考核制度，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的水平作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)之一；要加強(qiáng)與公共服務(wù)相關(guān)的配套制度建設(shè)，并在實(shí)踐中逐步充實(shí)和完善。

4、完善公共財(cái)政體系，保證基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配

調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將政府的財(cái)政支出從原來的主要投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)性財(cái)政，調(diào)整為主要投資于基本公共服務(wù)的服務(wù)型財(cái)政，以真正體現(xiàn)公共財(cái)政之公共性。加快建立以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。整合一般性轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，明確省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。在現(xiàn)有財(cái)政體制下，省級(jí)財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付時(shí)盡可能直接核算到縣， 以保證縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力。

5、促進(jìn)公共服務(wù)供給主體、供給方式的多元化

由于政府財(cái)力有限，單靠政府的力量無法滿足農(nóng)村越來越多的公共服務(wù)需求，因此，應(yīng)積極鼓勵(lì)其他社會(huì)力量在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中發(fā)揮更重要的作用。按照公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的不同屬性，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體、供給方式、供給渠道等的多元化。例如，可以結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，通過收購、兼并、參股、租賃等方式，采取委托、承包、購買服務(wù)等多種模式，提高基本公共服務(wù)供給能力；可以充分發(fā)揮社會(huì)合作組織的作用，提高特定人群自我提供公共服務(wù)的能力等。政府要為各種社會(huì)力量參與公共服務(wù)的健康、有序進(jìn)行提供保障。[6]

6、改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村

深入落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。具體而言，主要包括：結(jié)合實(shí)際，合理確定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的項(xiàng)目與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；加快危房改造步伐，建立健全農(nóng)村基本住房安全保障長效機(jī)制；以農(nóng)村垃圾和污水為治理為重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)美麗潔凈宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。爭取到2020年，廣大農(nóng)村重現(xiàn)山清、水秀、天藍(lán)、地綠的自然生態(tài)，農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件得到明顯改善，建成一大批美麗、宜居、文明、生態(tài)示范村。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 王菁雯.河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的政府責(zé)任研究[D].鄭州大學(xué)， 2016.

[3] 劉瓊蓮.政府在基本公共服務(wù)均等化中的角色[J].東南學(xué)術(shù)，2009（9）.

[4] 青連斌.找準(zhǔn)促進(jìn)公共服務(wù)均等化的著力點(diǎn)[N].中國青年報(bào)，2012-10-18.

[5] 陳松洲.廣東省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的政府責(zé)任研究[D].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[6] 時(shí)圣玉.德州市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究——以社會(huì)保障體系建設(shè)為例[J].理論學(xué)習(xí)，2013（02）.

【作者簡介】

時(shí)圣玉（1974-），男，山東臨沂人，德州市委黨校（德州市行政學(xué)院）哲學(xué)教研部副主任、副教授.