新區(qū)域主義視角下“一帶一路”的合作機制研究*

鄧婷婷，馬春雪

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

新區(qū)域主義視角下“一帶一路”的合作機制研究*

鄧婷婷，馬春雪

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

“一帶一路”現(xiàn)有的合作機制類型松散、職責重疊、主體單一，對“一帶一路”倡議的具體推進造成諸多局限，也影響了合作效能的充分發(fā)揮。新區(qū)域主義是關于區(qū)域性國際合作的國際關系理論，其多層次、多議題和多主體的合作特性契合了“一帶一路”的合作需求，能為“一帶一路”合作機制提供指導框架。根據新區(qū)域主義的理論內涵，“一帶一路”的合作機制需要豐富合作形式，推動合作議題全面深化，促進“國家—市場—社會”多方參與，形成合作類型多樣化、治理內容全面化、參與主體多元化的合作機制以助力“一帶一路”倡議的順利實施。

新區(qū)域主義；“一帶一路”；合作機制

在全球經濟結構調整和國際經貿秩序重塑的重要時期，中國順應世界多極化和經濟全球化的潮流，于2013年9月、10月提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)的重大倡議，旨在運用現(xiàn)有的合作機制開展更大范圍、更高水平和更深層次的區(qū)域合作，打造所有國家共同繁榮的利益共同體、命運共同體和責任共同體*詳見《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》“一、時代背景”和“三、框架思路”，2015年3月28日，載于商務部網站http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201504/20150400949816.shtml.最后訪問日期：2017年3月17日。。在分析“一帶一路”現(xiàn)有的合作機制時，我們發(fā)現(xiàn)目前的合作方式尚無法滿足“一帶一路”倡議的現(xiàn)實需要，也無法實現(xiàn)區(qū)域互利共贏的政治經濟使命。作為席卷全球的世界性合作潮流，新區(qū)域主義(New Regionalism)多形式并進、全領域推動、各主體參與的獨特內涵為全球化時代下的多邊合作注入新的活力。因此，本文以新區(qū)域主義為視角，結合“一帶一路”的獨特現(xiàn)狀和合作需求，尋求合作機制的優(yōu)化策略。

一、新區(qū)域主義的實踐沿革及理論內涵

(一)傳統(tǒng)區(qū)域主義向新區(qū)域主義的演進

區(qū)域主義發(fā)軔于20世紀50年代的歐洲大陸，為在促進經濟要素的自由流動同時控制戰(zhàn)爭，冷戰(zhàn)時期的歐洲國家開始驅動建立正式的經濟組織和政治聯(lián)盟，尋求在經濟互賴、地緣接近、文化相似的同質國家間進行區(qū)域整合，建立了歐洲經濟共同體、經濟互助委員會、北大西洋公約組織、華沙公約組織等單一的政治、經濟一體化組織。而拉美、非洲等地區(qū)獲得獨立的新興民族國家為維護政權和發(fā)展民族經濟，也開始探索區(qū)域化道路*例如，東南亞地區(qū)與1961年成立了東南亞國家聯(lián)盟、拉丁美洲地區(qū)于1960年成立了拉丁美洲一體化協(xié)會、中美洲地區(qū)于1960年成立了中美洲共同市場等。。學者們將這股全球性區(qū)域化浪潮稱為傳統(tǒng)區(qū)域主義。20世紀70年代早期至80年代中期，因地域范圍、意識形態(tài)的限制和大國勢力變化的影響，區(qū)域化發(fā)展趨于平靜。進入20世紀80年代后期，隨著冷戰(zhàn)結束、《單一歐洲法案》頒布、發(fā)展中國家經濟轉型及經濟全球化沖擊，人們對區(qū)域整合的熱情空前高漲，新的區(qū)域化活動席卷全球，這一形式、內涵都不同于以往的世界性活動浪潮被稱為新區(qū)域主義*新區(qū)域主義目前尚無統(tǒng)一界定，這一術語首次是由美國學者諾曼·帕爾默在《亞洲和太平洋地區(qū)的新區(qū)域主義》中提出，主要是指20世紀80年代興起的區(qū)域合作現(xiàn)象。“新區(qū)域主義方法”的代表人比約恩·赫特納等人認為：區(qū)域主義是指在特定領域或作為一種國際秩序類型敦促區(qū)域治理的普遍現(xiàn)象或意識形態(tài)，其實證過程就是區(qū)域化進程，而區(qū)域化的最終結果是形成區(qū)域組織。Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum，The New Regionalism Approach，Politeia，Vol.17，No.3(1998).。

與傳統(tǒng)區(qū)域主義相比，新區(qū)域主義將全球化和區(qū)域化進行互動分析，強調更加開放、多元的國際合作。兩極冷戰(zhàn)背景下的傳統(tǒng)區(qū)域主義更為關注大國的利益，主要由國家主導，通過自上而下的方式在地理鄰近的范圍內定義一定功能性的區(qū)域認同，具有明顯的正式性、保護性。新區(qū)域主義源于政治多極化、經濟全球化中，新興民族國家經由自然的經濟、政治互動自發(fā)地進行區(qū)域整合，市場機制下的政府、企業(yè)、社會廣泛參與，合作議題亦向人文、環(huán)境、社會等各方面擴展。相比于傳統(tǒng)區(qū)域主義，新區(qū)域主義的機制形態(tài)變有了很大變化，除了正式的條約機制，非正式的“軟區(qū)域主義”開始出現(xiàn)*“軟區(qū)域主義”提法與“硬區(qū)域主義”相對，指比較松散的、缺乏硬約束力的組織方式，典型代表如亞太經濟合作組織。路宇立.APEC合作的理論基礎：新區(qū)域主義視角的分析[J].國際貿易問題，2011，(4)：49.。有學者將新區(qū)域主義的表現(xiàn)形式分為：外向型與開放性區(qū)域主義、南北型區(qū)域主義、復合型區(qū)域主義，回應了新區(qū)域主義開放性、包容性、多元性的時代特征*余楠.新區(qū)域主義視角下的《跨太平洋伙伴關系協(xié)議》[J].法商研究，2016，(1)：129.。如果將傳統(tǒng)區(qū)域主義形容為內生的保護主義者，新區(qū)域主義則以開放的姿態(tài)應對世界格局的互賴變化，在側重區(qū)域內發(fā)展的同時還允許并鼓勵成員國參與區(qū)域外合作，一些區(qū)域組織以自由為價值建立對外開放性體系，如歐盟—拉美自由貿易區(qū)、東盟—中、日、韓自由貿易區(qū)(“10+3”)等突破地緣限制的自貿安排日漸增多。傳統(tǒng)區(qū)域主義強調成員方在政治制度、經濟結構、宗教信仰、文化傳統(tǒng)等方面的相似性，尋求在經濟水平相當、文化制度協(xié)調的同質國家間進行南南合作、北北合作。而市場驅動下的新區(qū)域主義以需求為向導，在成員結構上更為包容，主張發(fā)達國家的資金、技術優(yōu)勢與發(fā)展中國家的資源、人力優(yōu)勢互補，鼓勵異質國家間的南北型合作。冷戰(zhàn)后的多元世界決定了各國在處理國際事務時的多方位參與，各種區(qū)域性安排交叉重疊，復合型區(qū)域主義已形成趨勢。在合作議題上，單純的經濟或政治、安全認同已經不能滿足多樣性的合作需求，新區(qū)域主義的區(qū)域內涵更為豐富，政治、經濟、人文、安全、環(huán)境、公正等內容綜合發(fā)展。概而言之，新區(qū)域主義也被認為同目前的多邊結構及經濟全球化有更好的兼容*殷敏.新區(qū)域主義時代下美式自由貿易協(xié)定的戰(zhàn)略選擇[J].蘇州大學學報，2013，(5)：96.。

(二)新區(qū)域主義的理論內涵

圍繞著區(qū)域化進程的形式、內容和主體等核心因素，新區(qū)域主義體現(xiàn)出以下特性：

一是多層次、多類型的區(qū)域化。與傳統(tǒng)的國家間正式一體化相比，新區(qū)域主義下的區(qū)域化是同時發(fā)生在多個層次的復雜過程，這些層次包括：全球層次、區(qū)域間層次以及區(qū)域內部層次(包括民族、次國家和跨國次區(qū)域等)*Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum，The New Regionalism Approach，Politeia，Vol.17，No.3(1998).，而對于各層次間的合作形式，除了正式的條約機制，軟約束力的非正式機制尤為重要。以東南亞地區(qū)的區(qū)域化進程為例：既參與了諸如WTO類全球性國際合作，又形成了區(qū)域性一體化機制—東盟(ASEAN)，更組建了跨區(qū)域性合作機制—如與區(qū)域外中國、日本、韓國形成“10+1”、“10+3”機制，還包括區(qū)域內國家間和跨國次區(qū)域合作—如成員國之間建立的自由貿易區(qū)，新加坡、馬來西亞、印尼的“新柔廖”南增長三角，印尼、馬來西亞、泰國的北增長三角等。

二是多緯度的區(qū)域化。目標單一的經濟或政治聯(lián)盟固然容易推進，而其他功能的缺失則帶來可持續(xù)發(fā)展的隱患。因此，新區(qū)域主義時期的區(qū)域化進程是一種涉及不同緯度的相對異質性到不斷增加的同質性的變化，主要是經濟、政治制度和文化的變化*〔9〕鄭先武.新區(qū)域主義理論：淵源、發(fā)展與綜合化趨勢[J].歐洲研究，2006，(1)：51.。舉例而言，傳統(tǒng)經濟實體歐共體過渡到全面發(fā)展的歐盟、以建立安全共同體為初衷的東盟向經濟合作側重、成立政治、經濟、文化全面對話的亞歐會議等。

三是區(qū)域化行為主體多元化。傳統(tǒng)區(qū)域主義主要強調國家或政府的推動作用，在區(qū)域機制上更多的是建立單一管理主體—區(qū)域政府，但單純的大國權力推動易滋生霸權，且不利于區(qū)域共同體感的形成。而新區(qū)域主義理論下的一體化實踐除了關注國家間主體外，還追求市場驅動下的人員流動和非政府組織的運作，由國家、市場和公民社會在內的各主體之間的互動推動一個有獨立權利的區(qū)域角色的形成〔9〕。

“一帶一路”倡議誕生于以和平、發(fā)展、合作、共贏為主題的新時代，用合作的方式謀求沿線區(qū)域的共同繁榮是“一帶一路”倡議的艱巨任務。新區(qū)域主義開放、多元的理論內涵正好契合了“一帶一路”的獨特現(xiàn)狀：從地理范圍看，“一帶一路”地跨歐亞非，除了已經參與的66國外還向其他國家、國際組織開放，其地域范圍中的經濟、社會互動必然要打破地緣限制，以跨區(qū)域的、開放的形式存在；從發(fā)展水平看，“一帶一路”沿線既包括發(fā)達國家、發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家三種經濟水平，又存在總統(tǒng)制、君主制、人民代表大會制、議會共和制、君主立憲制、主席團制六種政體，還蘊含著佛教、基督教、伊斯蘭教等多種宗教和四大文明、五大文化圈。經濟水平、政治制度及文化傳統(tǒng)的多元復雜表明“一帶一路”除了建立正式條約機制外，還要注重以溫和的、非正式的形式在異質國家間開展合作；從利益需求看，沿線各國的發(fā)展模式和經濟優(yōu)劣勢各不相同，如何實現(xiàn)中亞、阿拉伯地區(qū)的能源優(yōu)勢，中東歐地區(qū)的資金、技術優(yōu)勢及南亞、東南亞的資源優(yōu)勢之間的互補，需要以市場為向導，由各行為主體搭建區(qū)域、雙邊及次區(qū)域等多層次合作機制；從發(fā)展趨勢看，全球化背景下“一帶一路”倡議的推進不能只專注于特定功能性目標，只有進行經濟、政治、文化、社會等全體多面的區(qū)域合作才能得到持續(xù)發(fā)展。

二、“一帶一路”的合作機制現(xiàn)狀及效能局限

機制是合作發(fā)生與維系的關鍵因素，其暗含或明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序能對國際合作進行制度化、組織化安排，促成并維系合作*關于機制及機制對合作的催生作用，新制度主義學派學者基歐漢在《霸權之后》中認為，機制是一套暗含或明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，圍繞著它們，行為者的預期在國際關系的某一特定領域匯合。就機制的創(chuàng)設看，它在有較高聯(lián)系的可資共享利益的國家間，通過重復“囚徒困境”中的“未來陰影”促使國家對合作進行制度化安排；就機制的效果看，介于機制對違反合作的遏制作用，成員國可能為長遠利益考慮而犧牲眼前的不合作利益從而遵從合作安排。饒戈平.國際組織與國際法實施機制的發(fā)展[M].北京：北京大學出版社，2013：62-63.。作為中國加強與亞歐非及世界各國繁榮共建的系統(tǒng)工程，“一帶一路”倡議的推進需要依托相應機制搭建合作框架。介于篇幅限制，本文僅以“一帶一路”沿線較為重要的或中國已經參與的機制為對象，對“一帶一路”的合作機制現(xiàn)狀及合作效能進行分析。

(一)合作形式松散

從機制類型看，“一帶一路”的合作機制大致可分為兩類，一種是條約機制，主要為自由貿易區(qū)和上海合作組織等極少數(shù)協(xié)定性國際組織*協(xié)定性國際組織是傳統(tǒng)的國家間多邊合作形式，指經由政府間條約或協(xié)議設立的、有完善組織機構和實際操作能力的組織，它被認為是最典型的國家間合作工具。由于《“一帶一路”愿景與行動綱領》所提及的協(xié)定性國際組織只有上海合作組織，而基于本文對論壇性組織探討的側重，暫不設專門篇幅對協(xié)定性組織進行過多介紹。；另一種是對話機制，包括峰會、論壇、博覽會等交流平臺和政府間論壇性國際組織，這兩類機制在“一帶一路”的合作中都存在以下不足：

1.條約機制—自由貿易區(qū)碎片化分布

自由貿易區(qū)，是指通過簽署雙邊或多邊自由貿易協(xié)定，在兩個或兩個以上獨立關稅領土區(qū)之間相互取消關稅或其他貿易限制而結成的集團。其中，自由貿易協(xié)定是成員方對貿易合作進行制度化安排的條約體現(xiàn)，具有法律約束力。根據WTO的數(shù)據顯示，“一帶一路”沿線簽訂了大量的雙邊、多邊自由貿易協(xié)定，覆蓋范圍遠超“一帶一路”所涉區(qū)域。這些協(xié)定地域交叉，主體重疊，共同分割著沿線的經貿市場，使得整個“一帶一路”的自由貿易區(qū)呈碎片化分布。由于各國開放程度的限制，同一國家簽訂的不同自由貿易協(xié)定對同一貿易規(guī)則往往有著不同的規(guī)定，而原產地規(guī)則的差異則會導致來自不同國家或區(qū)域的同一產品有著不同的關稅稅率、安全標準、環(huán)保標準及市場準入等標準，無形之中加大了國家間的貿易成本。此外，各行其是的自由貿易協(xié)定所含有的歧視性或排他性規(guī)定在一定程度上是對最惠國待遇的偏離，容易造成貿易規(guī)則的碎片化，反而降低了貿易的自由化、便利化程度，這些都在一定程度上加大了“一帶一路”自貿談判的政治壓力，也使得沿線經貿合作的制度環(huán)境更為復雜。

表1 “一帶一路”沿線國家的自由貿易區(qū)情況*“數(shù)量一”指各國在WTO備案實施的自由貿易區(qū)數(shù)量，“數(shù)量二”為各國與“一帶一路”沿線國家或區(qū)域簽訂的自由貿易協(xié)定數(shù)量。載于https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/rta_participation_map_e.htm.最后訪問日期：2017年3月13日。

資料來源：作者根據WTO網站資料整理。

就自由貿易區(qū)效應而言，“一帶一路”沿線的一體化水平不高：

第一，自由化、便利化的開放水平較低。貨物貿易領域壁壘較少，但大多數(shù)發(fā)展中國家及最不發(fā)達國家所簽的自由貿易協(xié)定中敏感產品和例外產品的比例較高；服務貿易上基本遵循《服務貿易總協(xié)定》(GATS)規(guī)定，承諾水平采取“準入后國民待遇+正面清單”的模式，即列明準予市場準入或授予國民待遇的行業(yè)，這在很大程度上降低了自由貿易區(qū)的利用效率。

第二，對“WTO+”新議題涉及較少。隨著區(qū)域一體化的提高，投資、知識產權、競爭、環(huán)境、勞工等新議題成為促進國際貿易更大發(fā)展的動力來源。在多邊體制艱難推進的背景下，美歐借助在“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協(xié)定”(TTIP)等區(qū)域貿易協(xié)定中對新議題的談判展開對未來國際貿易與投資規(guī)則話語權的角逐。而基于經濟水平的制約，“一帶一路”沿線的自由貿易協(xié)定主要集中在傳統(tǒng)的貨物貿易、服務貿易領域，范圍窄、程度淺，不僅限制了“一帶一路”投資、基礎建設的深入，還掣肘了在國際規(guī)則制定權中的競爭。

2.對話機制—論壇性國際組織的泛法律化、泛制度化

除了自由貿易區(qū)和上海合作組織等極少數(shù)協(xié)定性國際組織是由條約生成、能維系制度化合作外，“一帶一路”的其他合作機制大多以泛法律化、泛制度化的形式存在，可以分為兩種：一是論壇、峰會、博覽會等非正式協(xié)商、展覽機制，它們至多表明經濟活動的形式、慣例，無法形成和維系長期的、實質性合作*李雪平.“一帶一路”的合作機制：法律缺陷、復雜挑戰(zhàn)和應對策略[J].理論月刊，2017，(1)：6.；二是正式的政府間對話合作機制，主要包括亞太經濟合作組織(APEC)、亞歐會議、亞洲合作對話、亞信會議等。這類機制屬于論壇性國際組織，雖由政府發(fā)起成立，但制度化較低，一般表現(xiàn)為國家間的非正式會議，不具備有操作能力的組織機構，缺乏條約性組織章程，不能形成規(guī)范的、有強制約束力的國際合作。

表2 “一帶一路”沿線主要的對話合作機制

資料來源：作者根據網絡資料整理。

論壇性國際組織所具有的合作彈性在一定程度上限制了機制功能的發(fā)揮：

首先，缺乏嚴密的組織機制和有效的議事規(guī)則會異化公平，損害弱勢成員的利益。上述論壇性機制大多組織機構松散，沒有實質性的常設機構，議事規(guī)則和會議制度較為隨意，只有APEC設有功能輔助的秘書處，但其規(guī)模較小、議事權力有限、也沒有專門的秘書長，不具備常設議事機構的條件。此外，組織機構的渙散在一定程度上限制了提案、討論和決策程序的規(guī)范性，如APEC中的首腦非正式會議就沒有嚴格的程序，其具體操作中有很大的隨意性和非透明性，容易造成首腦無從異議而以集體宣言方式予以承諾*張獻.APEC的國際經濟組織模式研究[M].北京：法律出版社，2001.287.。

其次，效力上的泛法律性使得具體實施難以保障。論壇機制效力的非強制性主要源于兩個方面：一是缺乏有法律約束力的章程。國際組織的成立、運作及組織結構的法律基礎來自于其成立時所簽署的憲章性文件，通常體現(xiàn)為政府間條約或協(xié)議。表2中的對話合作機制雖然是政府間組織，但其成立時所簽署基本文件依次為《漢城宣言》、《主席聲明》、《亞信會議聲明》、《亞洲合作宣言》，這些聲明、宣言對成員國沒有法律上的約束力；二是會議的非正式性和文件的非法律性。組織章程的泛約束力帶來會議制度的隨意性，上述機制的運作模式多為召開首腦或外長非正式會議，在會議后發(fā)表宣言、聲明或公告來構建合作框架，而這些宣言或聲明也不具有法律約束力。如APEC不是靠談判達成條約而是在非正式首腦會議上經協(xié)商一致發(fā)表合作“宣言”。由于宣言、聲明不是法律性文件，對成員國沒有強制履行或制裁的權力，而論壇性機制的執(zhí)行力多基于各成員國的協(xié)商一致和自愿承諾，其作為一種國際信用，拘束力多來自于國際政治或國際道德，容易造成處理重大國際問題時的推諉、拖延甚至“背信棄義”，難以保障具體計劃的實施。

(二)合作議題囿于經濟領域

當某一可資共享利益的事項與其他事項有較高聯(lián)系時，共享國傾向于創(chuàng)設機制來保護該事項背后的合作利益*饒戈平.國際組織與國際法實施機制的發(fā)展[M].北京：北京大學出版社，2013.62.，這一事項便是合作機制的議題，主要分為政治、經濟、安全、文化等方面。對于現(xiàn)有機制的合作議題，一方面，雖然《“一帶一路”愿景與行動綱領》明確表明“一帶一路”追求的是政治、經濟、文化等全體多面的共同合作，而就目前而言，“一帶一路”的絕大部分機制都主要側重經濟領域的交流，對其他領域涉及較少或至多為綜合性規(guī)定，缺乏明確的具體安排；另一方面，由于各機制的定位不同，現(xiàn)有機制的經濟議題更關注的是域內層面的、已經定型的發(fā)展方向*如APEC拉動經濟的“三大馬車”分別為：貿易與投資的自由化便利化、區(qū)域經濟一體化、經濟技術合作。，雖然與“一帶一路”的重點合作內容有一定的交叉，但整體上發(fā)揮的功能有限，不能有效地契合“一帶一路”的戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，各機制在經濟領域的趨同及沒有合作主渠道進行明確的分工，反易引發(fā)機制間的權益競爭，降低合作效率。

表3 “一帶一路”沿線主要合作機制的重點合作內容

資料來源：作者根據網絡資料整理。

“一帶一路”倡議的推進需要重點關注貿易、投資、金融及稅收等方面的法律問題，其中，金融和稅收支持尤為重要?，F(xiàn)有機制因宗旨和地域的限制，對隨著“一帶一路”倡議的推進而新產生的風險或壓力尚未有效覆蓋，發(fā)揮的合作效應有限：第一，金融領域的法律風險，主要包括人民幣國際化和金融機構的運行。一方面，隨著“一帶一路”跨境貿易、投資活動的刺激，使用人民幣作為交易媒介來計價結算，進而規(guī)避外匯風險、節(jié)約交易成本的呼聲日益高漲，但中國金融市場亟待完善，貿然推動人民幣國際化又會提高人民幣政策的執(zhí)行難度，帶來新的風險*貨幣國際化使得貨幣政策的制定上考慮國內因素又要考慮國際影響，容易產生國內貨幣政策與國際政策的沖突，如國際收支逆差和資本外流時還要保持幣值穩(wěn)定的“特里芬難題”。孫杰.跨境結算人民幣化還是人民幣國際化[J].國際金融研究，2014，(4)：45.；另一方面，“一帶一路”沿線所涉地區(qū)大多為經濟體較小的發(fā)展中國家，在基礎設施建設、能源合作等方面對資金需求量大，如何在亞投行、絲路基金等金融基礎設施中適當發(fā)行債券、審慎融資，處理信貸風險是“一帶一路”亟待解決的難題。第二，稅收制度的滯后現(xiàn)狀。從整體看，“一帶一路”區(qū)域國家因經濟發(fā)展階段、法治水平等的差異而產生的稅制差別構成了區(qū)域經濟合作、交流的稅收壁壘；從國別看，大多數(shù)國家尤其是欠發(fā)達國家境內稅制落后，自我保護較高，境外參與不足，稅收協(xié)定混亂，極大影響了企業(yè)的對外競爭。此外，“一帶一路”尚未設立多邊稅收協(xié)調機制，區(qū)域稅收平臺的闕如使得稅收沖突不能得到有效的化解，這些問題都在程序和效力上加大了“一帶一路”海外建設的負擔。

除此之外，現(xiàn)有的合作機制在經濟領域的傾斜一定程度上限制了“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進。在政治方面，因“一帶一路”地跨歐亞非，所涉國家眾多，根據美國學者奧耶的觀點：“參與者數(shù)目越多，合作可行性越小”*Kenneth Oye，Explaining Cooperation Under Anarchy：Hypotheses and Strategies，Cooperatiom Under Anarchy，Princeton University Press，1986，pp.18-20.轉引自饒戈平.國際組織與國際法實施機制的發(fā)展[M].北京：北京大學出版社，2013.。為了推動合作的順利進行，沿線國家更加需要在政治層面進行協(xié)作溝通，強化合力，完善合作框架；在安全方面，“一帶一路”沿線區(qū)域安全問題嚴重，既充斥著大國地緣政治博弈，又存在跨國犯罪、恐怖主義、分裂主義和極端主義困擾，還留有宗教問題、民族問題等矛盾。確保安全合作，才能為“一帶一路”建設保駕護航；在文化方面，“一帶一路”蘊含豐富的文化底蘊，加大文化合作是各國、各地區(qū)化解矛盾、和諧共生的橋梁。

(三)合作主體側重政府單一主導

主體是國際關系的重要因素，在國際合作中，它既是利益最大化的尋求者，又是制度、規(guī)則的制定者和合作事項的實施者，可以分為“國家—市場—社會”三個層面。根據主體功能，“一帶一路”的各合作機制大體歸為三類：一是政府間條約機制，包括上海合作組織和各自由貿易區(qū)；二是政府間協(xié)商機制，包括APEC、亞歐會議等對話合作組織和歐亞經濟論壇等國際論壇、峰會；三是地方政府合作機制，包括依托云南、寧夏等地方舉辦的各類博覽會和跨國次區(qū)域合作機制。這些合作機制大多是政府或次政府創(chuàng)設、承辦的政府間合作平臺，各非政府實體雖有不同程度的參與，但他們的角色更多的是外交政策的被執(zhí)行者而不是積極的建議者，發(fā)揮的作用有限。盡管政府是國際合作的核心主體，但“一帶一路”對非政府組織、經濟實體的忽略隱含著以下風險：

第一，以國家為主導的政府間機制運行緩慢且缺乏靈活性。制度安排對利益需求存在一定的滯后性，很多情況都是先有經貿合作或先發(fā)生安全沖突再搭建合作框架。而主權國家在面臨合作需求時，其反應和采取行動都是緩慢的。從展開談判或協(xié)商—作出決策—簽署條約或發(fā)表宣言—開始合作，即便是簽訂雙邊的自由貿易協(xié)定，這一過程通常也需要復雜的程序和漫長的時間，且國家間的安排往往需要國內法的調整來貫徹、實施。國家間的程序制約和宏觀利益約束往往不能滿足微觀的、短暫性的合作需求，因此，單靠政府間機制推進“一帶一路”合作是不夠的。

第二，政府間機制因利益考量而在合作范圍的選擇上具有局限性。作為理性行為體，國家參與國際合作往往以維護本國整體利益為前提。一方面，主權國家基于政治、經濟利益，常常會忽視一些全球公益，如環(huán)境污染、醫(yī)療救助等。而以基礎設施建設為核心，以發(fā)展中國家為主要地區(qū)的“一帶一路”，其推動過程中必然涉及全球公益，這需要具有非營利性、公益性、專業(yè)性等優(yōu)勢的非政府組織補充。另一方面，政府間組織對具體經濟、人文等事項的作用是有限的，就政府與市場關系而言，應當以市場調節(jié)為主。因此，“一帶一路”的具體合作安排必然需要經濟實體、自然人的積極參與、獻言獻策。

第三，政府間機制在公共外交上具有有限性?；谘鼐€國家的不信任和不了解，“一帶一路”在推進過程中面臨著諸如“中國版馬歇爾”、“占領市場論”等輿論挑戰(zhàn)，對此，有必要加強公共外交來抵御合作“軟風險”。然而，單純的政府外交因主體的官方性和單一性，不僅容易陷入宏觀敘事的弊端，受到抵制。而且其單向宣傳模式也不能得到有效的互動。因此，政府主導的公共外交已經難撐大局*李志永.企業(yè)公共外交的價值、路徑與限度[J].世界經濟與政治，2012，(12)：102.。

三、新區(qū)域主義下“一帶一路”合作機制的完善對策

“一帶一路”建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，如何緩解因沿線地域范圍的廣泛性、發(fā)展水平的差異性及利益需求的復雜性所帶來的合作壓力，需要依托新區(qū)域主義的理論內涵對現(xiàn)有機制進行完善。

(一)機制類型上：以自由貿易區(qū)為引擎，豐富與發(fā)展其他合作形式

新區(qū)域主義中的區(qū)域化進程往往是自上而下的正式合作與自下而上的非正式合作同時進行，“一帶一路”倡議的實施也需要各種類型的合作機制共同推進。

1.建立高標準的自由貿易區(qū)網絡

價值鏈是貿易整合的基礎*張茉楠.力促亞太自貿區(qū)整合阻止貿易碎片化[N].上海證券報，2014-07-03(A02)[2017-05-10].，對于“一帶一路”沿線自由貿易區(qū)碎片化、重疊化的復雜現(xiàn)狀，中國可以借“一帶一路”倡議的推進，通過發(fā)揮對世界經濟的拉動作用，和其他建設者共同推動現(xiàn)有的自由貿易區(qū)整合，合力構筑輻射“一帶一路”的高標準自由貿易區(qū)網絡，將“一帶一路”打造成暢通之路、商貿之路、開放之路*國務院關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見[EB/OL].[2017-03-28].http://wzs.mofcom.gov.cn/article/zt_zymysyq/column02/zhl/201611/20161101753750.shtml.。

表4 中國目前與“一帶一路”沿線國家正在建設的自由貿易區(qū)

資料來源：作者根據中國自由貿易區(qū)服務網資料整理。

第一，循序漸進，推動自由貿易區(qū)整合。首先，由點到線，創(chuàng)新模式，加快雙邊談判。如與開放程度較低的蒙古、伊朗、阿富汗等國，可以通過承諾過渡期、部門貿易自由化及“早期收獲計劃”、框架協(xié)議等合作形式，進行淺層次經濟一體化安排*張曉君.“一帶一路”戰(zhàn)略下自由貿易區(qū)網絡構建的挑戰(zhàn)與對策[J].法學雜志，2016，(1)：36-37.。其次，由線成片，積極部署，爭取加入多邊自由貿易協(xié)定。除了東北亞的中日韓自由貿易區(qū)、東南亞的中國—東盟(“10+1”)自由貿易區(qū)、西亞北非的中國—海合會自由貿易區(qū)外，中國可以以上海合作組織、摩爾多瓦、斯里蘭卡等為支點，尋求與獨聯(lián)體自由貿易區(qū)、南盟自由貿易區(qū)、中歐自由貿易區(qū)及與歐盟進行對接；再次，發(fā)揮中國的戰(zhàn)略支點作用，融合互通區(qū)域協(xié)定。在上述區(qū)域性自由貿易區(qū)都建立的情況下，積極發(fā)揮中國的橋梁作用，打通不同區(qū)域間的貿易壁壘，尋求同一區(qū)域貿易優(yōu)惠安排的融合，如促進RCEP完成亞太地區(qū)的整合。此外，中國還應牽頭組建“一帶一路”自由貿易區(qū)網絡協(xié)調委員會，盡量化解不同貿易規(guī)則的膠著局面，緩解制度壓力。

第二，由低到高，逐步推動高水平貿易和投資規(guī)則的談判。首先，逐步提升我國的開放程度和規(guī)則水平，在能接受的程度內放開相關行業(yè)的壁壘，并有計劃地深化投資、知識產權、勞工標準、環(huán)境保護等方面的談判，在重點國家或重點領域建立一批以中韓自由貿易區(qū)為代表的高標準自由貿易區(qū)；其次，發(fā)揮高標準自由貿易區(qū)的示范作用，在時機成熟時分層次、分領域的帶動低水平自由貿易協(xié)定的升級優(yōu)化，逐步形成層次分明、重點突出的高標準自由貿易區(qū)網絡。

第三，設計“彈性的”自由貿易協(xié)定范本。盡管靈活多樣的自由貿易協(xié)定更能適應開放多元的利益需求，但這勢必增加談判成本和管理難度。隨著“一帶一路”自由貿易區(qū)網絡的建設，我國有必要設計一個“彈性的”自由貿易協(xié)定范式進行規(guī)則主導，這樣既能避免一定程度上談判的混亂又能逐步提升國際貿易規(guī)則的制度性話語權。該范本的核心是規(guī)范自由化、便利化程度和規(guī)則水平，而在具體條款上則應兼顧高標準與發(fā)展標準，針對不同的利益訴求設計彈性條款。對于接受程度較低的區(qū)域可增加例外規(guī)定，如在時間、范圍上放寬要求。對于有高規(guī)則需求的國家，可以限制例外并增添其他規(guī)則。

2.提高對話合作機制強度

靈活、自愿的非制度化安排固然容易促使各國在經濟的差異和多樣下拋開分歧、匯聚共同點，但這一初衷必須在規(guī)范的、嚴謹?shù)倪\作程序下才能得以保障?；诖?，有必要漸進地對“一帶一路”沿線的合作機制進行制度化完善，具體措施包括兩個方面：第一，建立議事機制，新設或漸增秘書處的管理職能，如規(guī)范APEC的提案和討論程序，改進先首腦承諾再部門協(xié)商這一自上而下的程序所帶來的“強勢”隱患；在APEC中將會議準備工作特別是年會宗旨由成員國經濟體轉移到秘書處，由秘書處來圍繞APEC宗旨提出議題，保證APEC發(fā)展進程；第二，完善決策效力，設立效率機制，如其他合作機制可以借鑒APEC在1994年茂物會議上確定在2020年前實現(xiàn)貿易投資自由化的目標的做法，制定目標并設計標準化的單邊實施格式文件，規(guī)定承諾內容和履行期限從而增強文件的拘束力；制定監(jiān)督、檢查和評估規(guī)則，提高履行效力。

3.豐富其他合作形式

按照新區(qū)域主義的模式，“一帶一路”的內部進程是多層次、多類型的，除了完善區(qū)域性合作機制，還應當豐富其他合作形式展開多層面的合作，例如開展跨國次區(qū)域合作，借鑒大湄公河次區(qū)域經濟合作、圖們江經濟合作經驗，搭建新亞歐大陸、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、孟中印緬、中巴、中俄蒙六大經濟走廊；建立雙邊工作機制，以聯(lián)委會、混委會等形式促進地方政府對接；重視論壇、博覽會等非正式平臺，充分發(fā)揮烏魯木齊、西安、成都、昆明、廈門等橋頭堡作用，以展覽、會見等多種非正式形式尋找區(qū)域合作新渠道。

(二)機制類容上：以經濟為核心，兼顧政治、安全、文化的全面發(fā)展

“一帶一路”的現(xiàn)實背景決定了其在新區(qū)域主義時代下的合作議題是以經濟為核心的全面兼顧，但這一側重并不意味著所有機制在經濟領域的重疊，而是有針對性地分工配合。

1.深化經濟領域的合作

經貿合作是“一帶一路”建設的核心，而各機制有目標、有重點的協(xié)調配合是經貿合作順利進行的關鍵。

(1)完善金融機制。首先，適度推進貨幣國際化進程，協(xié)調需求與風險。以人民幣國際化為例，一方面，需要借助“一帶一路”倡議的推進擴大人民幣的境外使用。中國要加快與沿線國家、地區(qū)開展人民幣跨境結算業(yè)務，簽署貨幣結算協(xié)議、建立境外清算中心和離岸市場，降低企業(yè)的外匯風險；另一方面，穩(wěn)步進行國內金融市場改革，穩(wěn)定幣值。在貨幣流出上，為控制匯率波動對人民幣幣值的影響，“一帶一路”人民幣的結算額要與對外實體經濟活動規(guī)模(貿易、投資)相適應；在國內資本市場上，既要加強監(jiān)管，又要促進市場的自由流動，放松對資本項目的監(jiān)管，吸引人民幣回流。其次，審慎開展亞投行的融資業(yè)務。作為以基礎建設為核心、專為“一帶一路”設立的國際公共產品，亞投行在融資方式、債券類型、融資項目等法律方面要進行適當?shù)倪x擇，做到既降低風險又推動“一帶一路”的建設。在發(fā)行方式上，可以采用聯(lián)合發(fā)行降低信用風險，如和世界銀行等處于優(yōu)先債權人地位、有最高信用評級的金融機構進行合作；在債券類型上，積極發(fā)展非核心貨幣債券來提高融資效率，主要是向進行基礎建設的國家發(fā)行以其貨幣計價的債券；在融資項目上，重視綠色債券下的環(huán)境項目來提高標準。除了有形的基礎設施，“一帶一路”也要促進現(xiàn)有項目的節(jié)能改造，加強環(huán)保意識，提升融資標準。

(2)健全稅收機制。稅收制度是“一帶一路”倡議中吸引外資、提高企業(yè)海外競爭力的重要支持。對于“一帶一路”沿線稅收壁壘叢生、稅制混亂的現(xiàn)狀，各國除了要在國內法制上根據自身需求完善稅收體系、促進稅制轉型外，還要加強合作建立健全涉外的稅收機制。一方面，簽訂、升級雙邊多邊稅收協(xié)定，如中國不僅要加快與緬甸、柬埔寨等未簽協(xié)議國家的談判步伐，還要早日對協(xié)定內容中的稅收饒讓、避免雙重征稅等滯后模糊的條款進行升級換新；另一方面，建立區(qū)域稅收協(xié)調機制?！耙粠б宦贰笨梢孕Х隆叭蚨愂照搲痹O立區(qū)域性稅收平臺來引導各國進行稅收情報交流，促進區(qū)域內國家在稅種、稅率等稅制要素方面的趨同，協(xié)調跨境稅收征管、解決稅收爭議。

2.推動政治、安全、文化合作并進

(1)構建政治協(xié)商機制。政策協(xié)商是化解多方博弈而增加不合作風險的制度保障，在“一帶一路”建設中應當注重兩個方面：一是在橫向政府間構建雙邊為主、多邊為輔的政府間交流機制。以現(xiàn)有的雙邊、多邊合作機制及論壇峰會為平臺，開展政府首腦間的雙邊外交、多邊外交，構建政府首腦間的協(xié)商機制；二是在縱向政府部門間構建國內跨部門、跨地域的政策協(xié)調機制。

(2)構建安全保障機制。對于“一帶一路”沿線的安全問題，各國應合力構建安全合作機制，依托上海合作組織、亞信會議、亞歐會議等機制進行安全對話、開展軍事演練，致力于解決軍事、政治及外交沖突這類傳統(tǒng)安全問題；建立多級反恐合作體系，參與聯(lián)合國平臺及上合、海合會、東盟等次區(qū)域平臺的反恐合作，開展與哈薩克斯坦、巴基斯坦、阿富汗等國的雙邊反恐活動，打擊恐怖主義、極端主義及國際犯罪勢力，化解非傳統(tǒng)安全隱患。

(3)構建人文交流機制。人文交流是“一帶一路”建設的社會根基與橋梁。具體而言，首先建設文化傳播與交流平臺，在現(xiàn)有的中國亞歐、西部等博覽會中設立專門的文化交流場所，如文化產業(yè)館、旅游精品館等專題展覽館，舉辦文化年、藝術節(jié)、電影節(jié)等活動；其次建立政府間人文對話和教育、智庫合作機制。如在2007年上合元首峰會上，俄羅斯總統(tǒng)普京倡議成立了“上海合作組織大學”。

(三)機制主體上：形成政府引導、企業(yè)參與、非政府組織協(xié)助的多元合作模式

根據新區(qū)域主義的理論內涵，“一帶一路”倡議的推進需要“國家—市場—社會”的多方參與，其中國家主體包括政府間組織、主權國家及地方政府，市場主體包括跨國公司、獨立法人等經濟實體，社會主體包括非政府組織及公民。

1.發(fā)揮各類主體的積極作用

(1)政府是“一帶一路”倡議的引導者。政府作為權力主體，從宏觀上引導著“一帶一路” 的建設。首先，超國家層面的政府間組織通過制定合作規(guī)則、制度來管理合作事物、分配國際資源、解決合作沖突、維護國際安全；其次，國家層面的主權政府既對外開展談判、簽訂各項協(xié)議條約，如自由貿易協(xié)定、投資條約等，又對內制定法律規(guī)章、出臺政策方針來適用落實各國際條約和合作框架；最后，次國家層面的地方政府在主權國家對外關系的制度性分權下，由受動獲益專為主動博弈，積極發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢拓展國際合作空間。如我國陜西提出組建中亞五國能源交易平臺、西藏提出推動喜馬拉雅經濟合作帶建設等。

(2)企業(yè)是“一帶一路”建設的參與者。作為經濟合作的市場載體，企業(yè)通過國內、外的生產、銷售等市場活動踐行“一帶一路”的經濟戰(zhàn)略。一方面，企業(yè)對內落實各項經濟合作政策，按照市場需求調節(jié)各項行為來創(chuàng)造財富、實現(xiàn)“一帶一路”的經濟發(fā)展目標；另一方面，企業(yè)對外承載著國家的海外利益，其跨國經營或直接投資活動，可以整合人力、資本、技術等資源要素，如我國企業(yè)可以通過參與“一帶一路”的基礎設施建設、能源合作，將先進技術帶到國外，并轉移國內過剩的產能。

(3)非政府組織是“一帶一路”建設的協(xié)助者。非政府組織(NGO)是自然人或法人依協(xié)議而自愿成立或加入的，屬于民間性質的非贏利的社會組織，可以分為國內和國際兩種。在“一帶一路”建設中，國際非政府組織是各國民眾參與國際合作的重要形式，它既能為“一帶一路”建設提供智力、環(huán)保、醫(yī)療等特殊服務，組織并實施國際發(fā)展和援助項目，又能監(jiān)督各國國際義務的履行、協(xié)調合作爭端。此外，國內非政府組織能配合“一帶一路”的國內實施，起著監(jiān)督政府政策、鼓勵公眾參與及促進企業(yè)發(fā)展的作用。如行業(yè)協(xié)會作為政府與企業(yè)的中介，既將政府的“一帶一路”政策落實到企業(yè)發(fā)展中，制定、執(zhí)行相應的行規(guī)標準，協(xié)調企業(yè)經營，又傳達企業(yè)要求，協(xié)助政府制定和實施產業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃。

2.構建多元主體互動的保障機制

(1)簽訂靈活的非正式協(xié)議。為適應合作領域的多樣合作需求，除了國家間條約、宣言等有較強約束力的條約機制或正式協(xié)議外，“一帶一路”的保障機制還應包括無締約權的行為體在跨國活動中達成的非正式協(xié)議。一方面，次國家政府借助聯(lián)委會、混委會、協(xié)委會等雙邊工作機制，在職能對接中達成的合作諒解備忘錄、議定書等文件；另一方面，不同國家的企業(yè)、社會組織、公民以非官方的形式就民間合作達成的協(xié)議，如合作倡議、計劃等*韓永紅.論21世紀海上絲綢之路法律保障機制的構建[J].國際經濟探索，2015，(10)：67.。上述非正式協(xié)議形式靈活、流程簡單，既降低了合作安排成本，還緩解了正式協(xié)議的滯后性，能有效的切合“一帶一路”具體建設項目的推進。

(2)構建社會參與機制?；趪覍Ω骶唧w合作事項關注范圍、解決能力的有限性，“一帶一路”應當在各個領域設立包括各自然人、法人、非政府組織在內的社會參與機制。具體而言，可以效仿上海自由貿易區(qū)成立“社會參與委員會”的做法，在合作機制中增設不同事項的社會參與機制。例如，中國可以牽頭在經濟領域設立由各企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、商會等代表組成的“一帶一路”跨國經濟聯(lián)絡委員會，引導各國各行業(yè)表達其利益訴求，制定行業(yè)管理標準和行業(yè)公約，聯(lián)合自律，公平參與市場競爭，實現(xiàn)政府與市場的良性互動。

(3)開展立體公共外交。公共外交是“一帶一路”對外傳播戰(zhàn)略理念，獲得海內外認可，從而營造有利的輿論環(huán)境來推動合作順利開展的重要途徑。對于公共外交的范疇和主體，有學者指出只要有公眾參與的國際交往就屬于公共外交的范疇，其行為主體包括政府、民間組織、社會團體、社會精英和廣大公眾等多個層面*趙啟正.公共外交與跨文化交流[M].北京：中國人民大學出版社，2011.4-9.。在政府外交難以獨撐大局的情形下，“一帶一路”需要開展全方位的立體公共外交，在做好國家外交促進政治互信外，借助企業(yè)和非政府組織的海外活動實現(xiàn)民心相通。例如，企業(yè)作為跨國經濟活動的直接參與者，可以通過經貿交流、提升產品質量、承擔環(huán)保等社會責任的方式來樹立國家形象。而非政府組織實施的國際援助或發(fā)展項目等活動，其本身就是維系國家形象的跨國社會互動。

四、結語

隨著“一帶一路”倡議從戰(zhàn)略構想向具體合作項目的現(xiàn)實推進，合作機制成為各沿線國家匯聚利益共同點、商議合作規(guī)劃不可或缺的平臺。但從現(xiàn)有的主要合作機制的地域分布、運作方式及功能目標和主體性質看，這些合作機制存在形式松散、內容失衡低效等諸多局限，尚未能很好地契合“一帶一路”的合作目標與發(fā)展規(guī)劃。為了更好地發(fā)揮合作機制的功能效應，使其高效服務于“一帶一路”的戰(zhàn)略部署，需要結合沿線各國的合作需求和現(xiàn)實背景對合作機制進行發(fā)展與完善。通過研究新區(qū)域主義的合作模式和理論框架，“一帶一路”的合作機制在類型上需要以自由貿易區(qū)為引擎，提高對話機制的合作強度；在內容上需要協(xié)同化解經貿難題，促進政治、安全、文化的全面并進；在主體上需要推動“國家—市場—社會”的多方參與。在全球經濟結構調整和國際經濟秩序重塑的關鍵時期，完善“一帶一路”的合作機制，將極大地推動“一帶一路”倡議的順利實施。

A Study on the Cooperative Mechanisms of “the Belt and Road”from the Perspective of New Regionalism

DENG Ting-ting, MA Chun-xue

(SchoolofLaw,CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China)

The existing loosely typed，duty overlapped and unitary subject cooperative mechanisms of “the Belt and Road”(B&R) may limit the forward of B&R Initiative, meanwhile, it also affected the cooperative effect. New Regionalism is the theory of international relations concerning regional international cooperation. The characteristics of multilevel，multiissue and multisubject of the theory conform to the cooperation needs of B&R and provide guiding framework for the cooperative mechanisms of “B&R”. According to the theoretical connotation of New Regionalisms, the cooperative mechanisms of “B&R” should enrich the forms of cooperation, promote the deepening of topics of cooperation and accelerate the multi-participation of “State-Market-Society”，consequently，the cooperative mechanisms with diversified modes，comprehensive contents and multisubject could boost the smooth implementation of “B&R” Initiative.

New Regionalism; the belt and road; cooperative mechanisms

2017-05-20 基金項目 中南大學“創(chuàng)新驅動計劃”項目：“一帶一路”戰(zhàn)略下中國對外投資促進與保護的國際法律問題研究(2016CX042)。

鄧婷婷，女，中南大學講師，法學博士，碩士生導師，主要研究方向：國際經濟法、國際投資法和WTO法；馬春雪，女，中南大學法學院碩士研究生，主要研究方向：國際經濟法。

D996

A

1672-769X(2017)04-0059-11