我國霧霾治理困境的理論探析朱昭娜

摘 要：隨著我國工業(yè)化與城市化的發(fā)展，環(huán)境問題日益引發(fā)公眾的關(guān)注，其中以霧霾治理困境尤為突出。首先，環(huán)境問題作為社會矛盾的一種，我們需要認(rèn)識到它的普遍性，也即每個(gè)國家與地區(qū)都會不同程度的存在這樣的問題，由此才可以吸取各國的治理經(jīng)驗(yàn)；其次，環(huán)境問題具有社會矛盾的特殊性，不同國家的制度環(huán)境、治理技術(shù)、環(huán)保意識存在差異，因而需要在實(shí)際治理過程中做到具體問題具體分析，制定適合的治理政策；最后，霧霾治理困境是多種矛盾交織的結(jié)果，需要在混沌現(xiàn)象中抽離出問題的主要矛盾，即利益矛盾，分析各種利益博弈，進(jìn)而平衡各方利益，并使得改革成效得以顯現(xiàn)。因此，辯證把握霧霾治理這種社會矛盾的普遍性與特殊性，同時(shí)把握主要矛盾，即利益矛盾才能使問題得到解決。

關(guān)鍵詞：霧霾；環(huán)境治理；社會矛盾；利益分析

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.14.227

隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，人民生活水平與社會活力不斷提升，與此同時(shí)，中國在國際社會中也扮演著重要角色。在剛剛過去的“兩會”上，政府工作報(bào)告指出，我國服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已達(dá)51.6%，也就是說，工業(yè)生產(chǎn)總值其實(shí)在下降，這是我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與環(huán)境治理成果的初步顯現(xiàn)。除此之外，政府還制定實(shí)施了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的評價(jià)考核辦法、建設(shè)了國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)；強(qiáng)化大氣污染治理，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進(jìn)水污染防治，制定土壤污染防治行動計(jì)劃；推進(jìn)中央環(huán)境保護(hù)督察行動、依法嚴(yán)肅查處多起環(huán)境違法案件等，這都推動了環(huán)保工作深入開展。[1]可見，我國對于環(huán)境問題的治理涉及到大氣、土壤、水源，以及制度辦法和能源結(jié)構(gòu)各個(gè)方面，可謂是全方位、多層次、促實(shí)效的。

而在2012年黨的十八大報(bào)告中就指出，建設(shè)中國特色社會主義，總布局是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)五位一體，并對全面協(xié)調(diào)推進(jìn)五位一體建設(shè)做出了重大部署[2]。2013年9月7日，習(xí)近平總書記在談到環(huán)境保護(hù)問題時(shí)指出：“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵3]這生動形象表達(dá)了黨和政府大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)堅(jiān)定決心和勇氣。

從2012年明確提出五位一體的發(fā)展理念到2016年，加強(qiáng)環(huán)境治理的理念已經(jīng)深入人心，其成效也得以顯現(xiàn)。但是，霧霾問題卻一直困擾公眾的工作與生活。而對于霧霾問題的解決，必須對其有一個(gè)正確的認(rèn)識。

1 環(huán)境問題具有普遍性

霧霾問題作為社會矛盾的具體表現(xiàn)之一，具有一定的普遍性。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明的矛盾會日益突出，無論是哪個(gè)國家或地區(qū)，二者都存在著不同程度的矛盾。這樣，中國就可以利用后發(fā)優(yōu)勢，積極吸取發(fā)達(dá)國家治理環(huán)境的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以減少中國環(huán)境治理的成本、提高成效。

1.1 英國的治理經(jīng)驗(yàn)

工業(yè)革命時(shí)期的英國大氣污染十分嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)的“霧都”使得不少倫敦市民對毒霧產(chǎn)生反應(yīng)，感到呼吸困難、眼睛刺痛，發(fā)生哮喘、咳嗽等呼吸道癥狀的病人明顯增多。惡劣的環(huán)境問題引發(fā)了政府的高度關(guān)注，比如說通過一系列的立法來加強(qiáng)對破壞環(huán)境的懲罰，而不僅僅是政府的法令；除此之外，政府還出錢來幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型以及公眾居住環(huán)境的改造。

1.2 日本的治理經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)60至70年代的日本，處在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)飛速成長時(shí)期，其環(huán)境問題也日益凸顯、甚至全面爆發(fā)。為了治理污染，日本政府加大了環(huán)境保護(hù)力度，特別重視環(huán)境立法工作，先后出臺了《大氣污染防治法》、《公害對策基本法》、《水質(zhì)污染防治法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》等一系列環(huán)保法律，基本形成了環(huán)境法規(guī)體系，為治理環(huán)境問題打下了良好的法律基礎(chǔ)[4]。與此同時(shí)，他們還不斷加強(qiáng)環(huán)境管理體制，在特定事業(yè)所設(shè)立了“防治公害專職管理者”。反觀我國，《環(huán)保法》實(shí)施力度一直不大，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究在該環(huán)節(jié)一直不到位；而我國的環(huán)保部也曾公開抱怨自己是“沒有牙的老虎”，可見部門權(quán)責(zé)配置也應(yīng)當(dāng)科學(xué)化；最后，我國也并沒有形成完備的環(huán)境治理法律體系，霧霾治理的“有法可依”也存在一定的瑕疵。

1.3 美國的治理經(jīng)驗(yàn)

除了政府扶持轉(zhuǎn)型的英國和建立全面環(huán)保法律體系的日本之外，美國的環(huán)境治理也有自己的特點(diǎn)。在聯(lián)邦及地方政府部門、專家和科研系統(tǒng)之外，還有一個(gè)規(guī)模極大的公眾參與群體，與政府、專家組成三支互為補(bǔ)充的力量。這個(gè)群體組織數(shù)量十分龐大，建立形式與宗旨卻各不相同，有的是按地區(qū)形成的的，有的是針對某一具體問題形成的的，例如保護(hù)本地區(qū)的濕地、保護(hù)某一種動物或某一片樹林。更重要的是，公眾參與環(huán)境保護(hù)被以立法的形式固定下來。強(qiáng)大的公眾參與意識，促進(jìn)了在環(huán)保事業(yè)上政府與民眾的通力合作。

1.4 德國的治理經(jīng)驗(yàn)

相比于日本的較為全面的環(huán)保法律體系，德國聯(lián)邦及各州的環(huán)境法規(guī)共有8000部，除此之外，還實(shí)施歐盟制定的約400個(gè)相關(guān)法規(guī)。從1972年出臺第一部環(huán)保法至今，德國已擁有世界上最完備、最詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)法，可以說無論對于企業(yè)還是公眾、或是對于政府本身的環(huán)保工作，法律都有明確的規(guī)定。同時(shí)，德國政府把保護(hù)環(huán)境視為僅次于就業(yè)的國內(nèi)第二大問題，各級政府都設(shè)有官方的環(huán)保機(jī)構(gòu)，并成立專門的環(huán)保警察，聯(lián)邦政府每年的環(huán)保貸款達(dá)到近百億歐元，企業(yè)每年的環(huán)保投資在30億至40億歐元之間，德國因此也形成了一個(gè)擁有近百萬人就業(yè)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，每年環(huán)保產(chǎn)品的出口居世界前列。 除政府的官方機(jī)構(gòu)以外，眾多跨地區(qū)的環(huán)?？蒲袡C(jī)構(gòu)也對環(huán)境保護(hù)的推動與環(huán)境問題的治理發(fā)揮著重要的作用。

2 環(huán)境問題具有特殊性

霧霾問題作為社會矛盾的一種，具有其特殊性，要求我們在治理的過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，做到具體問題、具體分析。我們在看到矛盾具有普遍性的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，不同國家有不同的制度環(huán)境、治理技術(shù)、發(fā)展理念以及環(huán)保意識等等，單單靠照搬外來經(jīng)驗(yàn)是行不通的。

2.1 健全的制度環(huán)境

發(fā)達(dá)國家相比于發(fā)展中國家來說，制度和法律更為健全，企業(yè)在生產(chǎn)的過程中會受到相應(yīng)的法律約束，細(xì)化的規(guī)章使得政府的監(jiān)管與處罰也更為有力；其次，發(fā)達(dá)國家的治理技術(shù)比較先進(jìn)，其治理政策也會與相應(yīng)的社會條件相適應(yīng)。完備的法律體系與健全的制度環(huán)境使得無論是企業(yè)的生產(chǎn)，還是外部的處罰都處在制度的規(guī)范下，不僅使得治理有法可依，更減少了相應(yīng)的監(jiān)管成本以及“個(gè)別執(zhí)法”、“人性化”執(zhí)法的存在。這對于降低企業(yè)生產(chǎn)的外部成本及提高政府公信力都具有間接作用。另外，國外先進(jìn)的治理技術(shù)也使得環(huán)境問題更容易化解。高科技的設(shè)備與技術(shù)不僅能減少污染物從源頭的排放，更有利于污染物的處理與后期測定，因而使得污染的判定更為簡單。若是我們直接借鑒國外的治理標(biāo)準(zhǔn)或是檢測標(biāo)準(zhǔn)，顯然不適用于本國國情。

2.2 先進(jìn)的發(fā)展理念

雖然提出“五位一體”的發(fā)展理念，但我國的某些地區(qū)依然奉行“先發(fā)展、后治理”的發(fā)展模式，這就對我國的環(huán)境治理造成了很大的阻礙。“先發(fā)展、后治理”的理念適用于中國在轉(zhuǎn)型前期亟需經(jīng)濟(jì)增長來促進(jìn)社會發(fā)展與人民生活水平提高的時(shí)期，而現(xiàn)在惡劣的環(huán)境問題已嚴(yán)重阻礙了公眾的生產(chǎn)生活，片面追求GDP的增長在現(xiàn)在是沒有意義的，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念勢在必行。

西方在發(fā)展過程中雖然也曾過分追求經(jīng)濟(jì)的快速增長，如戰(zhàn)后的德國和日本，但無疑而二者都付出了慘痛的代價(jià)。恩格斯說過，人類最偉大的地方在于能夠認(rèn)識、利用規(guī)律，但是過分沉醉在對于自然的征服，只會受到大自然無情的報(bào)復(fù)。我國現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境治理的緊迫性，只有在轉(zhuǎn)變發(fā)展理念的大前提下才有可能真正擁有“綠水青山”的宜居環(huán)境。

2.3 強(qiáng)烈的環(huán)保意識

需要承認(rèn)的是，我國公眾的環(huán)保意識還不是很健全。公眾對于霧霾問題感到困擾，卻不知這其中不僅僅是企業(yè)的問題，若是公眾的環(huán)保意識獲得進(jìn)一步的提高，各種環(huán)保項(xiàng)目就能夠得以實(shí)行，典型的如垃圾焚燒。若是可以在城鄉(xiāng)推動垃圾的合理分類，不僅可以增加資源總量及資源利用率，更多的可以減少垃圾焚燒量，從而減輕大氣污染。當(dāng)然，把我國遲遲未能推動垃圾分類的原因歸咎于公眾的環(huán)保意識不高必然難以服眾。只是，我們需要認(rèn)識到公眾的環(huán)保意識依然有待提高。

同時(shí)，我國人口眾多、地域遼闊，中小企業(yè)近幾年的發(fā)展勢頭也較為強(qiáng)勁，若是直接照搬英國經(jīng)驗(yàn)，政府負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施的改造，這對于公共財(cái)政也是不小的壓力。不僅僅是企業(yè)，在我國農(nóng)村地區(qū)冬日的分散燃煤取暖也對環(huán)境造成極大的危害，若是也像英國一樣由政府出錢負(fù)責(zé)改造公眾的取暖設(shè)備，即使是各級政府分擔(dān)，恐怕也難以實(shí)行。

因此，我國的環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)從激勵(lì)機(jī)制入手，加強(qiáng)政府間以及政府與公眾、政府與企業(yè)將的相互配合與合作。[5]政府與企業(yè)合作，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級并對其生產(chǎn)活動進(jìn)行依法監(jiān)管與處罰；政府與公眾合作，出臺相應(yīng)的環(huán)保政策，大力提倡并弘揚(yáng)環(huán)保的消費(fèi)行為，例如購買具有環(huán)保標(biāo)志的產(chǎn)品，這樣，消費(fèi)行為本身也會對企業(yè)形成倒逼機(jī)制，以此促進(jìn)霧霾問題的源頭治理。

3 利益矛盾是主要矛盾

霧霾問題的治理涉及到各個(gè)矛盾的解決。多種矛盾交織在一起更加劇了環(huán)境治理困境的混沌局面。但是，無論如何，對于復(fù)雜事物主要矛盾的把握是促進(jìn)事物發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。不難發(fā)現(xiàn)，霧霾治理過程中亟需處理的也是最難解決的是利益矛盾問題。而在利益矛盾中，涉及到不同的利益相關(guān)者，分析利益相關(guān)群體的利益博弈過程，平衡各方損益才能使得問題得以解決。

大氣污染問題首先影響的是普通公眾的生產(chǎn)生活，因而近些年來公眾對于環(huán)境問題的關(guān)注度明顯提高。更有研究指出，在公眾環(huán)境關(guān)注度越高的城市，空氣污染（以可吸入顆粒物PM10度量）的環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）會更早地跨越拐點(diǎn)，從而進(jìn)入增長與環(huán)境改善雙贏的發(fā)展階段[6]。這樣，公眾顯然是此次博弈的重要參與者。除此之外，還有企業(yè)與政府。在博弈矩陣中，對弈雙方主要有公眾與企業(yè)、政府與公眾以及政府與企業(yè)。

3.1 公眾與企業(yè)的博弈

對于公眾和企業(yè)來說，公眾想要良好的生存環(huán)境，企業(yè)需要增大利潤，良好的環(huán)境需要發(fā)展環(huán)境友好型企業(yè)，而企業(yè)增加利潤一定程度上就避免了產(chǎn)業(yè)升級，并需要減少因產(chǎn)品的負(fù)外部性帶來的成本，因而，二者是有利益矛盾的。但是二者的矛盾一般不會引發(fā)直接沖突，公眾會選擇其代理人，也就是政府來與企業(yè)談判，或是制定相關(guān)法律規(guī)章并給予一定的處罰、或是幫助其升級改造。若是政府在此過程中并未代表公眾的利益，公眾一般擁有兩種申訴途徑，一是可以繼續(xù)向政府舉報(bào)企業(yè)的違法行為并尋求政府對企業(yè)的行政處罰或是直接對于該企業(yè)提起訴訟；二是可以選擇與企業(yè)直接對峙。若是公眾選擇與企業(yè)直接對峙，或是采用溫和的方式，例如避免購買該公司的產(chǎn)品，利用消費(fèi)行為對于企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級形成倒逼機(jī)制；或是采用激烈的行為斗爭的方式。當(dāng)然，政府作為公眾的委托人和代理人，在一般情況下會對于公共利益做出回應(yīng)，若是政府沒有代表公眾利益，那公眾可以選擇用腳投票的方式提出抗議。

3.2 政府與企業(yè)的博弈

由以上可以得出，一般情況下，公眾與企業(yè)的利益矛盾會轉(zhuǎn)化為政府與企業(yè)之間的矛盾。政府一方面受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或是GDP增長的壓力，另一方面受到來自自身責(zé)任或是公眾要求的環(huán)保壓力；企業(yè)一方面需要增加利潤，另一方面又受到輿論媒體及政府規(guī)章的環(huán)保壓力。在此過程中，企業(yè)與政府有利益相通的地方，比如說提高企業(yè)利可以增加稅收、增加政府財(cái)政與政績；但是隨著政府績效考評以及發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，二者的分歧逐步顯現(xiàn)，利益矛盾不斷轉(zhuǎn)換。對于政府來說，相比于經(jīng)濟(jì)增長的壓力，環(huán)境保護(hù)的壓力顯得更為明顯。不僅僅大氣污染的治理，水污染、土壤污染都影響著公眾的正常生活、制約著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。河北發(fā)現(xiàn)了面積為17萬平方米的工業(yè)污水滲坑，對周圍環(huán)境造成惡劣的影響，雖以啟動追責(zé)機(jī)制，但處罰本身不是目的，重要的是預(yù)防未然，從源頭根治污染。而政府本質(zhì)是公眾利益的代理人和維護(hù)者，公共服務(wù)的提供者，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府更多的還是應(yīng)當(dāng)著重于公共服務(wù)的保障。

分析出霧霾治理困境的主要矛盾是各方的利益矛盾，矛盾的主要方面一般轉(zhuǎn)化為政府與企業(yè)之間的矛盾后，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系并平衡損益。在霧霾治理過程中，直接受益的是公眾、直接受損的是企業(yè)。對于企業(yè)的環(huán)保成本，在現(xiàn)有法律、制度框架下，違反相應(yīng)條文的應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自行承擔(dān)；對于產(chǎn)業(yè)升級帶來的成本，政府理論上可以給予一定的政策、技術(shù)、資金支持。對于公眾的收益，無法直接用貨幣來衡量，但是在治理期間多交一部分稅款或許是可行的。

4 辯證的看待環(huán)境問題

對于霧霾治理的困境應(yīng)當(dāng)一分為二的看待。霧霾問題嚴(yán)重影響了公眾的生產(chǎn)生活、制約著社會發(fā)展，但是，矛盾雙方是既對立又統(tǒng)一的，霧霾問題本身也會對我國的環(huán)境治理形成一種倒逼機(jī)制，督促我國對于大氣問題的整治；與此同時(shí)，霧霾治理本身也會成為一種績效考核方式，相對于傳統(tǒng)的GDP的考核標(biāo)準(zhǔn)，顯得更為合理。矛盾是事物不斷向前發(fā)展的動力，只有運(yùn)用矛盾、分析矛盾，才能解決矛盾。一味的放大負(fù)面效應(yīng)并不能推動問題的解決。

總的來說，我國的環(huán)境治理初見成效，但仍然任重道遠(yuǎn)。要解決以霧霾為代表的大氣污染問題，首先要認(rèn)識到環(huán)境問題的普遍性以積極吸取發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)；其次，要看到環(huán)境問題作為一種社會矛盾的特殊性，不同國家的制度環(huán)境、治理技術(shù)、發(fā)展理念及環(huán)保意識都不同，一味地“拿來主義”不會有效果；最后，要注重分析治理過程中的主要矛盾，即利益相關(guān)者的利益矛盾，簡化矛盾、平衡利益才能減少改革阻力。同時(shí)，需要注意的是，矛盾解決后的維護(hù)需要制度來完成。我國在環(huán)境治理尤其是大氣問題的治理過程中鐘愛“運(yùn)動式”的治理，典型的如APEC會議舉行期間的“APEC藍(lán)”，當(dāng)時(shí)的空氣質(zhì)量改善靠的是各種強(qiáng)制措施多管齊下，工業(yè)企業(yè)一律停止生產(chǎn)、為了限制汽車尾氣排放甚至給企業(yè)和學(xué)校放假、流動攤位一概不準(zhǔn)出攤等，這種方式可謂是力度大、見效快，但是其成果卻是難以維持的。而將“運(yùn)動式”治理的成果固定化的方式就是規(guī)章的出臺與制度的建立，否則僅靠“一陣風(fēng)”難以治理好環(huán)境問題。

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作者簡介：朱昭娜（1993-），女，山東煙臺人，碩士研究生，主要從事服務(wù)型政府建設(shè)研究。