行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范研究

陳秋伶

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠有效避免和防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，提高國家財(cái)政資金的利用效率，且對其服務(wù)質(zhì)量有著最為直接的影響，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義與作用。本文由行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念及原則入手，分析了當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中存在的主要問題，進(jìn)而提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 規(guī)范

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是其管理者為了能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)計(jì)控制目標(biāo)，根據(jù)相應(yīng)經(jīng)營管理情況而制定的內(nèi)部控制制度和管理措施，并在管理制度基礎(chǔ)上對行政事業(yè)單位日常經(jīng)營管理活動(dòng)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理與防控。從靜態(tài)角度分析得出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是其為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)，根據(jù)自身具體職能所制定和實(shí)施的相應(yīng)保障措施；而從動(dòng)態(tài)角度分析得出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是其經(jīng)營管理者為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)，履行崗位職責(zé)職能而對經(jīng)營過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的規(guī)范和約束。除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要針對行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)營管理過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，其非經(jīng)營管理過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并不能夠歸屬到其內(nèi)部控制防范范疇之內(nèi)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要原則

其一，全員參與原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制所包括的范圍和內(nèi)容較廣，且能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生影響的因素也普遍較多，因此為確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制全面實(shí)施應(yīng)做到全體員工積極參與其中。行政事業(yè)單位全體員工不僅是內(nèi)部控制管理實(shí)施的影響者，同時(shí)也是內(nèi)部控制的直接參與者，其在整個(gè)單位內(nèi)部控制中起到了充分有效的協(xié)調(diào)作用。

其二，權(quán)責(zé)明確原則。行政事業(yè)單位為確保內(nèi)部控制全面實(shí)施應(yīng)將管理作為首要工作來抓，對其內(nèi)部控制相應(yīng)權(quán)利與職責(zé)進(jìn)行劃分，明確不同崗位員工的工作職能和權(quán)限，調(diào)動(dòng)員工工作積極性，發(fā)揮其崗位作用。同時(shí)，確保在實(shí)際工作中根據(jù)不相容職務(wù)分離制，避免權(quán)責(zé)不明確和職責(zé)重復(fù)等現(xiàn)象的存在。

其三，信息暢通原則。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制定應(yīng)明確其具體組織架構(gòu)，構(gòu)建內(nèi)部控制管理平臺(tái)，加強(qiáng)內(nèi)部各部門和工作人員之間的交流與合作，確保相關(guān)信息能夠在行政事業(yè)單位內(nèi)部暢通無阻，從而降低信息流動(dòng)所需的成本費(fèi)用。同時(shí)，在下級部門向上級主管部門及時(shí)匯報(bào)其經(jīng)營管理情況和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，以方便上級主管部門針對可能發(fā)生的情況采取相應(yīng)的解決措施和政策，遵循信息暢通原則，加強(qiáng)彼此之間信息共享與交流，加強(qiáng)信息處理有效性，減少信息流動(dòng)可能造成的困擾和影響。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的不足

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

當(dāng)前我國一些行政事業(yè)單位并未根據(jù)其具體職能來建立健全組織機(jī)構(gòu)，從而影響和局限了其內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施和作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，難以滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，使得行政事業(yè)單位工作效率明顯降低，局限了內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮和具備的重要作用。同時(shí)，由于一些行政事業(yè)單位管理者、工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)較為淡薄，并未將內(nèi)部控制管理與實(shí)際工作相結(jié)合，內(nèi)部控制制度在制定和實(shí)施過程中存在諸多不足和問題。絕大多數(shù)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只將工作重點(diǎn)放在其公共職能和職責(zé)等方面，對內(nèi)部控制制度和實(shí)施并不在意，使得其內(nèi)部控制工作難以開展。除此之外，一些行政事業(yè)單位人力資源政策制定等方面也存在問題，工作人員招聘、選拔以及培訓(xùn)等方面管理制度不健全，缺乏科學(xué)合理的績效考核管理機(jī)制，難以全面調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位工作人員學(xué)習(xí)和工作的積極性，進(jìn)而約束了內(nèi)部控制機(jī)制的更新和實(shí)施效果，影響了行政事業(yè)單位的管理規(guī)范與發(fā)展。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估不夠科學(xué)

行政事業(yè)單位工作人員在內(nèi)部控制意識(shí)方面的缺失，使得其未能對可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防控。由于行政事業(yè)單位經(jīng)營管理性質(zhì)與其他企業(yè)存在明顯差異，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位并未根據(jù)其實(shí)際經(jīng)營情況建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對經(jīng)營管理過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)沒有進(jìn)行有效的、科學(xué)的評估，其整個(gè)內(nèi)部控制缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識(shí)別、評估以及分析等，降低了內(nèi)部控制實(shí)施的重要作用。同時(shí)，行政事業(yè)單位經(jīng)營性質(zhì)的不同，使得其財(cái)務(wù)部門只是將日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理與核算作為工作的重點(diǎn)，并未對可能存在的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范，其內(nèi)部并未設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門和明確風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能，內(nèi)部控制只是針對正常經(jīng)營管理范疇，從而使得行政事業(yè)單位難以及時(shí)對可能發(fā)生的內(nèi)部經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的有效措施。

（三）內(nèi)部控制設(shè)計(jì)存在缺陷

一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)部職能設(shè)置不科學(xué)。由于行政事業(yè)單位崗位設(shè)置不合理，導(dǎo)致一些單位在日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審批過程中存在徇私舞弊行為。另一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不合理。由于絕大多數(shù)行政事業(yè)單位屬于國家職能管理部門，其在資產(chǎn)管理與控制方面并不規(guī)范，比如資金預(yù)算管理與控制方面，我國一些行政事業(yè)單位難以結(jié)合其實(shí)際經(jīng)營管理情況來編制相應(yīng)的預(yù)算計(jì)劃，從而使得其預(yù)算計(jì)劃支出過高，預(yù)算資金明顯超出預(yù)計(jì)目標(biāo)，局限了行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。

（四）信息溝通效果不佳

目前，我國絕大多數(shù)行政事業(yè)單位在信息系統(tǒng)構(gòu)建與溝通方面仍然存在兩個(gè)方面的問題。一方面是信息交流時(shí)間滯后。由于一些行政事業(yè)單位工作處理環(huán)節(jié)較多，其內(nèi)部各部門、人員之間在實(shí)際工作過程中的信息傳遞較為緩慢，信息存在明顯的時(shí)間滯后問題，從而使得行政事業(yè)單位管理層與各部門之間在業(yè)務(wù)處理方面難以及時(shí)、有效地進(jìn)行處理和溝通，內(nèi)部控制管理成效受到嚴(yán)重影響。另一方面是信息溝通不夠順暢。一些行政事業(yè)單位部門之間缺乏必要的溝通，其在實(shí)際工作過程中仍然各自為政，內(nèi)部各部門之間難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的交流與共享，局限了內(nèi)部控制職能的有效實(shí)施。同時(shí)，由于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作人員難以及時(shí)取得相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息對其經(jīng)營情況進(jìn)行分析，致使其經(jīng)營管理決策與實(shí)際存在偏差，不利于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立與健全，進(jìn)而降低整體工作效率。

（五）內(nèi)部監(jiān)管力度不足

一方面，由于我國一些行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)合理，且缺乏行之有效的內(nèi)部監(jiān)管制度，使得一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制難以全面實(shí)施。一些并未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門的行政事業(yè)單位，對其實(shí)際經(jīng)營與管理并沒進(jìn)行有效的監(jiān)管，降低了內(nèi)部控制的主要作用與效果。除此之外，由于一些行政事業(yè)單位對其內(nèi)部監(jiān)督管理不夠重視，雖然其內(nèi)部設(shè)置了相應(yīng)的審計(jì)部門，但其部門具體職能同其他部門并無明顯差別，在機(jī)構(gòu)等級上甚至與其他部門同級，并且一些行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作人員專業(yè)能力和工作實(shí)踐有限，難以滿足其內(nèi)部監(jiān)督管理工作的需要，降低了內(nèi)部審計(jì)工作效果和實(shí)際目的，難以真正發(fā)揮其監(jiān)督審計(jì)作用，其內(nèi)部監(jiān)管力度明顯不足。另一方面，由于我國行政事業(yè)單位經(jīng)營性質(zhì)的不同，其外部監(jiān)督管理也并不完善。各上級主管部門難以及時(shí)、準(zhǔn)確地對其經(jīng)營和業(yè)務(wù)情況進(jìn)行了解和掌握，加大了監(jiān)督與管理全面實(shí)施的難度。同時(shí)，行政事業(yè)單位的主要服務(wù)對象是社會(huì)，而社會(huì)大眾對其的監(jiān)督并未能落到實(shí)處，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管和處罰措施，從而使得其內(nèi)部控制效果受到較大的損害。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)舉辦內(nèi)部管理學(xué)習(xí)會(huì)議，全面提升工作人員對內(nèi)部控制的重視程度，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理的有效實(shí)施，同時(shí)，讓行政事業(yè)單位管理者充分意識(shí)到重視內(nèi)部控制的作用，根據(jù)單位實(shí)際工作情況和崗位職能，制定具有針對性的內(nèi)部管理制度，履行各部門、人員的內(nèi)部控制職責(zé)與義務(wù)。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位還應(yīng)適時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部控制管理規(guī)范和加強(qiáng)業(yè)務(wù)方面能力學(xué)習(xí)，使得內(nèi)部控制能夠充分發(fā)揮其重要作用。

（二）規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評估流程

根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制情況，制定合理有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，降低或避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后可能造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失，維系行政事業(yè)單位所提供的社會(huì)服務(wù)。由于行政事業(yè)單位主要服務(wù)于社會(huì)，且其服務(wù)也直接影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展與平衡，所以，行政事業(yè)單位管理者和工作人員應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，規(guī)范和完善具體工作過程中各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估與流程。國家各地方行政事業(yè)單位都應(yīng)建立相應(yīng)的專門風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任制管理體系，識(shí)別和控制內(nèi)部控制過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，對實(shí)際工作中造成失誤的人員進(jìn)行問責(zé)，杜絕徇私舞弊現(xiàn)象，提高行政事業(yè)單位工作職能作用。

（三）完善內(nèi)部預(yù)算制度

提升行政事業(yè)單位管理者對資金預(yù)算工作的重視程度，針對不同單位的資金使用情況制定相應(yīng)的預(yù)算管理制度。其一，隨著國家經(jīng)濟(jì)、教育等方面發(fā)展，各行政事業(yè)單位預(yù)算范圍應(yīng)適當(dāng)?shù)玫綌U(kuò)展，從而滿足不同行政事業(yè)單位在實(shí)際工作過程中的需要，更好地為服務(wù)人員、服務(wù)社會(huì)做出貢獻(xiàn)。其二，行政事業(yè)單位各部門所需用資金可根據(jù)支出項(xiàng)目的不同進(jìn)行劃分，明確各資金支出的具體內(nèi)容，并在資金使用申請和核銷時(shí)根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定嚴(yán)格審查，并建立具體的業(yè)務(wù)審核流程，確保國家財(cái)政資金運(yùn)用的合理化。其三，完善內(nèi)部預(yù)算制度，把行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)營情況同上級職能部門規(guī)定的資金預(yù)算情況相結(jié)合，并以此作為其預(yù)算編制的主要依據(jù)，有效控制資金預(yù)算與實(shí)際之間的差異，從而對其資金預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行有效的調(diào)整，易于行政事業(yè)單位財(cái)政資金合理化運(yùn)用。其四，加強(qiáng)對內(nèi)部控制對各項(xiàng)工作的監(jiān)督與管理。針對各部門權(quán)利與義務(wù)設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部控制崗位，并明確各崗位所具備的權(quán)利與職責(zé)，規(guī)范各部門和崗位的實(shí)際工作，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施。

（四）構(gòu)建信息化系統(tǒng)

隨著信息化時(shí)代的到來，行政事業(yè)單位管理也逐漸普及網(wǎng)絡(luò)化，結(jié)合其工作管理特點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)、有效的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)。由于各行政事業(yè)單位職責(zé)不同，應(yīng)根據(jù)其實(shí)際工作情況來進(jìn)行相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算，并對工作過程中所涉及的相關(guān)信息和資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、整理和分析，建立行政事業(yè)單位內(nèi)部信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門、人員的信息共享，加強(qiáng)整體內(nèi)部控制與管理。除此之外，行政事業(yè)單位由于其經(jīng)營性質(zhì)的特殊性，其構(gòu)建信息化系統(tǒng)能夠有效確保相關(guān)信息和資料的安全性，提高行政事業(yè)單位的工作效率。同時(shí)，通過利用內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)還能夠增強(qiáng)行政事業(yè)單位與社會(huì)公眾之間溝通，了解群眾的迫切需要，滿足不同人群的不同需求，有效解決行政事業(yè)單位與群眾之間由于交流不當(dāng)可能產(chǎn)生的不必要矛盾。

（五）優(yōu)化內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制

行政事業(yè)單位根據(jù)自身實(shí)際工作特點(diǎn)來設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)部門，并確保其內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立性，明確其具體的審計(jì)職能與權(quán)利。為保證其內(nèi)部控制有效實(shí)施，全面提高內(nèi)部審計(jì)部門工作人員的專業(yè)能力和職業(yè)道德水平，并賦予其較高的職能地位，為內(nèi)部控制管理的全面實(shí)施提供保障。同時(shí)，由于我國社會(huì)服務(wù)保障體系的不斷完善，各相關(guān)的法規(guī)制度也隨之推陳出新，各行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，定期開展對內(nèi)部管理工作的各項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作過程中可能存在的不足和問題，并采取有效的解決措施，增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理實(shí)施效果。除此之外，由于行政事業(yè)單位主要為社會(huì)公眾提供服務(wù)，所以，其還應(yīng)當(dāng)受到國家財(cái)政、稅務(wù)等部門的外部監(jiān)管，并且還應(yīng)當(dāng)受到公眾的監(jiān)督，進(jìn)而確保其工作開展的合法性和合規(guī)性，為推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)體系建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（作者單位：云南民族出版社）