對邊疆地區(qū)自建經(jīng)營性建筑消防管理存在問題及對策研究

趙志武

云南省西雙版納州景洪市公安消防大隊

對邊疆地區(qū)自建經(jīng)營性建筑消防管理存在問題及對策研究

趙志武

云南省西雙版納州景洪市公安消防大隊

當(dāng)下城中村、城郊集體土地、宅基地等村民自建經(jīng)營性建筑的存在和失控管理已經(jīng)成為社會治理的一難點和焦點問題，同時也是消防執(zhí)法的難點，如何規(guī)范這些自建經(jīng)營性建筑依然是消防部門面臨的突出問題，無疑這需要在法律、法規(guī)的引導(dǎo)下，在消防執(zhí)法規(guī)范化中尋求突破。

邊疆地區(qū)；消防；經(jīng)營性；城中村；對策研究

一、問題提出的時代背景

1.隨著城市化進程和城市的不斷擴容，城中村、城郊農(nóng)村土地逐漸被城市化進程所吞噬，而且也沒有隨城市發(fā)展同步規(guī)劃、同步實施，一些原本用來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、住宅等農(nóng)業(yè)性質(zhì)的用地也隨之發(fā)生了變化，城中村、城郊農(nóng)民不再以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的身份出現(xiàn)，而是拋棄原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，將集體土地、住宅用地等用來出租、承包或者以合作共建等形式進行非農(nóng)業(yè)活動，最終導(dǎo)致成了“三無”建筑，使消防執(zhí)法工作出現(xiàn)困境。

2.經(jīng)濟快速增長和交通運輸業(yè)的迅猛發(fā)展，也是促使城中村、城郊集體用地、農(nóng)村住宅用地被商業(yè)化的一個動因。特別國際貿(mào)易、國內(nèi)貿(mào)易日益頻繁，特別是國家一帶一路戰(zhàn)略的不斷深入，跨國鐵路、國際航空、跨國高速公路網(wǎng)的建立，極大地促進該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，隨之而來的就是對一些物流倉庫、生產(chǎn)廠房、堆場的大量需求，這些場所用地有相當(dāng)大一部分是用城中村、城郊集體用地或是住宅用地建蓋起來，給消防執(zhí)法帶來了困境。

3.由于該地區(qū)地處西南地區(qū)，與多國毗鄰或接壤，又是國內(nèi)少有的熱帶雨林地區(qū)之一，是國內(nèi)旅游的一個熱點地區(qū)，特別是在一些傳統(tǒng)節(jié)日和民族節(jié)日期間，再加上這里冬天特有的氣候，前來旅游和避寒的人數(shù)逐年高升就導(dǎo)致了一個住宿緊張的問題，為此城中村、城郊農(nóng)民便將自家住宅或是住宅用地建蓋為供游客住宿和休閑場所，且并未取得任何消防手續(xù)，也給消防執(zhí)法帶來困境。

二、存在的問題

1.用地性質(zhì)未得到有效解決

眾所周知，村民自建住宅，是村民利用本村集體土地建蓋的供自己使用的房屋，農(nóng)村集體用地多用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，因此消防法律法規(guī)并沒有將其納入到建設(shè)工程消防監(jiān)督和消防監(jiān)督檢查范圍之內(nèi)，但當(dāng)這些土地在用地性質(zhì)上發(fā)生了根本的變化時，就對公共消防安全提出的一個難題，首當(dāng)其沖的就是用地性質(zhì)的變更。

2.建筑消防隱患多，未按要求配備消防設(shè)施設(shè)備

這些建筑無論是用作公眾聚集場所還是用作廠房、倉庫等，都不是隨城市規(guī)劃而建立的，而是一個由市場主導(dǎo)的自發(fā)行為，在建立之初并沒有按消防規(guī)范要求去設(shè)計，再加上城市土地的稀缺性，就使得土地寸土寸金，導(dǎo)致建筑本身就有先天消防隱患，一些廠房、倉庫則在耐火等級、防火間距方面因成本原因降低消防要求，尤其在一些大空間、大跨度鋼架結(jié)構(gòu)中并未采取任何防護措施，更有者還采用可燃夾芯泡沫板材等國家明令禁止使用的建筑材料，導(dǎo)致隱患負(fù)荷增加。

3.無法辦理相關(guān)消防手續(xù)

按要求公眾聚集場所在投入使用營業(yè)前，建設(shè)單位或使用單位應(yīng)當(dāng)向消防機構(gòu)申請消防安全檢查，其中必須要提供的一項材料為場所依法取得的建設(shè)工程消防驗收或者進行竣工驗收備案的合格法律文書復(fù)印件，若場所是臨時性建筑且是人員密集場所的，還應(yīng)當(dāng)提供規(guī)劃部門批準(zhǔn)的證明文件。而這些在城中村、城郊土地上建蓋的經(jīng)營性場所其使用性質(zhì)發(fā)生變化后就必然要辦理相關(guān)手續(xù)，當(dāng)然也包括消防手續(xù)，但這些場所并未辦理任何手續(xù)，成了執(zhí)法攔路虎。

三、對城中村自建經(jīng)營性建筑辦理消防許可手續(xù)的思考

（一）法理學(xué)依據(jù)

1.重視法的秩序價值

法的價值意味著法律對于人們而言擁有的正面意義，即通過法的普世價值引導(dǎo)人們做出既符合法的價值精神又能對自身關(guān)切的問題借助法律行為來實現(xiàn)和得到保障，在這種狀態(tài)下，各種社會關(guān)系、法律關(guān)系、人際關(guān)系得以確立，在日常生活中形成一種貫有的行為模式和行為狀態(tài)。同理，在城中村、城郊農(nóng)村中集體用地、宅基地等如不遵循原有的生產(chǎn)模式而改為商業(yè)經(jīng)營模式，則必然是對法的秩序價值引起了混亂，在價值定義上出現(xiàn)失衡，但法的秩序價值仍然是維持秩序的平衡和穩(wěn)定，本質(zhì)并沒有變。因此當(dāng)土地性質(zhì)發(fā)生變化后，法的秩序價值就體現(xiàn)在對變化了的行為模式仍然是秩序定義，即使變化了的客觀事物遵循法的價值規(guī)律。

2.對法律的正確解釋和理解

對法律、法規(guī)的正確理解和認(rèn)識對指導(dǎo)執(zhí)法工作具有重要的意義，誠然能對法律作出解釋的必然是國家權(quán)威機構(gòu)，城中村、城郊土地以及宅基地在私權(quán)范圍內(nèi)并不需要消防介入，但進入到公權(quán)利視野中，對法律、法規(guī)的理解必然是要遵循對法律權(quán)威解釋機構(gòu)所公認(rèn)的規(guī)則和原則，當(dāng)原來不在消防法律法規(guī)范圍內(nèi)的城中村、城郊建設(shè)工程、公眾聚集場所則又回到了監(jiān)督監(jiān)管范圍。但是這些場所不能一概而論就是農(nóng)村集體用地、宅基地，還有的是私人購買土地或者說是出讓地，即不能對其進行擴大解釋說私人土地也屬于農(nóng)村集體用地或者是宅基地，也不能作縮小解釋說其不在消防監(jiān)督檢查范圍之內(nèi)，而是要遵從法律的本義。

（二）重視法律的引導(dǎo)規(guī)范作用

1.當(dāng)這些城中村、城郊土地、宅基地被用作經(jīng)營性的建筑場所使用時，就必然是消防監(jiān)督檢查和監(jiān)管的對象之一，也就是說必然要辦理消防行政許可手續(xù)，這就要求在執(zhí)法工作中明確只有符合消防要求的場所和建筑才具備消防行政許可的條件，否則就是非法建筑，是消防重點整治的對象，其執(zhí)法目的是要求這些場所按照消防安全要求進行建設(shè)和使用。

2.正確對待和處理城中村、城郊土地用作經(jīng)營性場所的消防手續(xù)

首先，私人自建住宅不能簡單等同于村民自建住宅。城中村、城郊中村民自建住宅有一部分并不屬于村民自建住宅，而是村民通過出讓、租賃、承包、購買等形式取得，也不是法律定義的村民自建住宅，無論是否被用作經(jīng)營性場所時，都是消防監(jiān)督檢查的對象。

其次，利用城中村、城郊農(nóng)村集體土地、宅基地進行工程建設(shè)，其性質(zhì)無論是廠房、倉庫還是其他經(jīng)營性場所或者公眾聚集場所，這種情況多為建設(shè)者、經(jīng)營者通過租賃、承包、合作、購買等方式取得的農(nóng)村土地使用權(quán)，已不是簡單的村民自建住宅，已在消防監(jiān)督管理的范圍之內(nèi)。

再次，利用已建成的村民自建住宅進行改建、擴建而用于非自用住宅使用時，盡管這種情形是建設(shè)者、經(jīng)營者通過租賃、承包、合作、購買等方式取得的農(nóng)村土地使用權(quán)，但是進行行了二次裝修、改造等且使用性質(zhì)也發(fā)生了變化，不再屬于單純的村民自建住宅，是消防監(jiān)督監(jiān)管的對象。

最后，對取得用地規(guī)劃的村民自建建筑，是以村民自建住宅的住宅進行建設(shè)申報的，但在實際使用上是以一些人員密集場所或者公眾聚集場所等，且不屬于地方性法規(guī)設(shè)定的情形時，依然是消防監(jiān)督監(jiān)管的對象。

綜上，城中村、城郊集體土地、宅基地等村民自建經(jīng)營性建筑的社會治理是社會發(fā)展中必然要經(jīng)歷的一個過程，有其社會歷史性和時代性的特征，在社會治理、全面深化改革的進程中，這些村民自建經(jīng)營性建筑將在法治化道路上動行，這也是消防執(zhí)法的最終歸宿。

[1]曹邦卿,方正.城中村消防安全等級模糊綜合評價模型構(gòu)建[J].科技通報,2015,（11）：271-276.

[2]張九海.城鎮(zhèn)化進程中消防管理創(chuàng)新工作探究[J].消防界（電子版）,2016,（05）：20-21.

[3]王竟萱.城中村改造對于城市消防安全影響的研究[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息,2015,（03）：58-60.

趙志武（1983-），男，漢族，本科，甘肅永昌人，工程師，主要從事消防監(jiān)督工作。