天津市農(nóng)村可再生能源管理障礙分析與政策選擇

張鐵亮 張莉敏 王敬 李軍幸 周其文

摘要：開展天津市農(nóng)村可再生能源管理障礙分析與政策研究，可為全市加強農(nóng)村可再生能源管理、保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提供參考。文章闡述了天津市農(nóng)村可再生能源管理的基本架構，結合生態(tài)文明、能源安全、依法治國等戰(zhàn)略形勢強調了全市農(nóng)村可再生能源管理面臨的挑戰(zhàn)，從思想認識、管理體制、法規(guī)政策、宏觀規(guī)劃、后續(xù)管理等多個雛度全面分析了存在的管理障礙，并針對性地提出了相關政策建議。研究認為，全市加強農(nóng)村可再生能源管理必須優(yōu)化政策路徑，進一步健全管理體制機制、完善法律政策體系、加強科學規(guī)劃、完善市場機制、強化后續(xù)監(jiān)管服務、健全宣傳教育體系等。

關鍵詞：農(nóng)村可再生能源；架構；障礙；政策；天津

中圖分類號：X37 文獻標志碼：A 論文編號：cjas17030018

0引言

近年來，天津市農(nóng)村可再生能源發(fā)展迅速，為全市農(nóng)村污染減排、農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。但隨著生態(tài)文明建設、依法治國等戰(zhàn)略的深入實施，全市農(nóng)村可再生能源發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)。及時分析天津市農(nóng)村可再生能源管理障礙，提出切實可行的政策建議，可為全市加強農(nóng)村可再生能源管理提供參考。李景明等研究認為，農(nóng)村可再生能源有助于美麗鄉(xiāng)村建設，應從戰(zhàn)略、機制、資金、技術、意識等方面加強管理。這些研究可為開展農(nóng)村可再生能源管理提供重要支撐，但也存在障礙分析不全面、政策建議較籠統(tǒng)等問題，尤其是針對天津市實際情況的研究較少。因此，筆者充分借鑒有關研究成果，從天津市實際出發(fā)，圍繞思想認識、管理體制、法規(guī)政策、宏觀規(guī)劃、后續(xù)管理等多個維度，全面分析全市農(nóng)村可再生能源管理障礙并提出針對性的政策建議，有助于進一步加強其科學管理、促進健康發(fā)展。

1天津市農(nóng)村可再生能源管理基本架構

1.1管理機構：層級化

全市農(nóng)村可再生能源管理，以市、區(qū)兩級管理為主、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級管理為輔。截止2013年底，全市各級農(nóng)村能源推廣管理機構共有8個，其中市（?。┘?個，區(qū)（縣）級7個；從業(yè)人員52人，其中市（?。┘?人，區(qū)（縣）級48人。市（?。┘墝用?，市農(nóng)委負責全市農(nóng)村可再生能源統(tǒng)一管理；區(qū)（縣）級層面，區(qū)農(nóng)委或種植業(yè)服務中心，負責轄區(qū)內農(nóng)村可再生能源管理，其中薊州區(qū)、寶坻區(qū)、武清區(qū)、寧河區(qū)、靜海區(qū)等均建有專門的管理機構。

1.2管理政策：制度化

1.2.1在法律法規(guī)方面 管理依據(jù)主要有國家層面的《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等相關法律，以及地方層面的《天津市節(jié)約能源條例》、《天津市環(huán)境保護條例》、《天津市農(nóng)業(yè)生態(tài)保護辦法》等法規(guī)。

1.2.2在行業(yè)管理方面 全市堅持標準化、嚴要求，確保建設質量。一是嚴格執(zhí)行施工人員準入制度，由骨干技術人員牽頭組建施工隊伍，做到項目建設標準化，配套安裝規(guī)范化。二是嚴格實行集中采購制度。主要關鍵設備由市級管理部門按規(guī)定組織采購，各項目區(qū)全部采用中標產(chǎn)品。

1.3培訓與職業(yè)技能鑒定：標準化

為適應發(fā)展需要，每年開展技術培訓和職業(yè)技能鑒定。僅2013年，就有2357人次參加了農(nóng)村可再生能源相關技術培訓，1406人參加技能鑒定并獲得資格證書。此外，市、區(qū)農(nóng)村能源主管部門先后多人次參加全國大中型沼氣技術培訓班和戶用沼氣技術標準化培訓，對提高全市農(nóng)村沼氣工程的標準化設計、規(guī)范化建設和科學化管理具有積極的推動作用。

1.4服務體系：網(wǎng)絡化

按照“社會化服務、物業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”思路，積極開展后續(xù)服務與管理模式的探索，逐步形成了能夠覆蓋全部沼氣用戶的鄉(xiāng)村沼氣服務網(wǎng)點。截止2013年底，建設區(qū)（縣）級服務站1個，從業(yè)人員3人；鄉(xiāng)村服務網(wǎng)點183個，從業(yè)人員575人，覆蓋范圍73350戶。

1.5經(jīng)費投入：穩(wěn)定化

在中央資金的引導和支持下，全市進一步整合原有資源向農(nóng)村能源建設傾斜，上調市級財政補助標準，加大扶持力度。截至2013年底，共投入資金近1.4億元，其中中央投資2043.4萬元，市（省）級投入4413.04萬元，區(qū)（縣）級投入132萬元，大部分資金用在農(nóng)村沼氣建設、利用等方面。

2天津市農(nóng)村可再生能源管理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

2.1生態(tài)文明建設、美麗天津建設，為天津市農(nóng)村可再生能源發(fā)展提供了契機

黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局，并強調把生態(tài)文明建設放在突出地位。這是一項重大戰(zhàn)略部署，也是一項長期任務，而解決日趨嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題則是前提和基礎。能源發(fā)展是生態(tài)文明建設的重要組成部分，能源生產(chǎn)利用方式的變革創(chuàng)新是經(jīng)濟社會轉型升級的關鍵。只有大幅減少對能源的需求，從源頭上削減污染物排放源，才能從根本上保護生態(tài)環(huán)境，這既是全球走向可持續(xù)發(fā)展的大勢所趨，也是中國推進生態(tài)文明建設的必然要求。而中國仍處于以煤、石油、天然氣為主的能源時代，落后于世界能源發(fā)展潮流，必須優(yōu)化或重塑能源生產(chǎn)與消費體系。為此，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》強調要調整能源結構，發(fā)展清潔能源、可再生能源，不斷提高非化石能源在能源消費結構中的比重。天津市積極響應中央號召，大力推進美麗天津建設，實施“四清一綠”行動，加快調整能源結構、增加清潔能源，大力削減煤炭消費總量，這為全市農(nóng)村可再生能源發(fā)展提供了契機。

2.2能源安全形勢、能源發(fā)展潮流，為天津市農(nóng)村可再生能源發(fā)展提供了機遇

中國能源安全面臨日益嚴峻的壓力，促進可再生能源的發(fā)展和利用是緩解中國能源安全壓力的必由之路。目前，中國是世界第二大石油凈進口國、煤炭凈進口國，2012年天然氣對外依存度超過28%。由于化石能源的相對不足，未來中國能源對國際市場的依賴程度將越來越高，再加上國際貿易、國際市場等不確定因素，國際能源價格的波動將影響中國的化石能源供給，對經(jīng)濟社會造成沖擊。同時，人類能源的利用經(jīng)歷了柴薪為主、煤炭為主和油氣為主3個不同時代，現(xiàn)在正朝著非化石能源方向發(fā)展。順應世界能源的清潔化、低碳化生產(chǎn)與消費趨勢，就必須提高非化石能源比重。而中國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村可再生能源發(fā)展前景廣闊。

2013年，天津以7.49%的能源消費增速支撐了12.5%的GDP增速，能源消費彈性系數(shù)下降到0.599，基本實現(xiàn)了“經(jīng)濟增長所需能源一半靠節(jié)約”。但全市正處于城市化、工業(yè)化加速發(fā)展階段，能源消耗總量持續(xù)增長的勢頭難以改變。而全市清潔能源仍然緊缺，煤炭占一次能源的比重仍處于60%左右，天然氣、太陽能等清潔能源占比非常小。據(jù)統(tǒng)計，2013年全市農(nóng)村能源消耗333.6萬t標準煤，其中商品能源299.2萬t標準煤、占89.7%，非商品能源34.4萬t標準煤、占10.3%。天津能源發(fā)展方式亟待轉型，能源結構需要調整，農(nóng)村可再生能源發(fā)展面臨大好機遇。

2.3依法治國、依法治市的法制背景，對天津市農(nóng)村可再生能源管理提出了要求

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署。推進能源革命，也需要發(fā)揮能源法律規(guī)范的引領和保障作用。對可再生能源發(fā)展和管理而言更是如此。從國際看，世界各國普遍采用“法律先行”的可再生能源發(fā)展模式，通過法律及政策來為其可再生能源發(fā)展提供堅實的保障；從國內看，法律能夠剛性地約束能源項目投資方和地方政府必須采用先進、成熟技術、有序地按照國家低碳發(fā)展戰(zhàn)略和目標建設新區(qū)能源系統(tǒng)，實實在在地推動分布式供能、可再生能源等各種先進技術的集成應用，提高能效。目前，中國已逐漸形成以《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》為主，《可再生能源發(fā)電管理規(guī)定》及相關政策等為輔助配套的可再生能源法律體系，為科學、規(guī)范可再生能源管理提供了法律保障。天津市認真貫徹落實中央關于依法治國的工作部署和加強可再生能源的管理要求，全面推進依法治市，建設法治天津，切實加強生態(tài)環(huán)境保護、資源能源綜合利用等立法，促進人與自然和諧發(fā)展。這些都要求天津市農(nóng)村可再生能源管理也要法制化、制度化。

3天津市農(nóng)村可再生能源管理障礙分析

3.1思想認識有局限，境界有待提升

一方面，部分領導干部的認識不高。部分區(qū)的領導干部仍然受傳統(tǒng)發(fā)展思維局限，認識不到農(nóng)村可再生能源對節(jié)約資源、保護環(huán)境、維護能源安全的重要性。缺乏必要的主動精神和長遠意識，沒有認真推進，導致農(nóng)村可再生能源管理散亂。另一方面，農(nóng)民群眾的認識有限。由于宣傳不到位等，部分群眾認為農(nóng)村可再生能源就是建設沼氣池，唯一好處是省柴節(jié)煤、煮飯方便，而且還存在“不給補助不建設”等現(xiàn)象，持觀望態(tài)度，消極對待。

3.2管理體制不完善，職能存在交叉

首先，管理機構不健全。全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)村可再生能源管理機構或人員；甚至部分區(qū)也沒有專門的管理機構，管理隊伍薄弱。其次，管理職能有交叉。市級層面管理農(nóng)村可再生能源工作的是市農(nóng)委，區(qū)（縣）級層面既有農(nóng)委、又有種植業(yè)服務中心；既有行政機關，又有事業(yè)單位，上下級間工作對接不順，同級間工作相互牽制，職能存在交叉。

3.3法規(guī)政策較薄弱，沒有形成體系

一是缺乏針對性的法規(guī)。目前，全市農(nóng)村可再生能源管理主要依據(jù)國家層面的相關法律法規(guī)及本市的相關規(guī)定，沒有針對性的法規(guī)，管理依據(jù)較為單薄。二是部分法律法規(guī)依據(jù)年代久遠、內容過時。如《天津市農(nóng)業(yè)生態(tài)保護辦法》于2000年頒布，至今已17年，其部分內容規(guī)定早已與現(xiàn)實不符，急需更新；而且內容規(guī)定與農(nóng)村可再生能源的相關性也不強。

3.4宏觀規(guī)劃較欠缺，發(fā)展目標不明

首先，缺乏科學的發(fā)展規(guī)劃。一是農(nóng)村可再生能源底數(shù)不清。沒有對全市農(nóng)村可再生能源總量，如生物質能、太陽能、風能、地熱能、海洋能等的理論產(chǎn)生量（或蘊藏量）、使用量、剩余量等進行全面的統(tǒng)計與評估，底數(shù)不清。二是農(nóng)村可再生能源發(fā)展?jié)摿Σ幻?。未來全市農(nóng)村可再生能源的發(fā)展空間有多大？發(fā)展的極限是什么？其制約因素又是什么？無法科學回答。三是農(nóng)村可再生能源發(fā)展規(guī)劃不足。全市農(nóng)村可再生能源發(fā)展的目標、規(guī)模、布局，以及每個區(qū)發(fā)展重點、程度等沒有明確安排；管理也缺乏系統(tǒng)性，缺乏清晰的管理體系規(guī)劃，如政策體系的制定與實施目標、內容清單，以及管理體制完善的步驟等不明確，無法相對清晰的給出計劃安排等。

3.5后續(xù)管理跟不上，項目效益打折

全市農(nóng)村可再生能源的后續(xù)管理滯后，存在重建設輕管理、重使用輕維護等現(xiàn)象，導致部分項目或工程不能正常使用，甚至棄用、報廢。據(jù)統(tǒng)計，2013年全市農(nóng)村戶用沼氣報廢498戶，沼氣工程報廢24處，其中處理農(nóng)業(yè)廢棄物的小型沼氣工程報廢23處；秸稈熱解氣化集中供氣項目報廢7處。究其原因：一是用戶素質不高、技能有限，這是直接原因。如沼氣池等建設項目的日常管護主要由農(nóng)戶自行承擔，農(nóng)戶只是掌握基本的安全使用知識，技術水平有限，當遇到技術難題時，不能維護和維修，導致停用。二是后續(xù)服務管理體系不健全，這是深層原因。2013年全市沒有建設市（?。┘壏照荆粎^(qū)（縣）級服務站也只有1個，從業(yè)人員3人。相對廣大用戶，專業(yè)服務站、專業(yè)技術人員尤其是維修人員遠遠不夠，且檢測設備、維修工具、相關配件等也遠不能滿足現(xiàn)實需要，更重要的是對建成、驗收的項目缺乏必要的跟蹤管理，使項目運行年限與效益打了折扣。

4天津市農(nóng)村可再生能源管理的政策選擇

4.1完善體制，健全長效管理機制

管理體制，是推進農(nóng)村可再生能源建設與管理工作的組織保障。首先，理順管理機構。通過多種方式，加強區(qū)（縣）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理機構建設，補充管理人員，完善市一區(qū)（縣）一鄉(xiāng)層級的農(nóng)村可再生能源管理機構體系。其次，健全長效機制。明確管理機構職能或職責，建立長效管理機制，實現(xiàn)農(nóng)村可再生能源發(fā)展的常態(tài)化管理。

4.2強化立法，健全法規(guī)政策體系

法律法規(guī)，是推進農(nóng)村可再生能源建設與管理的根本依據(jù)。依據(jù)國家法律法規(guī)，結合本市實際，制定針對性的《天津市農(nóng)村可再生能源管理辦法（條例）》，將多年來積累的大量經(jīng)驗與相關政策、措施進行法律化、制度化，對全市農(nóng)村可再生能源的開發(fā)與利用、生產(chǎn)與經(jīng)營、監(jiān)督管理等方面進行規(guī)定。同時，制定相配套的實施細則，或由區(qū)制定具體規(guī)定，以指導、規(guī)范、推進與保障該工作順利發(fā)展。

4.3加強科學規(guī)劃，強化戰(zhàn)略引導與宏觀調控

科學規(guī)劃，是推進農(nóng)村可再生能源建設與管理的先導手段。首先，制定科學的發(fā)展規(guī)劃。從農(nóng)村可再生能源的種類、結構、規(guī)模、布局等發(fā)展現(xiàn)狀，以及經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口狀況、能源需求情況等方面著手，切實摸清農(nóng)村可再生能源底數(shù)，科學評估與預測發(fā)展的合理性及潛力，揭示主要問題與制約因素，明確發(fā)展的合理模式、規(guī)模、結構與布局，以及未來的發(fā)展速度、階段與步驟，合理安排土地、生產(chǎn)、人口、經(jīng)濟等；對各區(qū)，由于在經(jīng)濟社會發(fā)展、能源利用水平和區(qū)位自然條件等方面均存在顯著差異，要堅持因地制宜、分類指導、突出重點和循序漸進，充分發(fā)揮各區(qū)的區(qū)位資源和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在全市總體規(guī)劃的基礎上，針對性地制定發(fā)展目標、具體措施等。其次，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。在評估農(nóng)村可再生能源發(fā)展對能源安全的貢獻、對環(huán)境保護的貢獻，以及對國民經(jīng)濟和社會的支撐程度等基礎上，明確其發(fā)展目標與具體措施，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，尤其是五年或中長期規(guī)劃。第三，制定管理性規(guī)劃。明確未來全市農(nóng)村可再生能源管理的思路、機構與職能、隊伍建設、經(jīng)費投入、將要制定的法律法規(guī)與制度政策，以及各單項要素發(fā)展的指導意見等，給出內容清單、時間表和路線圖。

4.4完善市場機制，拓寬投資范圍

資金投入，是推進農(nóng)村可再生能源建設與管理的重要保障。從國內外農(nóng)村可再生能源發(fā)展的先進經(jīng)驗與趨勢來看，實現(xiàn)農(nóng)村可再生能源的市場化運作是大勢所趨。應在政府財政投入的帶動下，積極探索農(nóng)村可再生能源市場化經(jīng)營道路，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，吸引各類投資主體，拓寬融資渠道，建立多元化投入機制，加強資金保障。一是積極引導社會資金投入。強化政府投入的撬動和引導作用，探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農(nóng)村可再生能源PPP項目，鼓勵和吸引各類投資主體參與農(nóng)村可再生能源建設。二是充分調動農(nóng)民積極性。采取補助或補貼等手段，如農(nóng)戶開發(fā)建設沼氣池給予補助、使用沼氣給予補貼等，調動廣大農(nóng)民群眾的積極性和主動性，共同推進農(nóng)村可再生能源發(fā)展。

4.5強化后續(xù)監(jiān)管服務，保障長期發(fā)揮效益

后續(xù)管理，是保障農(nóng)村可再生能源事業(yè)效益發(fā)揮的必要手段。一是加強監(jiān)督檢查。建立健全工作機制，對項目或工程的建設、運行、維護等進行全程監(jiān)管，通過約談、問責或減少資金投入等方式，切實加強后續(xù)管理，提高工程效益，延長服務期限。二是健全服務體系。進一步改進服務方式，樹立物業(yè)化管理理念，加強區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站建設，充實專業(yè)服務人員，配備專業(yè)工具設備，制定管理規(guī)章制度，實現(xiàn)對農(nóng)村可再生能源建設項目的指導專業(yè)、維修及時與服務到位，為保障項目長期發(fā)揮效益提供必要的技術支撐。

4.6健全宣傳教育體系，營造良好社會氛圍

思想認識，是推進農(nóng)村可再生能源管理的內在因素。要建立健全宣傳教育體系，營造良好的輿論環(huán)境，在思想層面上進一步提高對農(nóng)村可再生能源發(fā)展重要性的認識。領導干部，是農(nóng)村可再生能源發(fā)展的管理者。要把科學管理的理念貫穿于農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用、推廣經(jīng)營，保障該項事業(yè)的長遠發(fā)展。重點開展理順管理體制，完善管理機制，提高其指導、協(xié)調農(nóng)村能源工作的能力和水平，增強工作推進的內在動力；加強宣傳、教育與培訓，不斷提高管理人員的能力。廣大農(nóng)民群眾，是農(nóng)村可再生能源項目建設與使用的主體，是直接參與者與受益者，更是直接管理與維護者。通過宣傳、培訓等方式，進一步提高廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)村可再生能源的認識，并不斷提高相關技能，形成推廣使用、自覺維護的良好氛圍，發(fā)揮項目效益。

5結論

通過對天津市農(nóng)村可再生能源管理情況的全面梳理與分析，發(fā)現(xiàn)全市農(nóng)村可再生能源管理已形成了基本架構，為全市農(nóng)村能源供給、生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，但與生態(tài)文明、能源安全、依法治國等形勢要求相比，仍然存在思想認識、管理體制、法規(guī)政策、宏觀規(guī)劃、后續(xù)管理等方面的管理障礙，必須及時優(yōu)化政策路徑，進一步健全管理體制機制、強化法規(guī)政策體系、加強科學規(guī)劃、完善市場機制、強化后續(xù)監(jiān)管服務、健全宣傳教育體系，以保障其健康發(fā)展、發(fā)揮更大作用。較以往相關研究，文章研究分析的范圍、層次均有大幅拓展，且更具針對性、操作性，有助于天津市加強農(nóng)村可再生能源管理。但不可否認，研究采用定性與定量相結合、定性分析為主的方法，定量分析相對較少，需要改進。今后，努力探索采取定量分析方法，盡可能地定量評估管理障礙造成的影響、定量設計與制定相關政策等，以進一步提高政策建議的科學性、實效性。