精準(zhǔn)扶貧實踐中的困境研究

彭琪

摘要：在廣西省南寧市武鳴區(qū)長安村任精準(zhǔn)扶貧“第一書記”以來，開展基層工作困難，努力尋找推進路徑的同時感慨頗深。文章以精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)有研究文獻回顧為基礎(chǔ)，通過對精準(zhǔn)扶貧實踐中的困境研究，發(fā)現(xiàn)通過變革生產(chǎn)力，產(chǎn)業(yè)鏈深加工和循化經(jīng)濟，動態(tài)調(diào)整流程管理，可以保障農(nóng)民權(quán)益，最后文章對今后精準(zhǔn)扶貧的方向提出建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；困境研究；循環(huán)經(jīng)濟

一、引言

貧困問題是當(dāng)今世界最尖銳的社會問題之一，也是各國政黨、政府和社會各界長期高度重視的社會問題之一。“十三五”將是我國扶貧減貧，消除貧困的攻堅克難決戰(zhàn)期。中共中央總書記、國家主席習(xí)近平同志于2013年11月在湖南湘西考察時，首次提出要“精準(zhǔn)扶貧”，之后又在多地多次強調(diào)要精準(zhǔn)扶貧。然而，社會各界對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識并不一致，且多停留在議論層面，需要深入探討，尋找推進路徑。廣西省委六次全會做出集中力量打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，確保全面建成小康社會的決定，進一步凝聚了干事創(chuàng)業(yè)、推進“兩個跨越”的強大力量。僅2015年就有 1500 多萬貧困人口脫貧走上正常發(fā)展道路。但在看到既已取得成績的同時，還需檢視日常工作，在研究和解決具體問題過程中，因地制宜地改進和提升扶貧質(zhì)量，更有效地完成“十三五”規(guī)劃提出的脫貧任務(wù)。那么，當(dāng)前扶貧工作中還存在哪些問題呢？本文將為今后其他地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作做出表率和引領(lǐng)作用。

二、定義及文獻回顧

（一）精準(zhǔn)扶貧的提出

2013年11月，習(xí)近平總書記赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅時首次提出精準(zhǔn)扶貧。隨后，中共中央辦公廳在《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機制作為六項扶貧機制創(chuàng)新之一在全國推行。其已上升為國家政策，在全國農(nóng)村廣泛開展，成為中國扶貧系統(tǒng)新的工作機制和工作目標(biāo)。

（二）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

多數(shù)學(xué)者將精準(zhǔn)扶貧界定為，通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。

三、廣西精準(zhǔn)扶貧存在的問題

（一）精準(zhǔn)扶貧工作缺乏制度保障

在廣西，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和制度建設(shè)的探索從未懈怠。精準(zhǔn)扶貧落實的核心是扶貧資源分權(quán)的管理體系和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在精準(zhǔn)扶貧缺乏法制的前提下，國家提供的資源掌握在政府部門手里，容易滋生腐敗和產(chǎn)生扶貧不均。很多地方開始以扶貧到戶的形式開展農(nóng)村扶貧工作，由于缺乏專門立法，各地扶貧工作也出現(xiàn)了一些急于求成的短期行為，擠占扶貧資金、頻繁調(diào)整工作思路的半截子工程、追求政績的面子工程等行為時有發(fā)生，扶貧工作迫切需要通過立法來推動，從制度上確保扶貧資金的投入使用。

（二）精準(zhǔn)扶貧資金的有限性

扶貧資金有限是制約精準(zhǔn)扶貧工作的重要因素，精準(zhǔn)扶貧僅靠中央財政專項扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，部分地區(qū)按照工作要求建檔立卡三年就要脫貧，三年內(nèi)只能每年享受一次性且數(shù)額有限的扶貧資金扶持，這顯然解決不了什么問題，與此同時，在資金管理上仍然存在部門職能交叉、多頭管理，資金投放分散等問題。例如：貧困村所需要扶持的項目多資金量大，而每年扶貧辦下達的專項財政資金有限，無法滿足貧困村扶持需求。農(nóng)業(yè)、科技等部門的產(chǎn)業(yè)扶持資金，對貧困戶產(chǎn)業(yè)幫扶如杯水車薪，真正達到長效增收的產(chǎn)業(yè)扶持目的難以實現(xiàn)，且農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)五花八門，缺乏引導(dǎo)的主流產(chǎn)業(yè)，難以形成村特色產(chǎn)業(yè)。如何讓扶貧資金發(fā)揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求也同樣值得我們深思。

（三）對不同致貧原因的人口結(jié)構(gòu)分析尚不精準(zhǔn)

經(jīng)過改革開放以來三十幾年的發(fā)展，廣西的貧困人口數(shù)量大大下降，貧困程度也大為減輕。截至2016年年底，廣西貧困人口的數(shù)量已降低到220萬左右。根據(jù)調(diào)查，在貧困人口中：因老弱病殘致貧的人口大約占 40%～45%左右（在有些村莊甚至于占 50%以上），因各種災(zāi)害致貧的人口占 20%左右，因供子女上學(xué)致貧的人口占10%左右，因缺少勞動技能或項目扶持而仍然貧困的人口占10%左右，因其他原因而致貧的人口占 5%～10%左右。這是廣西貧困人口的基本結(jié)構(gòu)。這個結(jié)構(gòu)決定了精準(zhǔn)扶貧工作頂層設(shè)計的框架格局。只有在了解此結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，才能在國家層面或局部地區(qū)，具有精準(zhǔn)意義地設(shè)計適用于現(xiàn)實需求的扶貧政策。但在現(xiàn)實中，有些地區(qū)對致貧原因還不甚了解，上報的致貧結(jié)構(gòu)還與實際發(fā)生的致貧結(jié)構(gòu)存在差距。因為農(nóng)民的外出打工，有些村落甚至于找不到需要扶貧的“貧困人口家庭戶”，留守家庭成員的主要特征就是老弱病殘，這些人在很大程度上喪失了勞動力，其基本生活需要子女供養(yǎng)或社會政策托底。這會在很大程度上影響到扶貧工作的精準(zhǔn)設(shè)計。

（四）貧困戶與非貧困戶之間的識別還不精準(zhǔn)

一方面，地方政府為爭取到扶貧資金的支持或者為在后來的扶貧過程中減輕脫貧壓力，存在擴大貧困戶數(shù)量與比重的問題，使一些非貧困戶建檔立卡在貧困戶中，部分貧困村的貧困戶的富裕指數(shù)要比面上村的貧困戶高很多。另一方面，有少數(shù)貧困戶因種種原因，卻未能被納入貧困戶之列。根據(jù)調(diào)查，某些村莊甚至于有1/3 左右的建檔立卡戶事實上為非貧困戶。其他研究所做的調(diào)查也表明，大約有40%的建檔立卡戶為非貧困戶。有些雖然脫貧但不幸返貧的貧困戶，卻沒有重新獲得扶持。在村落社會，家族關(guān)系與血緣網(wǎng)絡(luò)仍然在很大程度上影響著貧困戶的識別，與村干、鎮(zhèn)干關(guān)系密切的家庭易于被識別為貧困戶，與村干部關(guān)系疏遠(yuǎn)的家庭，則難以被識別為貧困戶。非貧困戶對扶貧項目的分享，攤薄了扶貧資金的效力，也使扶貧工作人為增加了道德風(fēng)險。本來為緩解貧困所進行的社會治理投入，卻反倒在引發(fā)“相對剝奪”意義的社會矛盾。

（五）“十三五”規(guī)劃設(shè)計的扶貧類別規(guī)劃與現(xiàn)實之間存在張力

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。正因為如此，全面建成小康社會的主要短板，在于能否讓所有貧困人口脫貧。所以，貧困人口以何種方式脫貧，就成為完成“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵所在。在有些村莊，因老弱病殘發(fā)生的貧困要占貧困人口總數(shù)的50%以上，這可能成為小康社會全面建成之后最主要的貧困來源。產(chǎn)業(yè)幫扶、移民搬遷等這一切都需要經(jīng)歷一個過程才能達到既定目的，不可能短期脫貧。通過勞務(wù)輸出而脫貧的人口，只是暫時脫貧，如果其在城鎮(zhèn)不能找到合適的就業(yè)崗位，則會重新返貧。即使找到相關(guān)工作，其收入也會較低（貧困人口與人力資本之間存在密切關(guān)系，即越是貧困的人口，其人力資本就越低，由此決定了其收入也會較低）。另外，貧困地區(qū)越來越嚴(yán)重的一個新現(xiàn)象是“因婚致貧”——越是貧困，越難以找到媳婦，越需要支付更高的聘禮才可能完婚，甚至于需要舉家打工才能賺取到適宜的禮金。于是造成禮金日漸高漲，有些地方要拿出20萬的聘金，有的地方女方一定要在當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)買到房屋才能結(jié)婚（丈母娘推動的城鎮(zhèn)化）——如果貧困家庭背上房屋按揭，幾乎終生都會淪落為貧困狀態(tài)，難以得到新發(fā)展機會。

在貧困人口貧困結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變中，為了增加精準(zhǔn)扶持的力度，還需要動態(tài)調(diào)整流程管理，并根據(jù)實際情況瞄準(zhǔn)貧困人口發(fā)力，以保證脫貧政策的效力。在這種情況下，當(dāng)前政策調(diào)整的主要方向，是在加強其他扶貧力度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴大社會政策托底的比重，以形成較為強大的社會保護力量。也就是說，在全面完成勞務(wù)輸轉(zhuǎn)脫貧、產(chǎn)業(yè)扶持脫貧和異地搬遷脫貧任務(wù)時，應(yīng)該考慮到因農(nóng)業(yè)戶籍人口老化、慢性病、傷殘、農(nóng)民工返鄉(xiāng)等致貧而可能增加的貧困人口數(shù)量。

四、總結(jié)與討論

本文通過對現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧的研究以及實踐中的扶貧困境為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有扶貧工作中的主要困境有以下幾個方面：1.精準(zhǔn)扶貧工作缺乏制度保障；2.精準(zhǔn)扶貧資金的有限性；3.政府部門職責(zé)不明確；4.對不同致貧原因的人口結(jié)構(gòu)分析尚不精準(zhǔn)；5.貧困戶與非貧困戶之間的識別還不精準(zhǔn)；6.“十三五”規(guī)劃設(shè)計的扶貧類別規(guī)劃與現(xiàn)實之間存在張力。

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（作者單位：廣西-東盟經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)社會事務(wù)管理局）