市民化視閾下農民工社會救助問題研究

陳宏雷+石宏偉

摘要：對于生活在城市的農民工來說，其日常生活中面臨著較大的風險，容易陷入困境。因此，社會救助對于農民工來說意義重大。但在現實生活中，由于種種因素限制，農民工在遭遇困境的時候很難得到城市社會救助。這主要有制度體系與法律方面、社會救助資金來源方面、農民工權利意識不強、社會救助主體單一方面四大問題。從這四個方面入手，提出相應解決策略來進一步完善農民工社會救助，促進農民工市民化。

關鍵詞：農民工；市民化；社會救助

十八大以來，國家在落實農民工市民化政策、促進農民工城市融入方面做了很多工作。眾所周知，農民工是獨具中國特色的產物，不同于西方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農村人口市民化的同步推進，中國由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元制度體系導致中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不同步，農村剩余勞動力在從農業(yè)轉移到第二、三產業(yè)的時候卻未完成身份的轉化?！稗r民工”這個含有悖論的名詞成了轉移到城市的農村剩余勞動力的指稱，其含義中也延展到了“農民工人”之外而帶有偏見與歧視。這也說明了農民工在城市中生活、就業(yè)、定居、融入等各方面存在的困難。因此，對外出農民工來說，在城市里最要緊的是當遇到疾病、工傷、失業(yè)等問題的時候，城市能給予其該有的社會救助，讓其能在城市生存下來，而不是一無所有的回到流出地。

在社會保障中，社會救助是最低層次的保障，是起到“兜底”作用的保障。因此，社會救助就是社會的底線，當農民工在城市遭遇困境的時候，當地應該保障其被救助的權利。

一、社會救助對于外出農民工的重要性

首先，社會救助的急難援助與生活接濟功能有助于緩解農民工的生存困境，幫助其解決基本生存問題。外出農民工由于其學歷較低、技能缺乏，往往只能從事比較危險、繁重的工作并且收入不高，容易遭受重大疾病、工傷困擾而陷入絕境。在缺乏社會保險的情況下，社會救助能起到緩解農民工生存危機的作用。

其次，社會救助有利于維護社會穩(wěn)定，避免社會違法犯罪問題。近些年來，農民工因為在城市社會遭受到權益被侵害投訴無門、工資被拖欠無人過問、生大病無錢醫(yī)治等問題而向社會進行報復的新聞時見報端。社會救助通過司法救助、醫(yī)療救助等可以使農民工感受到城市的人文關懷而不至于走向極端。

最后，社會救助可以促進經濟社會發(fā)展，有利于農民工的市民化。社會救助通過對農民工的救助，保障了經濟社會發(fā)展所需要的良好環(huán)境，農民工不至于因為陷入困境走投無路而走上違法犯罪的道路。同時當農民工不需要對生活中的風險充滿擔憂的時候，其市民化的動機會更強烈，其努力程度也會增加。

二、農民工社會救助現狀及問題

由于城鄉(xiāng)二元體制導致農民工在城市社會中社會保障問題存在很大的缺陷，特別是社會救助方面。農民工在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等救助方面都存在很大的問題。梁明（2015）針對石家莊農民工的調查顯示，參加過政府提供的就業(yè)培訓的農民工僅有10%，還有12%的農民工根本不知道所在的城市社區(qū)或就業(yè)指導部門提供就業(yè)培訓。66%的農民工沒有得到過政府提供的公共工作崗位救助。農民工就業(yè)在很大程度上是基于血緣、地緣、業(yè)緣的關系介紹，政府在農民工就業(yè)渠道救助方面還是有很明顯的缺位。

在醫(yī)療救助方面，雖然近些年來救助的覆蓋面在不斷擴大，但對農民工的救助還不充分。即使有部分的農民工獲得醫(yī)療救助，其保障程度依舊太低。

在農民工隨遷子女教育方面，由于農民工不具有城市戶籍，其子女的教育問題往往很難解決。很多農民工子女很難進入當地公立學校。雖然國家要求各地不得以戶籍問題阻礙農民工子女接受義務教育的權利，但很多公立學校通常以較高的入學條件或費用來阻礙農民工子女的接受教育。當地政府針對農民工隨遷子女教育方面所做的救助遠遠不夠。

在農民工住房方面，2015年國家統計局數據顯示，在外出農民工中，實現在務工城市買房的比例僅占1.3%。28.7%的農民工居住在公司提供的宿舍里；11.1%的農民工住在工地工棚里，居住條件、衛(wèi)生條件極差；還有4.8%的農民工直接住在生產經營場所里； 37%的農民工租房居住。由于農民工經濟條件限制，他們只能租住在城中村或城鄉(xiāng)結合部。農民工由于不具有務工城市的戶籍，所以無法購買當地的經濟適用房或租住廉租房。

三、農民工社會救助存在問題的原因

（一）制度體系與法律方面的原因

城市社會救助一般以戶籍為條件，只有擁有所在城市的戶籍，在遇到困難的時候才能申請所在城市的救助。農民工流動性大，一般也不擁有城市戶籍，所以很難被納入城市社會救助。同時國家財政撥款一般以戶籍人口為依據，對于地方政府來說，財力與事權的不匹配導致其不愿意給農民工提供社會救助。

與社會救助相關的法律體系也不完善。到目前為止，完整的《社會救助法》也還沒有出臺，而各地關于社會救助方面的政策也還有待完善。

（二）社會救助資金來源方面的問題

近年來，雖然政府在對農民工實施社會救助方面的重視程度有所提高，但財政資金方面的投入仍顯不足。地方政府財力有限，需要在各個領域間分配。相比起城市發(fā)展和基礎設施建設方面的投資回報，社會救助的投資回報往往不是那么明顯，因此地方政府更愿意在城市發(fā)展和基礎設施建設方面投入更大的資金，而不是社會救助領域。同時社會救助資金來源單一，主要靠財政撥款，缺乏其它來源。

（三）農民工權利意識不強

農民工權利意識不強與其自身特征有著相當大的關系。很多農民工從農村來到城市打工是為了改善生活，提高收入。因此其單純的經濟動機使其愿意在不簽訂勞動合同的情況下從事一些比較勞累繁重的工作。農民工對于保障自身的合法權益沒有足夠的重視，認為只要能找到工作拿到工資就行了，社會保障權利并不重要。所以當農民工遭遇風險而生活無著的時候，往往也沒有社會保障。同時由于很多農民工不知道社會救助或者知道社會救助但不知如何辦理，使得他們在遭遇困境的時候享受不到社會救助。

（四）社會救助主體單一，其他社會救助主體發(fā)展不完善

目前為止，在我國社會救助工作中，主要承擔者還是政府。政府組織往往囿于其人員、財力有限，在社會救助方面“心有余而力不足”。其他社會組織主體參與農民工社會救助不足。

四、完善農民工社會救助制度的策略

（一）完善社會救助法律體系，加快城鄉(xiāng)二元體制改革

加快《社會救助法》的出臺，推動社會救助制度法制化、規(guī)范化，讓農民工社會救助有法可依。同時規(guī)范各地救助政策，取消關于農民工社會救助方面不合理的政策規(guī)定。還要加快城鄉(xiāng)二元體制改革，因為不論是全面建成小康社會，還是市民農民工市民化，解決三農問題，都要破除城鄉(xiāng)二元體制，實現城鄉(xiāng)一元化發(fā)展。同時只有這樣，農民工才可以在城市立足腳，在遭遇困難、災難的時候得到城市的社會救助。

（二）擴大農民工社會救助資金來源渠道

首先，要加大政府對農民工社會救助的資金投入，不斷提升農民工救助資金在政府財政支出里面的比例，確保農民工救助資金安全，不被挪作他用。其次，鼓勵社會慈善、公益基金注入農民工社會救助領域，鼓勵企業(yè)、個人捐款；再次，發(fā)行多種類型的社會福利彩票來為農民工社會救助募資。

（三）增強農民工權利意識，提升農民工素質

農民工權利無意識很多時候也和農民工不了解自身權利有關。農民工務工所在城市應該加強對農民工有關個人合法權益方面的宣傳，讓農民工了解自己在社會保障方面的權利，提高農民工合同簽訂率。同時所在地政府還要通過思想文化教育和工作技能培訓，提升農民工素質和融入城市生活的能力。農民工融入城市生活、實現市民化后，也會降低對社會救助需求，給城市帶來進一步發(fā)展的動力。

（四）發(fā)展多元農民工社會救助主體，促進農民工社會救助從生存型救助向能促型救助轉變

要改變政府單一主體主導參與救助的現狀，發(fā)展多元主體在政府的領導下共同參與社會救助。政府單一社會救助模式在救助供給方面容易造成效率低、不及時，對農民工的真正需求不了解。在新時期，農民工的社會救助需求也已經從生存型需求轉向多樣化需求，如果還只單獨依靠政府，可能無法滿足被救助農民工的真正需求。所以需要包括社區(qū)義工、慈善組織、法律維權組織、社會職業(yè)培訓機構、職業(yè)介紹所等等社會組織與個人參與進來。社會救助不僅要滿足農民工的基本生存需求，還要使農民工在個人能力方面得到救助，從而使農民工能很快走出困境、融入社會生活。

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*本文為國家社科基金“農民工市民化的制度障礙及對策研究”（項目號：16BSH007）的階段性成果。

（作者單位：江蘇大學馬克思主義學院）