“城市雙修”背景下河南省縣級(jí)城市舊城提質(zhì)更新策略
——以河南省正陽(yáng)縣舊城更新規(guī)劃為例

晉志鋒

（河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司，河南 鄭州 450044）

“城市雙修”背景下河南省縣級(jí)城市舊城提質(zhì)更新策略
——以河南省正陽(yáng)縣舊城更新規(guī)劃為例

晉志鋒

（河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司，河南 鄭州 450044）

縣級(jí)城市作為現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點(diǎn)，是新型城鎮(zhèn)化的主要載體。在國(guó)家全面推進(jìn)“城市雙修”工作背景下，結(jié)合河南省開(kāi)展的“百城建設(shè)提質(zhì)工程”，梳理了河南省縣級(jí)城市舊區(qū)存在的共性問(wèn)題，并以正陽(yáng)縣為例進(jìn)行實(shí)證研究，提出了整體協(xié)同、點(diǎn)面兼顧、生態(tài)先導(dǎo)、產(chǎn)城融合和傳承文脈等策略，以期為河南省其他縣級(jí)城市舊區(qū)更新和提質(zhì)建設(shè)提供借鑒。

城市雙修；建設(shè)提質(zhì)；舊城更新；正陽(yáng)縣

1 引言

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城市的發(fā)展模式和治理方式進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家對(duì)舊城更新、城中村改造、棚戶區(qū)改造關(guān)注度日益增強(qiáng)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》、國(guó)家城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央城市工作會(huì)議中，多處提及舊城更新。“城市雙修”作為黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市治理的重要決策部署，要求在全國(guó)全面推進(jìn)?！坝行?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決舊城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問(wèn)題”[1]，是轉(zhuǎn)型階段城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重要內(nèi)容。

縣級(jí)城市（以下簡(jiǎn)稱“縣城”）是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要載體，在承接農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展方面的作用和意義重大，現(xiàn)階段城市發(fā)展從追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為改善社會(huì)民生、完善城市功能、優(yōu)化空間布局和提高城市整體發(fā)展質(zhì)量[2]，由過(guò)去增量粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪績(jī)?nèi)涵式發(fā)展，舊城更新是城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措，也是促進(jìn)城市宜居宜業(yè)、土地高效利用和功能提升的重要途徑。

為盤活縣城存量用地，增強(qiáng)縣城綜合承載能力和吸引力，2016年底河南省提出開(kāi)展百城建設(shè)提質(zhì)工程，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。舊城區(qū)宜從優(yōu)化功能、增補(bǔ)公共設(shè)施、提升人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展幾個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)性更新。

2 現(xiàn)階段河南省縣城舊區(qū)特征與更新面臨的問(wèn)題

2.1 河南省縣城舊區(qū)成因

河南省縣城尤其是平原農(nóng)區(qū)縣城一般是依附于所轄某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展起來(lái)的，城市發(fā)展初期，保障城市運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)功能和設(shè)施齊全。隨著城市產(chǎn)業(yè)建設(shè)、民生建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)景觀建設(shè)方面的發(fā)展訴求日益強(qiáng)烈，原縣政府所在地承載能力及發(fā)展空間有限，于是極力在城市外圍尋求新的發(fā)展空間，各類資源要素和資金投放主要集中在原城區(qū)外圍的新區(qū)，物質(zhì)性老化、結(jié)構(gòu)性衰退的舊城區(qū)由此形成。

2.2 河南省縣城舊區(qū)典型特征

依托鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展起來(lái)的縣城舊區(qū)，建設(shè)年代久遠(yuǎn)，并且過(guò)去一度作為縣域的“公共服務(wù)中心”，用地類型多而雜，設(shè)施配置全而散，商貿(mào)活力與物質(zhì)性老化并存，現(xiàn)代功能與傳統(tǒng)街巷肌理并存，城市現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)民俗文化并存。在道路交通、人居環(huán)境和文化特色等方面都與河南省縣城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則的要求存在一定差距，城市發(fā)展的“依托”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的“瓶頸”和“門檻”。

2.3 以往舊區(qū)更新存在的不足

河南省開(kāi)展的縣城城中村改造、棚戶區(qū)改造、“雙違”整治等舊城更新工作，取得了一定的成效，但同時(shí)也存在以下五方面的不足：

（1）重物質(zhì)建設(shè)，輕人本理念。改造過(guò)程中，對(duì)新、舊城區(qū)職能定位不清，出現(xiàn)“老區(qū)越改越擁擠，新區(qū)成為鬼城，人造古城”等情況。

（2）重局部插建，輕系統(tǒng)更新。見(jiàn)縫插針式改造，忽視功能性和結(jié)構(gòu)性的梳理。

（3）重建筑改造，輕文化重塑。傳統(tǒng)思路認(rèn)為舊區(qū)更新就是“拆掉舊房子，建設(shè)新房子”，對(duì)城市活力塑造和文化脈絡(luò)的傳承研究不足。

（4）重經(jīng)濟(jì)效益，輕綜合效益。以地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為主導(dǎo)的用地改造，片面追求經(jīng)濟(jì)效益。

（5）重居住開(kāi)發(fā)，輕公共配套。商品房的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，公共設(shè)施配套滯后，規(guī)模比例失衡，造成入學(xué)難、就醫(yī)難等問(wèn)題。

3 正陽(yáng)縣城現(xiàn)狀與舊區(qū)存在問(wèn)題

3.1 正陽(yáng)縣城舊區(qū)更新研究范圍

正陽(yáng)縣位于河南省東南部，淮河北岸，縣政府所在地位于縣域中部的真陽(yáng)鎮(zhèn)。正陽(yáng)縣城在發(fā)展的進(jìn)程中，受單中心蔓延和軸向拓展雙重因素作用，逐漸形成較為典型的舊區(qū)（圖1）。本次研究范圍為建設(shè)年代較久、用地集中連片的汝河路以東、正明大道以北、慎東大道以西、慎水河中支以南區(qū)域。

圖1 正陽(yáng)縣城演進(jìn)示意圖

3.2 正陽(yáng)縣城舊城現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

（1）布局結(jié)構(gòu)方面：現(xiàn)狀舊城區(qū)城市結(jié)構(gòu)模糊，功能軸線不明確，配套設(shè)施散亂不成系統(tǒng)，見(jiàn)縫插針式分布，與總體規(guī)劃確定的城市公共服務(wù)中心定位存在一定差距（圖2）。

圖2 正陽(yáng)縣舊城區(qū)綜合現(xiàn)狀圖

（2）土地使用方面：縣城舊城區(qū)用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，各項(xiàng)功能用地混雜，建設(shè)使用模式粗放，土地利用效率低下。

（3）各類土地使用情況

公共設(shè)施用地：公共設(shè)施沿路非合理性混合分散設(shè)置，增加了舊城區(qū)的交通壓力。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查可看出，居民普遍認(rèn)為舊城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施不能滿足日常生活需求（圖3）。

圖3 基于正陽(yáng)縣舊城更新提質(zhì)的部分問(wèn)卷調(diào)查

居住用地：以新建小區(qū)、家屬院和城中村三種形態(tài)存在。新建小區(qū)插建式布局，用地規(guī)模普遍較小，配套設(shè)施不齊全。家屬院一般與原行政、企事業(yè)單位臨近建設(shè)，權(quán)屬邊界清晰，改造條件較為成熟。城中村集中連片，仍以鄉(xiāng)村的形態(tài)存在，住宅以低層為主，建筑密度高、環(huán)境質(zhì)量差、用地不集約且存在安全隱患。街道空間被雜物、臨時(shí)搭建建筑、路邊菜園等侵占，缺乏公共開(kāi)敞空間。

工業(yè)用地：分布較為散亂，部分停產(chǎn)企業(yè)用地閑置，廠房衰敗，影響城區(qū)形象，未停產(chǎn)企業(yè)不符合產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約的政策導(dǎo)向，生產(chǎn)與生活相互干擾。

商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地：生活性商業(yè)服務(wù)設(shè)施以底商、馬路市場(chǎng)的形態(tài)存在，舊城區(qū)商業(yè)氛圍濃厚，產(chǎn)業(yè)檔次較低，缺少商務(wù)金融等高端行業(yè)。調(diào)查問(wèn)卷顯示，市民對(duì)馬路市場(chǎng)表達(dá)了一致的不贊同態(tài)度（圖3）。

圖4 正陽(yáng)縣舊城區(qū)現(xiàn)狀建筑群落布局特征

（4）道路交通建設(shè)方面：道路結(jié)構(gòu)及系統(tǒng)上主要存在結(jié)構(gòu)與功能失衡、等級(jí)與功能失調(diào)、路網(wǎng)密度與土地使用功能不匹配等問(wèn)題。道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不完善，斷頭路、丁字路較多，次干路、支路路網(wǎng)密度小，可達(dá)性較差，停車位匱乏。

（5）公園綠地與廣場(chǎng)用地方面：公園數(shù)量少，服務(wù)半徑覆蓋率低，系統(tǒng)性的開(kāi)敞空間體系尚未建立。綜合性城市公園分布于新區(qū)，舊城區(qū)公園建設(shè)形式單一，缺乏游憩休閑設(shè)施。

（6）市政基礎(chǔ)設(shè)施方面：存在配水管網(wǎng)覆蓋率低且管網(wǎng)老化、低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建不健全、污水收集管網(wǎng)不完善、電力線交織影響城市景觀等問(wèn)題。

（7）城市景觀方面：道路綠化匱乏，未能形成連續(xù)的綠化景觀帶，缺乏層次美感。街道兩側(cè)建筑界面錯(cuò)亂，天際輪廓線無(wú)序列感，建筑立面風(fēng)格迥異，體現(xiàn)城市文化內(nèi)涵的標(biāo)識(shí)性街道小品缺乏，地域特色喪失。河道水系缺乏疏浚和治理，良好的生態(tài)條件未加利用。

（8）建筑布局方面：根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，正陽(yáng)縣舊城區(qū)的建筑群落歸納為5種類型：自然村莊群落、低層社區(qū)式群落、混合式群落、現(xiàn)代社區(qū)式群落、公共建筑群落（圖4）。

4 正陽(yáng)縣城舊區(qū)更新策略

4.1 整體協(xié)同，公共設(shè)施優(yōu)先

隨著城市單中心向多中心轉(zhuǎn)變、新區(qū)及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)，正陽(yáng)縣各區(qū)職能需要進(jìn)行提升和合理分工。舊城更新以城市高品質(zhì)公共空間營(yíng)造和土地資源高效開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向，向外圍疏解轉(zhuǎn)移超負(fù)荷的城市職能和舊城人口，防止城市功能性和結(jié)構(gòu)性衰退（圖5）。

圖5 正陽(yáng)縣舊城區(qū)系統(tǒng)性更新

舊城更新應(yīng)從縣城乃至縣域?qū)用鎯?yōu)先考慮公共服務(wù)設(shè)施的布局與規(guī)模，以增補(bǔ)公益設(shè)施、居民服務(wù)設(shè)施、停車設(shè)施、綠地為主，進(jìn)行分級(jí)（城市級(jí)、社區(qū)級(jí)、組團(tuán)級(jí)）、分類（行政管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、社會(huì)福利等不同需求）進(jìn)行配置。

同時(shí)，制定三區(qū)聯(lián)動(dòng)的拆遷安置政策措施。一般在縣級(jí)城市，舊城區(qū)人口集聚，建筑密度高，配套設(shè)施歷史欠賬多，從經(jīng)濟(jì)角度考慮，舊城更新的成本高，利潤(rùn)低，而新區(qū)則相反。因此政策制定宜統(tǒng)籌兼顧舊城更新與新城建設(shè)，通過(guò)政策加以保障舊城拆遷規(guī)模與新城建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)。

4.2 點(diǎn)面兼顧，因地制宜引導(dǎo)

（1）分區(qū)更新

通過(guò)劃定不同的功能區(qū)，結(jié)合各功能區(qū)的不同定位，考慮不同地塊的用地權(quán)屬、用地性質(zhì)、項(xiàng)目類別等情況，倡導(dǎo)街坊整體更新改造（表1）?！耙砸?guī)模適中、成本可控、便于實(shí)施為原則，劃分改造單元，合理確定更新改造單元面積”[3]。嚴(yán)格控制零星插建式更新改造，更新改造的單個(gè)地塊規(guī)模不宜小于2000m2，低于2000m2的地塊應(yīng)與周邊地塊聯(lián)合開(kāi)發(fā)[4]。

表1 正陽(yáng)縣舊城區(qū)地塊更新改造措施分類

（2）分類更新

分析正陽(yáng)縣舊城區(qū)各用地內(nèi)建筑群落特點(diǎn)和成因，規(guī)劃提出不同的更新改造措施（表2）。

（3）分期更新

遠(yuǎn)近結(jié)合，建立舊城更新項(xiàng)目庫(kù)，合理制定更新改造時(shí)序和用地改造規(guī)模，避免大拆大建，實(shí)施漸進(jìn)式有機(jī)更新。對(duì)近期更新改造難度較大的項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)用地和建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行控制。

在舊城區(qū)更新改造過(guò)程中，樹(shù)立“人本主義”理念，盡量保證各改造階段項(xiàng)目周邊區(qū)域功能活動(dòng)的完整性。舊城區(qū)內(nèi)的更新改造項(xiàng)目，優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)，居住開(kāi)發(fā)項(xiàng)目同步建設(shè)公共配套設(shè)施。必須按照先地下、后地上的原則建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和管網(wǎng)配套設(shè)施，避免重復(fù)開(kāi)挖道路。

4.3 生態(tài)先導(dǎo)，塑造宜居環(huán)境

結(jié)合河道水體資源的不同特征屬性，融入生態(tài)低碳理念和海綿城市理念，分段分區(qū)打造水生態(tài)、水文化、水景觀，塑造綠地、水景、街景的有機(jī)復(fù)合體，形成點(diǎn)上成景、線上成蔭、面上成林的綠化效果（圖8）。通過(guò)道路綠帶、步行綠道及道路本身的規(guī)劃設(shè)計(jì)、背景建筑、街道設(shè)施等各方面綜合打造個(gè)性化的城市帶狀景觀，帶動(dòng)周邊相鄰地塊的更新改造。

4.4 產(chǎn)城融合，遴選三產(chǎn)業(yè)態(tài)

縣城舊區(qū)一般用地布局缺乏主次和條理，商貿(mào)的集聚優(yōu)勢(shì)作用難以發(fā)揮，商貿(mào)零售業(yè)為主，業(yè)態(tài)模式單一，商業(yè)建筑形象差，服務(wù)業(yè)檔次低，因此應(yīng)在城市層面有序組織商業(yè)業(yè)態(tài)。商務(wù)辦公和科技研發(fā)等機(jī)構(gòu)向新區(qū)轉(zhuǎn)移，老城發(fā)展中高端商貿(mào)服務(wù)業(yè)，強(qiáng)調(diào)特色化、專業(yè)化的街區(qū)商業(yè)建設(shè)（表3）。

4.5 傳承文脈，彰顯地域特色

以文化地理學(xué)的視角，文化景觀是經(jīng)歷了世代間濡化（或社會(huì)化）的產(chǎn)物，同時(shí)也是人的活動(dòng)與原生環(huán)境間相互作用的結(jié)果[6]。舊城區(qū)的建設(shè)演進(jìn)蘊(yùn)含了城市文化、城市精神等方方面面的內(nèi)容，是居民關(guān)于城市記憶的集中物質(zhì)體現(xiàn)。因此，應(yīng)注重舊城區(qū)核心價(jià)值的維護(hù)和塑造，通過(guò)提煉和傳承舊城區(qū)空間特征和文化內(nèi)涵，尤其是對(duì)傳統(tǒng)街巷、歷史水系進(jìn)行合理利用與保護(hù)（圖9），能夠創(chuàng)造易于識(shí)別、富有地域特色和文化記憶的總體意象。

圖6 正陽(yáng)縣棚戶區(qū)、城中村人口疏解更新改造模式示意

圖7 正陽(yáng)縣棚戶區(qū)、城中村滾動(dòng)建設(shè)改造模式示意

圖8 正陽(yáng)縣舊城區(qū)水系更新規(guī)劃設(shè)計(jì)

圖9 正陽(yáng)縣舊城區(qū)傳統(tǒng)街巷及歷史水系保護(hù)性更新

5 結(jié)語(yǔ)

舊城更新是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的

工作，建議在縣城總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和其他跟舊城區(qū)相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃中，納入或?qū)映鞘懈乱?guī)劃管理的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)舊城更新相關(guān)內(nèi)容的約束和指導(dǎo)[7]。其次，多方融資，鼓勵(lì)民間資本參與城中村和棚戶區(qū)改造，并且允許符合規(guī)定條件的地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行專項(xiàng)融資。同時(shí)，完善一系列保障舊城改造順利實(shí)施的配套政策措施，建立健全管理制度，規(guī)范審批程序，確保舊城更新工作依法依規(guī)、有序推進(jìn)。通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理三方合力，梳、堵、建三策齊管，實(shí)現(xiàn)縣城舊城物質(zhì)建設(shè)的提升、產(chǎn)業(yè)功能的提升、景觀環(huán)境的提升和文化內(nèi)涵的提升。

表2 正陽(yáng)縣舊城區(qū)用地分類更新改造

表3 正陽(yáng)縣舊城區(qū)商業(yè)模式選擇

[1] 中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)，2016-02-21．

[2] 魏鑫． 濟(jì)南市舊城更新規(guī)劃研究[D]． 山東大學(xué)，2015．

[3] 王琪． 系統(tǒng)性規(guī)劃引導(dǎo)的城市更新——以武漢市城市更新規(guī)劃為例[J]． 規(guī)劃師，2015（10）：43-50．

[4] 河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省縣城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則的通知，2016-12-24．

[5] 姚恭平，高世華． 舊城改造開(kāi)發(fā)模式探析[J]． 江蘇城市規(guī)劃，2007（7）：25-28．

[6] 阿摩斯·拉普卜特． 文化特性與建筑設(shè)計(jì)[M]． 常青，張昕，張鵬，譯． 北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004．

[7] 呂曉蓓． 城市更新規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位及其影響[J]． 現(xiàn)代城市研究，2011（1）：17-20．

晉志鋒，男，1980.12，工程師，籍貫許昌鄢陵，現(xiàn)任河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司規(guī)劃六分院副總規(guī)劃師

2017-02-10