政府如何幫助窮人

曾子越

談起窮人金融，尤努斯是一個(gè)不斷被提到的名字。這位獲得2006年諾貝爾和平獎(jiǎng)、被譽(yù)為“窮人的銀行家”的孟加拉經(jīng)濟(jì)學(xué)家，貢獻(xiàn)不僅在于設(shè)計(jì)了一套自動(dòng)瞄準(zhǔn)窮人的貸款機(jī)制，更在于開(kāi)創(chuàng)了以窮人的信用為擔(dān)保發(fā)放貸款的先河——窮人，是向來(lái)被認(rèn)為沒(méi)有信用的。在廣東省云浮市的郁南縣，一場(chǎng)以信用體系建設(shè)為窮人服務(wù)的金融改革，也在悄然進(jìn)行。

窮人與信用

先從尤努斯談起。1976年，尤努斯在孟加拉的喬布拉村遇見(jiàn)一個(gè)靠制作并售賣竹椅謀生的婦女。由于沒(méi)錢購(gòu)買制作竹椅的原材料，她不得不去找一個(gè)商人借錢，而借貸利率高達(dá)每月10%，甚至每周10%，因此她辛勞一天只能賺2美分。而這些原材料只需要25美分。由于缺少25美分的第一筆資金，不管她如何努力勞作，都很難越過(guò)生存線水平。在喬布拉村，面臨類似困境的還有42名村民。尤努斯掏出自己的錢借給他們，發(fā)現(xiàn)總數(shù)額僅27美元。隨后，尤努斯去找一些銀行家，試圖說(shuō)服他們向這些窮人提供無(wú)需抵押的貸款。而銀行家們卻譏諷他，說(shuō)這些窮人的信用不可靠。

傳統(tǒng)銀行為了資金安全，只會(huì)將資金貸給優(yōu)質(zhì)的、有擔(dān)保有抵押、有良好信用記錄的客戶。無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、知識(shí)文化程度較低的農(nóng)民，很難從金融機(jī)構(gòu)貸到款，因此成為了“金融不可接觸者”，這在全世界幾乎都一樣。

廣東省云浮市郁南縣大地村，幾乎家家戶戶種植沙糖桔，主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源于此。但2008年的霜凍、2009年的價(jià)格低迷，將沙糖桔種植大戶重重打倒在地。“有的人越種越死。”大地村的村民蘇火新說(shuō)，連續(xù)兩年的歉收，他從種植大戶變成了貧困戶。沙糖桔的種植周期約為4~5年，大地村的農(nóng)戶一般種植5~6畝，前幾年年均投入幾千元，收成當(dāng)年加大化肥、農(nóng)藥等投入，約為一兩萬(wàn)元，最后一年的投入很大程度決定著沙糖桔的質(zhì)量和收購(gòu)價(jià)格。但如果經(jīng)過(guò)一兩次的虧損，農(nóng)戶自身的資金難以緊跟投入，因投入不夠，沙糖桔質(zhì)量不高，只能以較低的價(jià)格出售，銷售得到的錢償還借款后，所剩無(wú)幾。

郁南縣大地村的農(nóng)民與萬(wàn)里之外的喬布拉村的村民，雖然在需求資金數(shù)量上相去甚遠(yuǎn)，但其遭遇卻是相似的：因缺乏啟動(dòng)資金，他們無(wú)論多么辛苦勞作，都難以獲得同等價(jià)值的回報(bào)，因此陷入了一種可怕的貧窮循環(huán)。

中國(guó)人常言“勤勞致富”，但大地村和喬布拉村證明了，這在現(xiàn)代社會(huì)并非絕對(duì)的真理。在勤勞與致富之間，資本扮演著重要的角色。

農(nóng)民同樣需要資本，同樣有能力運(yùn)用資本的力量來(lái)改變自己的命運(yùn)，對(duì)這一點(diǎn)，人們已經(jīng)普遍接受。但金融機(jī)構(gòu)“嫌貧愛(ài)富”的本性，并非觀念可以改變。金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民放貸，風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高、信息不對(duì)稱、成本過(guò)高的劣勢(shì)始終存在，不克服這些問(wèn)題，農(nóng)民難借貸的命運(yùn)幾乎不可能改變。

尤努斯通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)立了一套不要求抵押，基于互信、責(zé)任、參與及創(chuàng)造力的銀行制度，為窮人提供小額貸款業(yè)務(wù)。尤努斯的實(shí)踐證明了，窮人是有信用的，關(guān)鍵在于怎么通過(guò)制度設(shè)計(jì)使他們的信用活起來(lái)。

對(duì)于信用的運(yùn)用，同樣是廣東省郁南縣金融改革的核心。在相關(guān)文件中，郁南縣委如此解釋：“對(duì)于我縣政府來(lái)說(shuō)，掌握最多的就是信用資源，信用又是金融運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，我縣以建設(shè)縣級(jí)征信中心為突破口，整合信用資源，建立征信制度，以此盤活整個(gè)農(nóng)村金融運(yùn)行?！?/p>

扶貧金融學(xué)

“農(nóng)民借貸的渠道很少，從農(nóng)信社貸款需要公務(wù)員擔(dān)?；蛸Y產(chǎn)抵押，幾乎不可能?！惫疔祖?zhèn)黨委書記盧海文說(shuō)，“一般找親戚朋友借點(diǎn)，到了打果的年份，向農(nóng)藥店和化肥店賒點(diǎn)，待收成了再還上?！庇裟峡h地處廣東西部，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，80%的人口是農(nóng)民，以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主。

郁南縣農(nóng)信社副主任張建偉描繪了過(guò)去10幾年的農(nóng)村放貸曲線：上世紀(jì)90年代以后，農(nóng)信社的信用貸款大幅減少；2003年后，開(kāi)始少量發(fā)放；2005至2006年，發(fā)放數(shù)額稍微加大；但到2007年，出現(xiàn)一些不良貸款，又馬上收窄貸款權(quán)限；2008年起，省要求加大金融支農(nóng)力度，通過(guò)信貸員下鄉(xiāng)了解情況，發(fā)放少量信用貸款。

一邊是農(nóng)民急切需要資金，另一邊則是農(nóng)信社不敢輕易放貸給農(nóng)民。2000～2008年郁南全縣信貸年均增長(zhǎng)2%，2008年全縣的存貸比為36.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省和全國(guó)的平均水平。而始于2009年的郁南金融改革，形象地說(shuō)，就是在這兩者間建立一座橋梁，這座橋梁就是“征信體系建設(shè)”。

“征信體系建設(shè)”是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。2009年6月，由郁南縣委牽頭，中國(guó)人民銀行云浮中心支行協(xié)助，聯(lián)合郁南縣人民法院和工商、稅務(wù)、公安、國(guó)土等14個(gè)部門建成了兩套系統(tǒng)：“郁南縣企業(yè)非銀行信用信息查詢系統(tǒng)”和“農(nóng)戶非銀行信用信息查詢系統(tǒng)”。在系統(tǒng)所依托的縣征信中心，人們可直接查詢?nèi)h8959家企業(yè)和個(gè)體戶及11萬(wàn)多戶農(nóng)戶的信用信息。

征信體系具體運(yùn)用到農(nóng)民貸款，則依托另兩套配套的制度創(chuàng)新：信用村建設(shè)和金融扶貧。

2009年6月，桂圩鎮(zhèn)勿坦村開(kāi)始試行信用村建設(shè)。根據(jù)收入、計(jì)生、社會(huì)治安等指標(biāo)，農(nóng)戶被評(píng)為“優(yōu)秀、較好、一般、差”四種信用等級(jí)。“較好”及以上級(jí)別的農(nóng)戶，將獲得農(nóng)信社授信，持信用證可隨時(shí)到農(nóng)信社貸款。優(yōu)秀Ⅰ的貸款額度為5萬(wàn)，優(yōu)秀Ⅱ?yàn)?萬(wàn)，較好為1萬(wàn)。在勿坦村，較好級(jí)別以上占比85.48%，359戶農(nóng)戶得到授信。

未達(dá)到信用戶標(biāo)準(zhǔn)的貧困農(nóng)戶，可通過(guò)“金融扶貧”進(jìn)行貸款。郁南改變以往直接發(fā)放扶貧款的方式，將1000萬(wàn)元的金融扶貧款納入“金融扶貧基金”，并以此作擔(dān)保，信用放大5倍，向全縣4497戶貧困戶實(shí)施整體授信5000萬(wàn)元，為每戶貧困家庭提供1萬(wàn)元小額擔(dān)保貸款。

蘇火新是金融扶貧的受益者。經(jīng)歷沙糖桔種植受挫后，他開(kāi)始找尋其他致富路徑，在中央電視臺(tái)《聚焦三農(nóng)》節(jié)目中看到介紹竹鼠養(yǎng)殖后，他購(gòu)進(jìn)了幾只進(jìn)行飼養(yǎng)。幾個(gè)月后，才正式申請(qǐng)貸款，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖?！皼](méi)有項(xiàng)目，難道借錢來(lái)吃吃喝喝？貸款是要還的?！碧K火新說(shuō)。

“金融扶貧，要扶兩樣?xùn)|西，一是扶志，二是治懶?！庇裟峡h委書記黃志豪對(duì)記者說(shuō)。黃志豪主事郁南之前，曾擔(dān)任廣東發(fā)展銀行東莞分行行長(zhǎng)，擁有暨南大學(xué)金融學(xué)博士學(xué)位。“金融扶貧不是給，而是貸，就是要轉(zhuǎn)變他們的觀念?！?/p>

誠(chéng)信不是空講口號(hào)

“郁南的經(jīng)驗(yàn)在于通過(guò)建立征信體系、政策性擔(dān)保機(jī)制和貸款貼息機(jī)制，形成自我造血和輸血的良性循環(huán)，以最小的政府投入，實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)金融效果。金融活則全局活?！睆V東省人民政府金融工作辦公室主任周高雄如此總結(jié)。

但是，沒(méi)有抵押、擔(dān)保，農(nóng)民不還錢怎么辦？桂圩鎮(zhèn)黨委書記盧海文最初也有這樣的疑惑，但至2011年6月，第一批貸款回收完成，勿坦村并未出現(xiàn)壞賬呆賬，他的擔(dān)憂才真正消除。盧海文認(rèn)為，“關(guān)鍵在于評(píng)得準(zhǔn)。勿坦村實(shí)行的大評(píng)委制、評(píng)級(jí)后公開(kāi)公示和限定小額貸款等制度設(shè)計(jì)，把風(fēng)險(xiǎn)限制在較小范圍?！贝笤u(píng)委制是對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行評(píng)級(jí)的18人小組，由鎮(zhèn)、村干部，本村老黨員、村小組長(zhǎng)、村民代表以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社人員組成。

“18人小組里面有農(nóng)信社成員，貸款調(diào)查關(guān)乎他們的利益，不可能隨便評(píng)?！秉S志豪說(shuō)， “改革最重要的是劃清政府和市場(chǎng)的界限，在機(jī)制設(shè)計(jì)上，就不讓行政管理部門有權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，政府并沒(méi)有權(quán)力干涉、審批貸款，一切按照規(guī)則進(jìn)行?！?/p>

頗有意思的是，在全面實(shí)施金融扶貧之前，郁南縣4497戶貧困戶均要簽署誠(chéng)信宣言，承諾“不賭博、種沙糖桔不用違禁藥、養(yǎng)豬不用瘦肉精”。在信用村的指標(biāo)體系中，除了經(jīng)濟(jì)收入、貸還款記錄等硬指標(biāo)外，還附加了社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)“黃、賭、毒”實(shí)行一票否決。

“誠(chéng)信不是空講口號(hào)，要與農(nóng)民最迫切的需求聯(lián)系起來(lái)。農(nóng)民最需要什么？資金?！秉S志豪說(shuō)，“在金融改革中，誠(chéng)信成為了干部、農(nóng)民的共識(shí)，這與過(guò)去那種‘不管三七二十一，賺到錢最要緊的觀念是完全不一樣的。這套機(jī)制起作用的關(guān)鍵在于得到群眾認(rèn)可、市場(chǎng)認(rèn)可，獲得內(nèi)在的激勵(lì)和約束，最終步入良性循環(huán)?！?/p>

目前，“勿坦模式”已在郁南全縣29個(gè)行政村推廣，授信金額達(dá)5491萬(wàn)元。勿坦村在信用村創(chuàng)建過(guò)程中，多位村民主動(dòng)歸還了已拖欠農(nóng)信社10多年的6筆共4.7萬(wàn)元貸款，全村共有14名優(yōu)秀青年申請(qǐng)入黨，相當(dāng)于之前10年的總和。這些金融改革對(duì)社會(huì)管理的意外貢獻(xiàn)，使改革者在改革中找到了新的方向。

金融改革為基礎(chǔ)，探索創(chuàng)新社會(huì)管理方式，將信用村創(chuàng)建與農(nóng)村基層黨建、鄉(xiāng)村治理、村民自治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，是郁南改革要走的下一步。

政府做的事情只是鋪路

郁南的金融改革，可說(shuō)是一次政府主導(dǎo)的、有意識(shí)的制度創(chuàng)新。早在2009年，廣東省委省政府就粵東西北地區(qū)農(nóng)村金融改革發(fā)展進(jìn)行部署。廣東省委書記汪洋曾指出，“如果農(nóng)村金融問(wèn)題不解決，農(nóng)村金融服務(wù)水平不提高，則新時(shí)期‘三農(nóng)工作將缺乏有力的支撐，進(jìn)而影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局?！痹诠膭?lì)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的大背景下，郁南的金融改革從一開(kāi)始就被寄予期待，廣東省金融辦、省農(nóng)業(yè)廳、人行廣州分行是背后默默的支持者。

改革的成效昭然可見(jiàn)，沒(méi)有抵押、沒(méi)有貸款的農(nóng)民邁過(guò)了高高的金融門檻，以信用為擔(dān)保，輕易獲得“第一桶金”。

實(shí)際上，這也是一場(chǎng)多贏的改革。對(duì)于鎮(zhèn)、村一級(jí)來(lái)說(shuō)，由于推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)，維穩(wěn)工作量大大減輕；對(duì)于郁南縣，2010年稅收收入增長(zhǎng)21.03%，全縣貸款余額比2009年同期增加6.5億元，是試點(diǎn)前9年平均數(shù)的65倍；吸納了大部分農(nóng)村存貸款的農(nóng)信社同樣是獲益者，據(jù)統(tǒng)計(jì)，郁南縣金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)在2009年增長(zhǎng)80.36%，2010年增長(zhǎng)65%。

相比民間人士在農(nóng)村推進(jìn)的金融改革，郁南的改革明顯享有更多的行政資源和動(dòng)員能力，這是以行政力量推動(dòng)改革的最大優(yōu)勢(shì)，也是最令人擔(dān)憂的地方所在。一位參與改革的人士告訴記者，她最大的擔(dān)心是改革力度有所減弱，“如果缺乏自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)，信用系統(tǒng)的更新可能無(wú)法完成。而信用系統(tǒng)如果不更新，只是一堆過(guò)時(shí)的數(shù)據(jù)，無(wú)法提供信用證明。”

多年致力于研究和實(shí)踐農(nóng)村金融的學(xué)者高戰(zhàn)曾赴郁南考察，他認(rèn)為，“郁南改革利用金融的力量，使得扶貧作用放大了幾倍，做法很好，但是由于大量動(dòng)用行政資源，能否推動(dòng)、持續(xù)發(fā)展要取決于領(lǐng)導(dǎo)班子，這種改革難以復(fù)制?！痹谒磥?lái)，發(fā)展農(nóng)村金融應(yīng)該更多依賴市場(chǎng)和農(nóng)民的力量，比如發(fā)展農(nóng)村資金互助社。

“當(dāng)前各地中小企業(yè)融資難和農(nóng)戶貸款難，已超出市場(chǎng)本身能解決的范圍。應(yīng)以行政手段彌補(bǔ)金融市場(chǎng)的缺陷，搭建金融服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)市場(chǎng)合作?！秉S志豪對(duì)記者說(shuō)，“政府做的事情只是鋪路，創(chuàng)造一個(gè)機(jī)制，讓農(nóng)民通過(guò)自己的努力可以得到發(fā)展?！?/p>

“郁南的改革一定程度上緩解了農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，但還是面臨一些困難。大部分金融機(jī)構(gòu)還是傾向于服務(wù)城市和大戶，不愿意做農(nóng)村金融服務(wù)，當(dāng)前的財(cái)稅等各項(xiàng)政策對(duì)服務(wù)‘三農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)激勵(lì)嚴(yán)重不足?！秉S志豪坦言，“金融市場(chǎng)是資源配置的最好方式，市場(chǎng)鼓勵(lì)有生產(chǎn)力的企業(yè)和農(nóng)民。農(nóng)業(yè)需要扶持，而支持‘三農(nóng)還是需要金融機(jī)構(gòu)的落實(shí)?！?/p>

2010年12月，郁南經(jīng)驗(yàn)在云浮全市推廣，2011年3月，在廣東山區(qū)縣進(jìn)行推廣。郁南的改革創(chuàng)新突破了農(nóng)村金融的瓶頸，并以此為基礎(chǔ)探索新的社會(huì)管理方式，真正地釋放了基層改革的活力，在一些地方政府對(duì)發(fā)展農(nóng)村金融推諉責(zé)任甚至打壓之時(shí)，這種改革的勇氣殊為難得。經(jīng)驗(yàn)不難復(fù)制，而改革的勇氣常常因人因地而異。