PPP項目審計工作重點初探

張旭

摘 要：PPP模式的推行可以幫助政府減輕負(fù)擔(dān)，提高資源使用效能和建設(shè)、運營效率。要想更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，就要針對這一模式在審計范圍、審計對象與審計方式上引起的變化提出解決方案，讓其更好地服務(wù)于社會。

關(guān)鍵詞：PPP項目；審計；重點

PPP（Public-private Partnership）在我國表述為政府與社會資本的合作，在公共項目中推廣PPP模式，是我國政府在經(jīng)濟新常態(tài)下，為拉動投資穩(wěn)增長，緩解政府增量債務(wù)，消化政府存量債務(wù)，分散部分風(fēng)險而制定的重要政策。PPP項目的審計工作，對保障項目的順利開展具有積極的意義，因此有必要對其審計重點進行分析。

一、PPP項目的概述

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，他們通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。在經(jīng)濟新常態(tài)下，政府為了拉動投資穩(wěn)定增長，緩解政府增量債務(wù)，消化政府存量債務(wù)，分散部分風(fēng)險，從而在項目建設(shè)中引進PPP模式。通過PPP模式進行項目建設(shè)，可以有效地解決政府資金不足的問題，提高項目的管理效率和投資收益。該模式有三大特點：一是融資，PPP項目以合作項目為主體，根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)規(guī)模以及政府能夠給予的扶持力度等情況來安排融資規(guī)模，通過項目經(jīng)營的直接收益和政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益來償還貸款；二是風(fēng)險分配，PPP項目投資期限長、金額大，不確定因素多，需要面對很大的風(fēng)險。為保證PPP項目的成功實施，必須在政府部門和民營機構(gòu)之間合理界定和分擔(dān)風(fēng)險；三是利益共享，利益共享是合作伙伴關(guān)系維持的基礎(chǔ)之一，誰承擔(dān)的風(fēng)險大，誰的收益就大，政府部門與民營機構(gòu)按照風(fēng)險責(zé)任共同分配利潤。

二、PPP項目審計工作重點分析

（一）前期立項階段

一是項目前期決策過程。決策過程的符合法律規(guī)定的審計，即PPP項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性，PPP模式的適應(yīng)性、財政承受能力以及價格的合理性，實施方案的可行性評估，是否把PPP模式變成地方政府債務(wù)的一種融資方式，是否存在盲目擴大投資范圍，亂上項目，搞形象工程，造成新的投資風(fēng)險；二是項目投資分析過程。項目投資概算是政府確定社會資本和合作伙伴出資比例、數(shù)額及相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重要依據(jù)，如果概算不實，將從根本上影響PPP模式的運行效率效果。

（二）中期施工階段

一是項目建設(shè)成本控制審計。重點審計施工合同的施工組織設(shè)計、設(shè)計變更的管理、現(xiàn)場簽證管理、材料價格管理。在合同中，是否明確合同的內(nèi)容和范圍以及合同文本界限。是否資料齊全、文字嚴(yán)密。完善的、有效的合同可以預(yù)防糾紛的發(fā)生，有效地減少、避免施工索賠，減少工程費用的發(fā)生。施工組織設(shè)計是否科學(xué)，各種管理制度和措施是否得到有效落實；二是項目建設(shè)質(zhì)量和進度審計。質(zhì)量、工期和造價是工程建設(shè)的三大控制目標(biāo)，工程建設(shè)的理想狀態(tài)是最優(yōu)工期、最優(yōu)造價和最優(yōu)質(zhì)量，但在實際工程建設(shè)中，這一理想狀態(tài)是很難實現(xiàn)的。工程建設(shè)就是正確處理三大目標(biāo)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，并將其控制的恰到好處，提高工程建設(shè)的綜合經(jīng)濟效益。PPP項目主要以社會資本投入為主，政府和社會公眾更關(guān)注項目的質(zhì)量和效果，因此，國家審計機關(guān)應(yīng)從財務(wù)審計主導(dǎo)轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和進度審計。

（三）后期評估階段

一是項目運營過程審計。PPP項目政府大多通過招商引資，地方政府給予了民營企業(yè)許多政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。這些扶持政策主要依據(jù)建設(shè)投入成本、運營成本、預(yù)期收益和對地方稅收貢獻來測算和衡量。重點審計PPP項目建設(shè)和運營成本，管理費支出，判斷成本是否真實，為政府科學(xué)合理制定收費標(biāo)準(zhǔn)和成本支出提供科學(xué)依據(jù)，防止民營資本獲取暴利；二是投資績效審計。對于PPP項目來說，經(jīng)濟效益是合作伙伴的主要利益目標(biāo)，政府更加關(guān)注的是PPP項目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力。

三、提高PPP項目審計工作質(zhì)量的有效策略

第一，重塑審計目標(biāo)。國家審計的目標(biāo)是指國家審計機關(guān)進行審計工作所要達(dá)到的目的，是為了維護人民的利益，具體到對項目的審計中，是為了監(jiān)督被審計單位財政收支的真實性與合法性，維護國家財政秩序。PPP模式的實行讓投資主體與建設(shè)程序發(fā)生了變化，這也要求我們要改變目標(biāo)的單一性，更多地關(guān)注參與單位的利益目標(biāo)與項目建設(shè)目標(biāo)，注重審計目標(biāo)的系統(tǒng)性，調(diào)整審計工作的側(cè)重點。

第二，優(yōu)化審計模式。首先，應(yīng)重視對投資估算的審計，如果估算不準(zhǔn)確，將會負(fù)面影響PPP模式的運行效率。其次，要重視建設(shè)過程中對質(zhì)量的審計，PPP模式中社會資本成為投資主體，政府也更加注重工程的質(zhì)量。

第三，同樣要重視風(fēng)險管理和內(nèi)部控制，針對PPP項目，國家審計機關(guān)要顧及各參與單位的利益，發(fā)揮管理審計的層次性與系統(tǒng)性，控制風(fēng)險。對PPP項目而言，應(yīng)從立項階段就開始跟蹤審計，根據(jù)不同的項目選擇不同的模式，選擇不同的側(cè)重點，以達(dá)到最好的審計效果。

四、結(jié)語

總之，必須準(zhǔn)確把握PPP項目審計工作的重點，并采取合理有效的措施提高審計工作效率和質(zhì)量，保障PPP項目的順利實施。

參考文獻：

[1]審計署駐濟南特派辦劉孝松.淺談PPP項目審計應(yīng)關(guān)注的六個重點[N].中國審計報，2016，01：27006.

[2]李佐新.PPP項目審計應(yīng)關(guān)注的重點[J].中外企業(yè)家，2016，33：56.