油氣體制改革：全產(chǎn)業(yè)鏈放開準(zhǔn)入

□ 劉滿平

油氣體制改革：全產(chǎn)業(yè)鏈放開準(zhǔn)入

□ 劉滿平

中共中央國務(wù)院印發(fā)的油氣體制改革意見，將有助于打破油氣領(lǐng)域所有制壁壘，促進(jìn)油氣領(lǐng)域深層次變革，優(yōu)化競爭和市場配置，增強(qiáng)國內(nèi)油氣資源保障力。

油氣上游領(lǐng)域的改革，將帶動中游和下游的開放。胡慶明 攝

在經(jīng)歷3年零4個月的醞釀、多方力量博弈及各種預(yù)測后，近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。標(biāo)志著我國新一輪油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)方案落地，油氣改革大幕即將拉開。

由于《意見》全文并未公布，外界無從知曉。新華社通稿也只是指出8個方面改革任務(wù)，即開放上游、完善進(jìn)出口、改革管道、下游競爭、定價(jià)改革、國企改革、油氣儲備和健全環(huán)保。從所披露的8項(xiàng)改革任務(wù)的信息來判斷，《意見》具有鮮明的特征。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住核心問題，針對性強(qiáng)

改革首先要明確為什么改。改革是為了解決問題，而不是單純?yōu)榱烁亩母?。正因?yàn)槿绱?，新一輪油氣改革也?yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對新常態(tài)下油氣領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新趨勢而作出相應(yīng)的調(diào)整和改革。

長期以來，我國油氣領(lǐng)域就存在壟斷突出，市場競爭主體不足，市場機(jī)制不健全，價(jià)格機(jī)制不合理，政府“缺位、越位、不到位”現(xiàn)象突出等問題。隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源需求增速下降，環(huán)保制約加強(qiáng)及國內(nèi)油氣企業(yè)走出去步伐加快，油氣領(lǐng)域老問題尚未得到完全解決，又要面對一系列新問題，例如，儲備設(shè)施不足，煉化產(chǎn)能過剩，企業(yè)大而不強(qiáng)等。《意見》所提出的8項(xiàng)改革任務(wù)可謂是有的放矢，抓住了油氣領(lǐng)域的核心和突出問題，提出的措施具有很強(qiáng)的針對性。

改革路徑，阻力小、成本低、具有現(xiàn)實(shí)操作性

任何改革都是多種利益的協(xié)調(diào)和平衡，這就是決定了政府所選擇的改革方案不是最理想和最優(yōu)化的，而是較現(xiàn)實(shí)和具有可操作性的。油氣體制改革關(guān)系到政府、市場、企業(yè)和居民等方面的切身利益，碰到層層阻力自然難免，處理起來十分復(fù)雜和棘手。結(jié)合多年來社會各界所發(fā)出的聲音來看，對于油氣體制改革，不同的人基于不同的立場和利益考量會有不同的政策建議和看法。例如，油氣業(yè)內(nèi)希望能首先能放開價(jià)格管制，讓企業(yè)更多地?fù)碛凶灾鳈?quán)，繼續(xù)做大做強(qiáng)，而不是首先從上游勘探開采、管道及油氣銷售上動刀被迫割肉；那些想積極投身于油氣行業(yè)，想從中分得一點(diǎn)羹的民營資本，當(dāng)然是希望更加市場化，打破現(xiàn)有企業(yè)壟斷地位，大幅度降低進(jìn)入門檻，改革力度更大、更徹底和更激進(jìn)。

油氣體制改革是一項(xiàng)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門、跨所有制、跨地區(qū)的系統(tǒng)性、全局性、全產(chǎn)業(yè)鏈改革。李曉東 供圖

對政府來說，油氣體制改革目標(biāo)有多重，既要市場化，又要科學(xué)監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用；既要保證能源安全，又要惠民利民等。眾多改革目標(biāo)使得政府只能選擇阻力最小，成本最低，具有現(xiàn)實(shí)操作性的改革方案?！兑庖姟分兴岢龅母母镎叱浞煮w現(xiàn)了這一點(diǎn)，改革力度不如外界預(yù)期那么大，步伐那么快，但卻是政府多重目標(biāo)下的現(xiàn)實(shí)選擇。例如，沒有立即成立國家管網(wǎng)公司，而是選擇分步實(shí)施管網(wǎng)分離和逐漸獨(dú)立。難度相對較小的價(jià)格改革步伐邁得相對較快，大力推進(jìn)原油、天然氣交易中心建設(shè)。國有石油企業(yè)改革先從輔業(yè)剝離、重組等方面著手。

全產(chǎn)業(yè)鏈放開準(zhǔn)入，具有全局性和系統(tǒng)性

油氣產(chǎn)業(yè)分為上中下三游，上游包括油氣勘探開采、進(jìn)口，中游包括油氣煉化、儲運(yùn)，下游包括油氣分銷。它的改革需要以市場化改革為主線，從企業(yè)、市場、政府監(jiān)管三個維度出發(fā)，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)儲運(yùn)、貿(mào)易流通和煉化等各個主要環(huán)節(jié)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化改革，提升油氣生產(chǎn)效率，保障我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭優(yōu)勢。沒有上下游配套的改革措施和具體實(shí)施方案，沒有從改善市場競爭結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)競爭力，加強(qiáng)政府監(jiān)管等系統(tǒng)考量，僅從單個環(huán)節(jié)、單個維度的改革很難取得實(shí)質(zhì)性的突破。

綜觀之前油氣行業(yè)的改革，盡管在引入社會資本、混合所有制、天然氣價(jià)格，甚至是區(qū)塊流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)有了或多或少的嘗試，但更多的是單打獨(dú)斗。此外，由于我國能源管理體制條塊分割嚴(yán)重，九龍治水，各掃門前雪，各唱各的調(diào)，各自出各自的改革方案，之間難以協(xié)調(diào)。而此次《意見》是在中央深改組的指導(dǎo)下，突破了以往條塊分割、各自為政的油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)思路，克服以往局部的、某個環(huán)節(jié)改革的缺陷，不只有價(jià)格改革，還有礦權(quán)改革、企業(yè)改革等，可謂是一項(xiàng)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門、跨所有制、跨地區(qū)的系統(tǒng)性、全局性、全產(chǎn)業(yè)鏈的改革。

措施源于改革實(shí)踐，又指導(dǎo)并服務(wù)后續(xù)改革

與電改先出改革意見再實(shí)踐不同，在《意見》出臺之前，油氣領(lǐng)域的改革實(shí)踐其實(shí)早就開始，有的改革重點(diǎn)已經(jīng)在推進(jìn)之中或是逐步得到解決，《意見》中的一些說法只是實(shí)踐的總結(jié)和肯定。例如，《意見》中提出“加強(qiáng)管道運(yùn)輸成本和價(jià)格監(jiān)管，按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，科學(xué)制定管道運(yùn)輸價(jià)格”。其實(shí)，早在2016年，國家發(fā)改委就公布天然氣管輸成本監(jiān)審和定價(jià)辦法，明確了單獨(dú)核定管道輸配價(jià)格。規(guī)定按成本加收益方式對天然氣輸配業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立定價(jià)，監(jiān)管天然氣管道企業(yè)的總收入。油氣交易平臺建設(shè)方面，2016年11月，上海石油天然氣交易中心正式運(yùn)營。2017年1月，重慶石油天然氣交易中心掛牌成立。上游勘探改革方面，2015年7月新疆作為油氣上游改革試點(diǎn)，首批拿出6個勘查區(qū)塊公開招標(biāo)。2016年12月國土資源部表示將逐步放開上游勘探開發(fā)市場，新疆的成功經(jīng)驗(yàn)將被推廣至全國，在區(qū)塊選擇上應(yīng)兼顧公平、降低民企進(jìn)入門檻。2017年第二批共29個區(qū)塊的招標(biāo)工作也漸近。對于原油進(jìn)口使用權(quán)和進(jìn)口權(quán)，商務(wù)部于2015就放開了部分企業(yè)的進(jìn)口使用資質(zhì)。管網(wǎng)設(shè)施開放方面，2014年2月國家能源局出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》。2016年9月公布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，為深入推行《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》明確了實(shí)施細(xì)則。僅時(shí)隔3個月，中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議，中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站實(shí)施第三方開放。國有石油企業(yè)改革方面，三大石油企業(yè)也早就未雨綢繆，紛紛出臺市場化改革方案和進(jìn)行混合制改革指導(dǎo)意見，進(jìn)行精簡化、專業(yè)化重組和平臺整合，開始布局新一輪改革。例如，中國石油擴(kuò)大試點(diǎn)油田生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；以中油管道為平臺進(jìn)行聯(lián)合整合；出售中亞管道50%的股權(quán)；組建五區(qū)域天然氣銷售公司；重組工程建設(shè)業(yè)務(wù)，借殼上市等。中國石化將其銷售公司29.99%的股權(quán)、所屬川氣東送天然氣管道50%的股權(quán)拿出來引進(jìn)民營資本進(jìn)行混合所有制改革，重組工程建設(shè)、機(jī)械裝備資產(chǎn)業(yè)務(wù)等。

亮點(diǎn)紛呈，有利于形成多元化的油氣市場競爭格局

盡管《意見》中所提8項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)的具體內(nèi)容沒有公開，但從具體措辭來說，可以找到很多亮點(diǎn)。

油氣上游領(lǐng)域的改革是其核心內(nèi)容之一，是改革的龍頭，將帶動中游和下游的開放。長期以來，國內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中國石油、中國石化、中國海油和延長油田等幾家公司，原油進(jìn)口權(quán)也集中于幾大公司，市場化競爭不充分，除了煤層氣、頁巖氣、致密氣等非常規(guī)油氣勘查開采已經(jīng)部分向社會放開，常規(guī)油氣勘查開采民營企業(yè)很難涉足?！兑庖姟诽岢觥皩?shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制”“允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。”意味著上游油氣勘探領(lǐng)域的開放將取得突破性進(jìn)展，長期以來我國石油天然氣勘查開采這一被“三桶油”占據(jù)的上游產(chǎn)業(yè)正式放開，將有利于引導(dǎo)社會資本、民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，推進(jìn)投資主體的多元化，促進(jìn)有效競爭，優(yōu)化油氣產(chǎn)品供給。

中游領(lǐng)域，《意見》提出分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)和銷售分開，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。充分體現(xiàn)了第三方準(zhǔn)入的無歧視性及油氣基礎(chǔ)設(shè)施逐漸剝離于銷售的服務(wù)功能，有利于民營企業(yè)發(fā)揮市場化優(yōu)勢，進(jìn)口更多具有價(jià)格優(yōu)勢的石油和天然氣，提升管網(wǎng)利用效率，保證油氣供給。

在油氣使用上，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。在油氣產(chǎn)品定價(jià)上，明確將依法合規(guī)加快油氣交易平臺建設(shè)，鼓勵符合資質(zhì)的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價(jià)格。在油氣儲備體系建設(shè)上，建立完善政府儲備、企業(yè)社會責(zé)任儲備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲備體系。完善儲備設(shè)施投資和運(yùn)營機(jī)制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設(shè)施投資運(yùn)營。這些措施為油氣的擴(kuò)大利用、價(jià)格進(jìn)一步市場化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為民營企業(yè)進(jìn)入油氣領(lǐng)域掃清障礙，有助于提升油氣行業(yè)自身的資源配置效率。

更加重視環(huán)保，化解產(chǎn)能過剩，倒逼煉油企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級。目前國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，但同時(shí)地方上新的煉化一體化大型項(xiàng)目的投資沖動依然高漲。對此，《意見》提出“制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制”“健全油氣安全環(huán)保體系，提升全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運(yùn)營能力。”意味著對于煉化產(chǎn)業(yè)，國家從提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品和安全清潔運(yùn)營等方面提出了更高的要求，未來環(huán)保監(jiān)管將更加嚴(yán)格，倒逼煉油企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級，強(qiáng)化技術(shù)、產(chǎn)品、工藝創(chuàng)新，提高煉油能效、生產(chǎn)效率及產(chǎn)品質(zhì)量。

鼓勵國有石油企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和混合所有制，提升競爭力?！兑庖姟饭膭罹邆錀l件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，推進(jìn)國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合，支持工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，作為獨(dú)立的市場主體參與競爭。目的是通過引入其他社會資本，讓國有資本做優(yōu)存量、做大增量，倒逼國有企業(yè)內(nèi)部機(jī)制改革，釋放這些骨干油企內(nèi)部活力，讓他們的專業(yè)技術(shù)、設(shè)備，能夠發(fā)揮更好的作用，特別是讓這些企業(yè)能夠“瘦身健體”，真正讓國有企業(yè)活起來，提高油氣企業(yè)的運(yùn)營效率，并通過發(fā)揮各種資本的優(yōu)勢，打造國家新的經(jīng)濟(jì)競爭力。

總體上看，油氣體制改革意見的出臺將有助于打破油氣領(lǐng)域所有制壁壘，促進(jìn)油氣領(lǐng)域深層次變革，優(yōu)化競爭和市場配置，增強(qiáng)國內(nèi)油氣資源保障能力，降低社會油氣使用成本，提升油氣產(chǎn)業(yè)競爭力，培育我國經(jīng)濟(jì)增長新動能。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會）